Останні новини

ІЦ “Майдан Моніторинг”: Меморандум щодо свободи мирних зібрань в Україні

Адресовано і відправлено згідно зі ст.40 Конституції України, Законом України “Про звернення громадян”:

Президенту України, Кабінету Міністрів України, Генеральному прокурору України,

Міністерству внутрішніх справ України, Міністерству юстиції України,

Голові Вищого адміністративного суду України,

Комітету ВР України з питань прав людини,

Уповноваженому ВР України з прав людини

****

М  Е  М  О  Р  А  Н  Д  У  М

щодо свободи мирних зібрань в Україні

(складено Інформаційним центром “Майдан Моніторинг” за підсумком 2013-го року та на підставі даних поточного моніторингу  у 2014 році, за підтримки Міжнародного фонду “Відродження“)

Для отримання офіційної інформації від суб’єктів владних повноважень використовувався передбачений Законом України “Про доступ до публічної інформації” механізм запита на інформацію.

 I

ЗАГАЛЬНА СТАТИСТИКА

В рамках щорічного дослідження ми опитали відповідні центральні органи влади та органи місцевого самоврядування всіх обласних, районних центрів України та населених пунктів обласного значення (далі по тексту “міста), всього – 567 міст. Дослідження проводилося протягом березня-травня 2014-го року.

Таким чином, за цими даними:

– протягом 2013-го року органи місцевого самоврядування отримали, відповідно до ст.39 Конституції України 10601 сповіщень про проведення мирних зібрань (найбільше у Львівській области – 1157, найменше у Закарпатті – 172);

– органи місцевого самоврядування принаймні 142 рази разів зверталися до суду з позовами щодо обмеження свободи мирних зібрань, 110 таких позовів судами було задоволено (за даними територіальних управлінь МВС України 91 з цих позовів було ініційовано органами внутрішніх справ, у 2012-му році – 50);

– у 53 містах (минулого року – більше 90) на сьогодні існують прийняті органами місцевого самоврядування незаконні нормативні акти, які обмежують свободу мирних зібрань;

– органи місцевого самоврядування 160 міст (у минулому році – 199) дотепер у питаннях організації і проведення мирних зібрань безпідставно керуються нормативним актом неіснуючої тоталітарної держави СРСР (див. Розділ ІІІ нижче)

 Офіційна статистика органів внутрішніх справ щодо по кількості масових заходів, як і раніше, не має жодних кореляцій з даними органів місцевого самоврядування щодо кількости мирних зібрань.

Результати дослідження по найбільших містах України подано  у наступній таблиці:

Міські ради Кількість повідомлень

про проведення мирних зібрань

Кількість звернень до суду

щодо обмеження права на мирні зібрання

/рішень про обмеження права

 

Наявність місцевого норм. акту щодо мирних зібрань Чи керуються указом Президії ВР СРСР N 9306-XI від 28.07.88?
2013 2012 2011 2013 2012 2011 2014 2013 2014 2013
Вінниця 152 176 145 0/0 1/1 0/0 + +
Дніпропетровськ 514 502 390 9/8 11/10 11/11 + + +
Донецьк 471 415 362 1/1 3/3 9/9 + +
Житомир 163 208 216 3/2 3/3 0/0
Запоріжжя 417 346 344 9/9 11/9 14/13 +
Івано-франківськ

 

110 163 177 0/0 1/1 0/0
Київ нд 2145 1841 нд 17/8 21/19 + + нд
Кіровоград 189 210 123 8/6 4/2 0/0
Луганськ 413 516 256 6/6 3/3 1/1 + +
Луцьк 221 604 433 0/0 4/3 2/2 +
Львів 1011 1039 710 9/9 1/1 3/3 ні
Миколаїв 373 551 308 нд 30/21 3/1
Одеса 392 441 233 нд/7 3/3 11/11 + + +
Полтава 132 243 н/д 3/3 3/3 21/21 + +
Рівне 176 108 164 3/2 4/1 1/1 + + н/д
Cімферопіль 390 412 364 5/4 24/16 16/16 +
Суми 279 255 130 0/0 0/0 2/0 + + + +
Тернопіль 390 344 84 13/12 2/2 1/1 + + +
Ужгород 97 153 63 1/0 0/0 0/0 +
Харків 405 815 513 нд н/д н/д + + + +
Херсон 138 206 107 9/1 3/0 23/19 + +
Хмельницький 130 186 136 0/0 4/3 1/0
Черкаси 311 270 258 4/4 6/6 8/4 +
Чернівці 206 145 87 2/2 0/0 4/4 + +
Чернігів 204 286 65 1/1 3/1 1/1
Севастополь

 

нд 134 142 нд 22/10 11/5 нд
ВСЬОГО 7284 10713 7663 128/77 298/271 164/139 7 9 10 12

Курсивом виділено міста, де органи місцевого самоврядування повідомили про необхідність законодавчого врегулювання питань організації і проведення мирних зібрань (себто про необхідність прийняття Закону “Про свободу мирних зібрань”).

