Аналіз Закону України “Про вибори народних депутатів України”
01/22/2002 | Майдан-ІНФОРМ
18 січня 2002 р.
МЕМОРАНДУМ
Аналіз Закону України “Про вибори народних депутатів України”
У цьому меморандумі міститься аналіз того, наскільки Закон України «Про вибори народних депутатів України» (далі – Закон) відповідає статті 10 Конвенції про захист прав людини та основних свобод (далі – Конвенція). Меморандум доходить висновку, що Закон суперечить Конвенції, оскільки його обмеження стосовно дискусій та аналізу у засобах масової інформації є надто невизначеними та не є необхідними у демократичному суспільстві.
I. Огляд статті 10 Конвенції
Свобода вираження захищена статтею 10 Конвенції, яка передбачає, що:
(1) Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади та незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
(2) Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду і є необхідними в демократичному суспільстві.
Європейський суд з прав людини постановив, що стаття 10 накладає високу відповідальність на уряди, які бажають втрутитися у право на вільне вираження. Після затвердження відправного пункту першої частини – що уряд порушив право на вільне вираження, Суд вимагає розгляду дотримання трьох наступних пунктів: (1) порушення права на вільне вираження має бути встановлене законом; (2) закон повинен мати за мету один із законних інтересів, передбачених частиною другою; та (3) визначене обмеження має бути «необхідним в демократичному суспільстві» задля досягнення законних цілей.
Суд розтлумачив, що перший пункт, що будь-яке втручання має бути встановлене законом, означає, що заборона певної поведінки повинна бути зроблена з “достатньою точністю, щоб надати можливість громадянину регулювати свою поведінку.” Таким чином, закон порушуватиме статтю 10, якщо він буде настільки невизначеним, що не надаватиме зрозумілих вказівок громадянам стосовно меж законної поведінки.
Законні цілі, які задовольнять другій вимозі, перелічені у частині другій. Оскільки діапазон допустимих цілей уряду є досить широким, у Суда загалом не було складностей у встановленні задоволення цієї вимоги. Таким чином, вона не є значною перешкодою для дотримання Конвенції.
Однак, законні цілі уряду, визначені частиною другою, обмежені вимогою, що будь-яке обмеження урядом свободи вираження має бути “необхідним в демократичному суспільстві”. Саме в цій частині перевірки Суд здійснює найретельніше розслідування.
Суд неодноразово наголошував, що в демократичному суспільстві “свобода вираження є однією з найважливіших підвалин ... та однією з основних умов поступу [демократичного суспільства] та самореалізації кожного індивідуума.” Суд зазначив, що хоча ця свобода підлягає виняткам, винятки мають “тлумачитися суворо, а потреба у будь-яких обмеженнях має бути встановлена переконливо.” Така сувора пильність є навіть більш необхідною, “коли природа слова є політичною.”
Для здійснення такої перевірки Суд визначив, що “необхідно” означає “існування ‘нагальної соціальної потреби.’” Це вимагає від Суду роглянути справу цілком для визначення, чи було втручання у вираження пропорційним до його мети, а причини, наведені урядом в якості доказу, достатніми.
II Аналіз українського закону про вибори
Закон