Зменшення кількости сповіщень про мирні зібрання ми великою мірою пояснюємо тим, що з початком протестних акцій наприкінці 2013-го року такі сповіщення переважно просто не надсилалися, зібрання проводилися “за фактом”.

(Слід відмітити, що цьогорічне дослідження проводилося після всеукраїнських масових протестів кінця 2013-го – початку 2014-го років і на тлі інспірованої ззовні сепаратистської кризи у Донецькій та Луганській областях. Тож, розглядаючи дані про кількість передбачених Конституцією сповіщень про проведення мирних зібрань, слід зважати на те, що під час масових протестів такі повідомлення нерідко просто не подавалися, а тим органам місцевого самоврядування Донбасу, які не надали запитаної інформації, за поточної ситуації важко дорікнути.

З відомих причин цьогорічне дослідження майже проводилося на території Автономної Республіки Крим, а Київська міська державна адміністрація повідомила про неможливість надання запитаної статистичної інформації через втрату баз данних внаслідок заняття приміщення КМДА протестувальниками).

ІІ

СТАН ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Право на мирні зібрання гарантовано громадянам України ст.39 Конституцією України, згідно з якою: “громадяни мають право проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей”. Тлумачення цієї статті надане у рішенні Конституційного Суду України №4-рп від 19.04.01, де найголовнішим є однозначне твердження, що “визначення конкретних строків завчасного сповіщення є предметом законодавчого регулювання”, там саме право назване “невідчужуваним і непорушним”.

З урахуванням чинних для України норм Конвенції з захисту прав людини та основоположних свобод (ст.11) та Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (ст.21) будь-які обмеження свободи мирних зібрань можливі лише тоді, коли вони “є необхідними у демократичному суспільстві”.

У статттях 182 та 183 Кодексу адміністративного судочинства України викладено “особливості провадження” у справах за позовами суб’єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та у справах про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання. На сьогодні КАС України не містить ефективного механізму апеляційного оскарження судових рішень про обмеження реалізації права на мирні зібрання до дати проведення зібрання, що не можна визнати нормальним.

Стаття 340 Кримінального кодексу України передбачає відповідальність за “незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій”. Проте слід констатувати, що зараз ця норма є “мертвою”, попри значну кількість широковідомих випадків перешкоджання мирним зібранням (у діапазоні від фізичного насильства з боку “молодиків” до затвердження і застосування органами місцевого самоврядування незаконних власних “порядків” та “положень” з питань проведення мирних зібрань) протягом 2012-го року, за даними Державної судової адміністрації України, за цією статею не було засуджено жодної особи (аналогічної інформації за показниками 2013-го року нам надано не було).

Ми знову звертаємося до суб’єктів законодавчої ініціативи, до Комітету ВР України з прав людини з пропозицією суттєво посилити відповідальність, передбачену ст.340 КК України, зокрема – встановити чітко визначивши не лише максимальну, але і мінімальну (себто неуникнену) міру покарання.

Стаття 185-1 Кодексу України про адміністративні порушення передбачає відповідальність за “порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій” – і ця стаття, на противагу до ст.340 КК України, активно застосовується, попри те, що на сьогодні будь-який законно визначений “порядок організації і проведення” мирних зібрань в Україні відсутній. Таким чином, на нашу думку, ст.185-1 КУпАП не мала б застосовуватися, за винятком хіба випадків неподання завчасного повідомлення взагалі.

Зрештою, відповідно до підпункту 3 пункту 1 “а” ст.38 Закону України “Про місцеве самоврядування” від 21.05.97 №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад належить: “вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку”, а п.15 ст.22 Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” від 15.01.99 №401-XIV надає Київській міській раді право “визначати порядок організації та проведення недержавних масових громадських заходів політичного, релігійного, культурно-просвітницького, спортивного, видовищного та іншого характеру” (знов-таки, з урахуванням частини другої ст.19 Конституції України, лише на підставі та у межах Конституції законів України).

Цим правове регулювання свободи мирних зібрань в Україні на сьогодні обмежується. У Верховній Раді України зареєстровано два законопроекти “Про свободу мирних зібрань” (№2508а та №2508-1), проте на сьогодні рішень щодо них парламентом не приймалися.

Таким чином, законодавче врегулювання питання про строки завчасного сповіщення про проведення мирних зібрань відповідно до ст.39 Конституції України та обов’язкового до виконання рішення КСУ дотепер не здійснене.

ІІІ

НЕПРАВОМІРНЕ ЗАСТОСУВАННЯ НЕЧИННОГО НОРМАТИВНОГО АКТА

Проведеним дослідженням встановлено, що 160 з 567-х міських та селищних рад населених пунктів України (обласних та районних центрів, міст обласного підпорядкування), з них 10 (торік – 12, позаминулого року – 13) міських рад обласних центрів (Вінниця, Донецьк, Запоріжжя, Луганськ, Одеса, Суми, Тернопіль, Харків, Херсон, Чернівці) у питаннях організації і проведення мирних зібрань дотепер керуються т.зв. “указом Президії ВР СРСР N 9306-XI від 28.07.88″Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР”, вважаючи його чинним в Україна на підставі Постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року №1545-XII “Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР”. Ця постанова, зокрема, передбачає, що “до прийняття відповідних актів законодавства України застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України”.

Проте:

       а) з 1996 року питання проведення мирних зібрань в Україні врегульовано ст.39 Конституції України (актом прямої дії та вищої юридичної сили), нормами ст.11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст.21 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права;

       б) зазначений указ суперечить Конституції України, оскільки передбачає дозвільний характер проведення мирних зібрань і взагалі каже про їх проведення у неіснуючій державі “СРСР”, регламентуючи відносини неіснуючих громадян неіснуючого “СРСР” з так саме неіснуючими “виконавчими комітетами рад народних депутатів”, розглядаючи проведення зібрань крізь питання відповідності чи невідповідності  “Конституції СРСР, конституціям союзних і автономних республік” – неіснуючих конституцій неіснуючих суб’єктів;

       в) згідно зі ст.3 Закону України “Про правонаступництво України” на території України можуть діяти (якщо не суперечать законам України), лише “закони Української РСР та інші акти, ухвалені Верховною Радою Української РСР”, а не акти колишнього СРСР.

Згідно зі ст.19 Конституції органи державної влади, місцевого самоврядування можуть діяти лише відповідно до Конституції і законів, а згідно з п.1 ст.92 Конституції права і свободи людини і громадянина, їх гарантії визначаються, знов-таки, лише законами. Більш того, слід враховувати, що Резолюцією Парламентської Асамблеї Ради Європи 1481 (2006) режим СРСР було визнано тоталітарним, таким, що спричинився до численних злочинів та порушень людських прав і свобод. Таким чином, реакційні норми указу, засадничо, за визначенням, не можуть бути визнані “необхідними в демократичному суспільстві”.

З огляду на наведене, указ Президії ВР СРСР N 9306-XI від 28.07.88 є нечинним в Україні (незалежно від прийняття чи неприйняття спеціального закону про свободу мирних зібрань) і ми закликаємо державу, її владні інституції негайно офіційно визнати цей очевидний факт, застосування указу органами державної влади та місцевого самоврядування.

Варто звернути увагу, що деякі органи місцевого самоврядування намагаються виправдати застосування ними “указу Президії ВР СРСР N 9306-XI від 28.07.88” посиланням на лист Міністерства юстиції України від 16.11.09 №1823-0-1-09-18. Раніше ми вже письмово пропонували Міністерству юстиції терміново відкликати цього листа, проте дотепер питання залишилося невирішеним. У листі №6690-0-33-13/7.1 від 18.05.13) попереднє керівництво Мін’юсту стверджував, що питання про відповідність “указу” Конституції України нібито належить до компетенції Конституційного суду України, що не відповідає дійсности (крім того, “указ” прямо суперечить чинним для України нормам міжнародних правових актів  – ст.11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст.21 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права). Таким чином ми знову наполегливо повторюємо пропозицію відкликати вказаного листа від 16.11.09, який дезорієнтує та дезінформує і суспільство, і суб’єктів владних повноважень.

Як і у минулорічному Меморандумі, принагідно вважаємо за необхідне зазначити, що наразі в Україні відсутній офіційний перелік актів колишнього СРСР, які вважаються державою чинними відповідно до Постанови №1545-XII, що обмежує право громадян України знати про свої права і обов’язки, суперечить фундаментальному принципу правової визначености, порушує право на інформацію, призводить до непорозумінь в адміністративній практиці та судочинстві. На попередні наше звернення до Міністерства юстиції нам повідомлялося його попереднім керівництвом (лист №15904-0-26-11/10.2 від 14.10.11), що створення такого офіційного переліку “не передбачено законодавством” , а ці акти нібито “визначаються відповідно до компетенції” органами виконавчої влади що, на нашу думку, є юридичним нонсенсом.

Невідкладно вирішити проблему складення та оприлюднення офіційного переліку принаймні тих нормативних актів колишнього СРСР, які вважаються чинними і зачіпають права і обов’язки людини і громадянина, ми пропонуємо Президенту України, Кабінету Міністрів України, Міністерству юстиції України та очікуємо належної реакції від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

ІV

НЕПРАВОМІРНЕ ВТРУЧАННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Проведенним дослідженням встановлено, що принаймні у 53-х населених пунктах (минулого року – 90, з врахуванням Автономної Республіки Крим) з числа обласних, районних центрів та міст обласного підпорядкування рішеннями органів місцевого самоврядування чи то їх виконавчих органів затверджено місцеві “положення” та “порядки” з питань організації і проведення мирних зібрань. Це:

Вінницька область: Гайсин, Ладижин.

Дніпропетровська область: Дніпропетровськ*, Тернівка, Синельникове, Першотравневськ*, Орджонікідзе.

Донецька область: Єнакієве, Володарське, Краматорськ, Макіївка, Горлівка.

Житомирська область: Коростень, Новоград-Волинський.

Закарпатська область: Ужгород.

Івано-Франківська область: Коломия.

Київська область: Київ*, Ірпінь, Миронівка, Вишгород*, Обухів, Переяслав-Хмельницький, Буча*, Рокитне.

Кіровоградська область: Мала Виска*.

Луганська область: Антрацит, Кремінна, Алчевськ, Первомайськ.

Львівська область: Трускавець.

Миколаївська область: Очаків, Баштанка, Новий Буг.

Одеська область: Южне.

Полтавська область: Полтава, Комсомольськ*, Котельва.

Рівненська область: Рівне*.

Сумська область: Суми.

Тернопільська область: Тернопіль, Гусятин.

Харківська область: Харків, Ізюм, Куп’янськ, Чугуїв, Богодухів, Лозова, Балаклія, Валки, Золочів, Красноград*, Барвінкове.

Херсонська область:  Іванівка.

Черкаська область: Тальне.

(Курсивом позначено населені пункти, де органами місцевого самоврядування самовільно встановлено більш ніж 1 доба строк завчасного повідомлення про проведення мирних зібрань, зірочкою* позначено населені пункти, де органи місцевого самоврядування заборонили чи обумовили “погодженням” використання під час зібрань гучномовців, плакатів, прапорів, транспарантів тощо).

Необхідно вказати, що відповідно до підпункту 3 пункту 1 “а” ст.38 Закону України “Про місцеве самоврядування” від 21.05.97 №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад належить: “вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку”.

На сьогодні в Україні відсутній закон (законодавчий акт), котрий регулював би питання проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій тощо, а згідно зі ст.39 Конституції України “громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей”.

Отже, за таких умов підпункт 3 п.1 “а” ст.38 Закону “Про місцеве самоврядування” не надає міській раді (чи її виконавчому органу) права здійснювати нормативне регулювання питань проведення мирних зібрань – в силу відсутности “закону”, відповідно до якого це мало б відбуватися. Реалізація органами місцевого самоврядування повноважень щодо забезпечення проведення, зокрема, мирних заходів – зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій – має і може здійснюватися виключно у межах повноважень, на підставі і у спосіб, визначений законом. На сьогодні орган місцевого самоврядування лише має право звернення до суду у разі щодо обмеження права на мирні зібрання відповідно до ст.39 Конституції України.

Крім того, згідно з пунктом 1 частини першої ст.92 Конституції України “виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина”.

Таким чином, ані Конституція України, ані будь-який закон України взагалі не дають міській раді (чи її виконкому) право на прийняття таких рішень (і взагалі на будь-яке втручання у сферу конституційного та законодавчого регулювання), при цьому відповідно до частини другої ст.19 Конституції України “органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”. Тож такі рішення є виходом органів місцевого самоврядування за межі легітимної компетенції і обумовлює незаперечну їх незаконність.

Крім принципової неправомірности затвердження, практично всі згадані місцеві нормативні акти містять антиконституційні положення щодо визначення строку завчасного повідомлення про проведення мирних зібрань, накладають на організаторів та учасників обов’язки, не передбачені Конституцією та законами, обмежують територію проведення зібрань, час проведення зібрань, вік та кількість організаторів, обмежують свободу вираження, забороняючи використання гучномовців, плакатів, транспарантів тощо.

Минулого року ми звернулися до Генеральної прокуратури та інших органів прокуратури щодо неправомірности затвердження місцевих “порядків”, “положень” та “положень про порядки…”, внаслідок чого, та належної реакції прокуратур на наші звернення число таких незаконних актів зменшилося (без урахування кількох таких актів у населених пунктах АР Крим) на три десятки.

Разом з тим вже протягом 2013-2014 було затверджено нові незаконні акти, наприклад, у Гайсині, Переяславі-Хмельницькому, Рокитному, Малій Висці, Кремінній, Первомайську, Ізюмі, Барвінковому, Іванівці, Тальному, Тернополі, що свідчить про те, що негативну тенденцію виходу органів місцевого самоврядування за межі своїх повноважень у питаннях забезпечення свободи мирних зібрань дотепер повністю не подолано.

Зокрема, у минулому році після виявлення Тернопільською міською радою наміру затвердити свій власний акт з питань організації і проведення мирних зібрань ми письмово зверталися до цієї ради з застереженнями щодо неправомірності таких рішень. Проте, на жаль, 31.01.14 №6/44/130 Тернопільська рада затвердила т.зв. “Положення про мирні громадські акції у м.Тернополі”, яким, зокрема, без будь-яких на те повноважень надала визначення термінів, ужитих у ст.39 Конституції України, визначила мінімальний строк завчасного сповіщення про проведення мирних зібрань, мінімальний вік організаторів мирних зібрань, форму завчасного повідомлення про їх проведення, передбачила можливість якихось “відмов” у проведенні мирних зібрань, встановила обов’язки організаторів та учасників мирних зібрань, передбачила можливість “припинення” зібрань міліцією без рішення суду тощо.

На сьогодні також лишається формально чинним “Порядок організації та проведення в Києві недержавних масових громадських заходів політичного, релігійного, культурно-просвітницького, спортивного, видовищного та іншого характеру”, затверджений рішенням Київської міської ради №317/418 від 24.06.99.

Враховуючи важливість забезпечення свободи мирних зібрань і законности, ми звертаємося до Генеральної прокуратури України про забезпечення винесення актів прокурорського реагування (за необхідности – і подання судових позовів) щодо всіх актів органів місцевого самоврядування вищевказаних населених пунктів, якими (актами) протиправно обмежується свобода мирних зібрань. За необхідности можемо надати на відповідну електронну адресу копії всіх незаконних нормативних актів у відсканованому вигляді.

V

СУДОВА ПРАКТИКА

Протягом 2013-го року, за даними Державної судової адміністрації судами України було розглянуто 267 (у 2012-му році – 414) позовних заяв органів місцевого самоврядування щодо обмеження свободи мирних зібрань, 207 таких позовів було задоволено (у 2012-му році – 349).

За 2013 рік співробітниками міліції було складено 155 протоколів за ст.185-1 КУпАП: “порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій” (у 2012-му році – 124). Як ми підкреслювали вище, ця стаття взагалі не мала б застосовуватися внаслідок відсутности в Україні на сьогодні визначеного законом “порядку організації і проведення” мирних зібрань.

Як і у 2012-му, році, протягом 2013-го року засуджених за ст.340 КК України (“незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій”) не було, хоча було, за різними даними, порушено від 6-ти до 9-ти кримінальних справ.

Випадків притягнення до адміністративної відповідальности за ст.185-2 КУпАП (“створення умов для організації і проведення з порушенням установленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів або демонстрацій”) протягом минулого (як і позаминулого) року не було, відповідні протоколи співробітниками міліції не складалося.

Ще 21.05.12 постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України №6 було затверджено “Довідку щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010-2011 років справ стосовно реалізації права на мирні зібрання”, яка містила низку прогресивних тез (зокрема таких, що відбивали наші попередні пропозиції), наприклад:

1. Для ідентифікації зібрання як мирного не є визначальним чи підпадає воно під зміст того чи іншого наданого у нормативних актах визначення, основними ознаками такого зібрання є мирні мета та характер проведення.

 2.  Саме собою несвоєчасне повідомлення про проведення мирного зібрання не може бути підставою для задоволення позову щодо обмеження такого права.

 3. Указ Президії ВР СССР від 28.07.88 №9306-XI “Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР” не підлягає застосуванню.

 4. Одночасне проведення масових заходів учасниками з протилежними інтересами не є достатнім для встановлення обмежень щодо реалізації права на мирні зібрання.

 5. Можливе ускладнення дорожнього руху у зв’язку з проведенням мирного зібрання не може бути підставою для його заборони у разі реальної можливости вирішення цього питання.

 6. Суд не вправі визначати місце проведення зібрань.

 7. Заборона проведення мирних зібрань у дні державних та релігійних свят у відповідних місцях є некоректною.

 8. Застосування обмежень щодо реалізації права на мирні зібрання можливе лише як виняток за наявности передбачених законом підстав.

 9. Розглядаючи позови суб’єктів владних повноважень щодо обмеження права на мирні зібрання, суди мають перевіряти, чи виконала належно влада свої обов’язки щодо створення умов для забезпечення безперешкодного проведення мирних зібрань.

 10. Висновки суду про небезпеку для національних інтересів чи громадського порядку (як підставу обмеження реалізації права на мирні зібрання) повинні грунтуватися не на припущеннях, а на конкретних фактах чи даних про наявність реальної загрози. Органи влади – позивачі мають надати суду відповідні докази.

11. Посилання на інтереси національної безпеки як підставу для обмеження реалізації права на мирні зібрання можливе лише в разі, коли такі обмеження вживаються для захисту самого існування держави, територіальної цілісности або політичної незалежности від сили або загрози застосування сили.

  1. Заборона на проведення мирного зібрання може застосовуватися лише у разі неможливости держави забезпечити реалізацію права на мирні зібрання.

Пунктом 3 вказаної постанови передбачалося підготувати проект постанови Пленуму ВАСУ “Про судову практику розгляду та вирішення адміністративними судами справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо)”.  Листом від 23.08.13 керівник апарату ВАСУ повідомляв нас, що проект Постанови “заплановано підготувати протягом другого півріччя 2013 року”,проте дотепер про реалізацію цих планів нічого не відомо.

Враховуючи викладене, пропонуємо Вищому адміністративному суду України прискорити розробку та затвердження вказаної постанови Пленуму, зокрема – однозначно роз’яснити судам адміністративної юрисдикції, зокрема, принципову неприпустимість застосування совецького “указу”, місцевих “порядків” і “положень”, а також принципову неприпустимість обмеження реалізації права на мирні зібрання невизначеному колу осіб (“всім особам, які реалізують право на мирні зібрання“), а не лише конкретним відповідачам у конкретних справах. Рівно як і забезпечити, засобами, доступними ВАСУ за Законом України “Про судоустрій і статус суддів” та за Кодексом адміністративного судочинства України, єдину, однакову практику застосування судами законодавства у дусі сприяння забезпеченню свободи мирних зібрань.

ПРОБЛЕМНІСТЬ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ І ПРАКТИКИ ДІЙ МІЛІЦІЇ

У минулому та позаминулому роках в аналогічних підсумкових документах (та окремими зверненнями) ми неодноразово зверталися до керівництва Міністерства внутрішніх справ щодо проблемности деяких положень Статуту патрульно-постової служби міліції України (наказ МВС №404 від 28.07.94), в якому низка положень Розділу XV Статуту (“Охорона громадського порядку і безпеки при проведенні масових заходів“) не відповідає правовим актам вищої юридичної сили.

а) У пунктах 331-336 Статуту дано визначення “категорій” мирних зібрань, таких як збори, мітинги, демонстрації, вуличні походи, пікетування. Проте ці терміни вміщено у ст.39 Конституції України, а відповідно до Розділу XII Конституції правом її офіційного тлумачення володіє виключно Конституційний Суд України, тоді як МВС не має компетенції давати визначення (котре по суті є тлумаченням конституційної норми, обов’язковим для всіх працівників органів внутрішніх справ) термінам, що застосовуються в Основному Законі.

б) Пункт 337 Статуту передбачає, що “про проведення зборів, мітингу, вуличного походу або демонстрації організаторами не пізніше як за 10 днів до виконавчого комітету сільської, міської Ради народних депутатів подається заява з переліком місця та часу проведення заходу. Про прийняте рішення вказані органи влади не пізніше як за 5 днів повинні повідомити організаторів проведення цих заходів”.

Разом з тим:

       – Ст.39 Конституції України не містить обмежень щодо строку подання сповіщення громадянами про проведення мирних зібрань. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України №4-рп/2001 від 19.04.01 “визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання” – при цьому МВС не є законодавчим органом, не має законодавчої компетенції і, відтак, не має права на визначення таких строків.

       – Ст.39 Конституції встановлює, що повідомлення про проведення мирних зібрань можуть подаватися громадянами не лише до виконкомів органів місцевого самоврядування, як записано у Статуті, а до органів державної влади чи до власне місцевих рад. Отже, і в цьому норма Статуту не відповідає Конституції України.

       – Ні Конституція України, ні Закон України “Про міліцію” не надають МВС права встановлювати для виконавчих комітетів органів місцевого самоврядування строки повідомлення ними організаторів мирних зібрань про прийняті рішення.

Крім того, цей самий п.337 Статуту каже про можливість “заборони” мирного заходу. Без згадки про те, що таку заборону може бути здійснено лише судом (частина друга ст.39 Конституції України) та в контексті загального змісту п.337 таке формулювання несе загрозу, що у співробітників внутрішніх справ може скластися хибне враження про можливість заборони мирних зібрань самими виконавчими комітетами органів місцевого самоврядування.

в)Пункт 338 Статуту містить твердження, що “приводом для припинення зборів, мітингів, вуличних походів та демонстрацій є фактичне проведення несанкціонованого місцевими органами державної виконавчої влади відповідного заходу; рішенняпро заборону його проведення (припинення) внаслідок порушення порядку його організації та провадження”. Проте ст.39 Конституції України встановлює не дозвільний, а заявницький (за повідомленням) принцип проведення мирних зібрань, не передбачаючи необхідности якихось “санкцій”, законодавство України взагалі не містить ані обов’язку громадян просити у суб’єктів владних повноважень якихось “санкцій” на реалізацію свого права на мирні зібрання, ані компетенції суб’єктів владних повноважень такі “санкції” надавати, тож мирні зібрання в Україні у принципі не можуть бути “санкціонованими” чи “несанкціонованими”. Крім того, цей пункт Статуту, знов-таки, не враховує і не пояснює, що рішення про заборону мирного зібрання може бути прийнято лише судом (частина друга ст.39 Конституції України).

г)Так саме, про якісь “санкціоновані” та “несанкціоновані” масові заходи йдеться у пп.339 та 340 Статуту, при цьому п.340 встановлює для співробітників міліції порядок дій щодо учасників “несанкціонованих” зібрань – включно з можливістю затримання “організаторів або активних учасників”, причому з контексту випливає (чи принаймні не виключається) що під “порушенням громадського порядку” та/чи “протиправними діями” розуміється власне організація таких “несанкціонованих” зібрань чи участь в них. Очевидно, що це не відповідає Конституції України, котра, як показано вище, не передбачає для громадян необхідности обов’язку отримувати від когось якісь “санкції” для реалізації свого права на мирні зібрання

Підсумовуючи: вищевказані норми Статуту не відповідають частині першій та другій ст.19 Конституції України та визначеній Законом України “Про міліцію” компетенції Міністерства внутрішніх справ, запроваджують не передбачені ст.39 Конституції України обмеження щодо реалізації права громадян на мирні зібрання, причому такі обмеження вочевидь не можуть бути визнаними “необхідними у демократичному суспільстві” (п.2 ст.11 Конвенції з захисту прав людини та основоположних свобод).

Наявність цих норм Статуту призводить до того, що представники МВС, а за ними і представники інших органів влади публічно заявляють про «санкціоновані» чи «несанкціоновані» мирні зібрання. Такі формулювання потрапляють навіть в судові рішення. Ці позаправові терміни тиражуються ЗМІ і створюють в громадян ілюзію того, що мирні зібрання хтось має «дозволити».

Крім того, на наше переконання керівництво Міністерства внутрішніх справ мало б публічно роз’яснити особовому складу, що жодним законодавчим актом не передбачено вимоги щодо наявности “на руках” в організаторів мирного зібрання зареєстрованої органом місцевого самоврядування копії завчасного сповіщення про проведення мирного зібрання. Відтак, перешкоджання у таких випадках проведенню мирного зібрання є категорично протиправним – питання взаємодії органів місцевого самоврядування (які отримали чи не отримали сповіщення) та міліції є питанням саме місцевої влади і міліції, а не проблемою організаторів та учасників зібрань.

Попри наші неодноразові звернення та очевидну актуальність проблеми (рівно як і за запевнення колишнього керівництва МВС у листі №С-2635 від 25.06.12 про розробку на заміну Статуту нового нормативно-правового акту та у листі №С-3669 від 10.09.12 про те, що наші пропозиції взято до відома), на сьогодні Статут залишається чинним і жодних змін до нього не внесено. Вирішення цієї проблеми ми вважаємо невідкладним питанням, очікуючи цього від нового керівництва Міністерства.

У тому ж контексті залишається невирішеним питання про унеможливлення залучення до виконання функцій з забезпечення громадського порядку (чи якихось інших функцій окрім оперативно-розшукових) під час мирних зібрань співробітників органів міліції без службової уніформи, адже це дезорієнтує учасників мирних зібрань, фактично провокуючи їх до непокори чи навіть опору особам, приналежність яких до правоохоронних органів візуально неможливо встановити. Це, знов-таки, суперечить принципу правової визначености, згідно з яким особі має бути забезпечено можливість передбачити правові наслідки своїх діянь. Цю проблему, на наш погляд, може бути вирішено внесенням відповідних норм до відомчого акту МВС чи врегулюванням на законодавчому рівні – у Законі України “Про міліцію”, або ж окремою нормою у майбутньому Законі України “Про свободу мирних зібрань”.

Крім того, листом №10/7-3024 від 16.05.13 МВС повідомило нас, що “порядок застосування правоохоронцями відеофіксакції при проведенні мирних зібрань визначено методичними рекомендаціями МВС “Організаційно-правові основи діяльности працівників органів внутрішніх справ щодо запобігання,  виявлення, фіксації документів, документування, припинення протиправних дій під час проведення масових заходів”, який має гриф “для службового користування“. Проте надалі листами №10/7-С-2028 від 29.07.13, №10/7-C-2812 від 03.09.13, №10/7-С-2812 від 23.09.13 МВС засвідчило, що цей акт не було затверджено, а він існує лише у вигляді проекта, направленого для опрацювання до відповідних структур. Таким чином, виникає питання конкретних правових підстав, на яких співробітники міліції фотографують та “фільмують” учасників мирних зібрань. На наш погляд, це питання потребує офіційного роз’яснення.

VIІ

“ОДИНОЧНИЙ ПРОТЕСТ”

Як і у минулі роки, не знайшла свого вирішення проблема розмежування мирних зібрань, здійснюваних на підставі ст.39 Конституції України, від т.зв. “одиночних протестів”, тобто випадків індивідуальної реалізації окремими особами права на свободу вираження поглядів і переконань: перебування окремих осіб у громадських місцях з плакатами, транспарантами, розповсюдження ними інформаційних матеріалів тощо. Наприклад, 11.07.13 у м.Києві та 14.12.13 у м.Миколаєві було двічі затримано громадянина Ільченка А.М. за проведення одиночних (індивідуальних) акцій, тобто перебування у громадських місцях з плакатом. В обох випадках щодо нього міліцією складався протокол про притягнення до адмінвідповідальности за ст.185-1 КУпАП України (себто за “порушення правил організації і проведення зборів…”), причому у київському випадку, пояснюючи свої дії, столичне ГУ МВС послалося (лист №9/С-669-вх від 02.09.13) на рішення суду про обмеження свободи мирних “зібрань”.

Наше звернення (від 20.01.14) до ГУ МВС України у м.Києві щодо неприпустимости такої практики і щодо надання відповідних роз’яснень співробітникам міліції залишилося без відповіді.

Така практика органів міліції та судів у грунті речей є прямим порушенням гарантованої ст.34 Конституції свободи вираження своїх поглядів і переконань, і є неприпустимою.

Очевидна абсурдність затримання і притягнення таких осіб до відповідальности за ст.185-1 КУпАП внаслідок нездійснення ними завчасних сповіщень (передбачених Конституцією лише для мирних зібрань), чи то на підставі судових рішень про обмеження свободи зібрань потребує, на наш погляд, принаймні невідкладного виднання відповідних роз’яснень співробітникам міліції керівництвом Міністерства внутрішніх справ, уваги органів прокуратури при здійсненні нагляду за діяльністю міліції, уваги Омбудсмана та, зрештою, однозначного врегулювання в законі. Ми також вважаємо, що свою позицію міг би офіційно публічно висловити Комітет ВРУ з питань прав людини, національних менших та міжнаціональних відносин (раніше листом №04-31/18-980 від 22.10.13 Комітет висловив інтерес щодо відповідних пропозицій ІЦ “Майдан Моніторинг” до законопроекту про свободу мирних зібрань).

 ************

НЕНАДАННЯ ІНФОРМАЦІЇ

На жаль, з посиланням на відсутність звітности чи то на неведення статистики нам не було надано на запити наступної інформації:

Місцевими радами:

– взагалі не відповіли на наш інформаційний запит 73 (як і протягом минулорічного опитування) ради у 17-ти областях, найбільше – у Луганській (7 рад), Кіровоградській, Одеській, Хмельницькій (по 6 рад) областях;

– частина з тих, хто відповів, не надали відповіді на всі питання, особливо тут варто згадати Харківську міськраду, яка вже четвертий рік поспіль відмовляється надавати дані по кількості подань до суду на обмеження мирних зібрань, посилаючись на специфіку системи внутрішнього документообігу.

Генеральною прокуратурою:

– Кількість актів прокурорського реагування (протестів, приписів, подань, постанов) щодо порушення органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими особами права на мирні зібрання.

Міністерством внутрішніх справ:

– Кількість мирних зібрань, кількість учасників мирних зібрань за даними органів внутрішніх справ – в цілому в Україні та за окремими областями, містами Київ та Севастополь.

– Кількість випадків залучення співробітників міліції до підтримання громадського порядку під час мирних зібрань.

– Кількість співробітників органів внутрішніх справ, що залучалися для підтримання громадського порядку під час мирних зібрань.

– Кількість випадків залучення співробітників органів внутрішніх справ державними виконавцями для проведення виконавчих дій за рішеннями судів про обмеження реалізації права на мирні зібрання.

– Кількість випадків затримання осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, під час проведення мирних зібрань.

– Кількість випадків залучення співробітників спецпідрозділу “Беркут” до підтримання громадського порядку під час мирних зібрань (ст.39 Конституції України), а також для проведення виконавчих дій за рішеннями судів про обмеження реалізації права на мирні зібрання.

– Кількість випадків залучення підрозділів Внутрішніх Військ МВС України до підтримання громадського порядку під час мирних зібрань (ст.39 Конституції України), а також для проведення виконавчих дій за рішеннями судів про обмеження реалізації права на мирні зібрання.

Державною виконавчою службою:

– кількість випадків відкриття виконавчого провадження та вжиття заходів примусового виконання рішень судів про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання,

– кількість випадків залучення державними виконавцями працівників внутрішніх справ для проведення виконавчих дій за рішеннями судів про обмеження реалізації права на мирні зібрання,

– кількість випадків залучення державними виконавцями працівників Міністерства надзвичайних ситуацій для проведення виконавчих дій за рішеннями судів про обмеження реалізації права на мирні зібрання.

Оскільки при проведенні моніторингу ІЦ “Майдан Моніторинг” користується лише офіційними даними і при тому така інформація, на наш погляд, становить суспільний інтерес, ми пропонуємо Кабінету Міністрів України та вказаним органам влади вжити заходів для забезпечення публічної доступности такої інформації у майбутньому.

**********

 Підсумовуючи, ми просимо вас розглянути вищевикладене та вжити, відповідно до компетенції, заходів для вирішення вказаних проблем, для усунення недоліків правового регулювання та правозастосовчої практики, для припинення правопорушень і для забезпечення належних можливостей вільної реалізації громадянами України права на мирні зібрання згідно з європейськими стандартами.

 

************

Інформаційний Центр “Майдан Моніторинг” 2014. monitor@maidan.org.ua

Наталя Зубар, голова правління ІЦ “Майдан Моніторинг”,
Олександр Северин, правовий радник ІЦ “Майдан Моніторинг”

Публічне відтворення, цитування, передруки тексту цього Меморандуму особами, які не є його адресатами, в цілому чи у частині, дозволено за умови обов’язкового посилання на Інформаційний Центр “Майдан Моніторинг.

2 Comments on "ІЦ “Майдан Моніторинг”: Меморандум щодо свободи мирних зібрань в Україні"

Comments are closed.

More in Влада, Моніторинг, Події, Політика, Поліція, Право, Cуди, Верховна Рада, Місцева влада, Президент, Прокуратура, Свобода виражень, Свобода мирних зібрань, Статті, Уряд
10527415_685818294789078_8144824742147766347_n
Євген Шаповалов: Це і є справжній фашизм…

Мало того, що вони відібрали в нас спокій, зруйнували бізнес і економіку, забирають майно, машини, вбивають і калічать.

Close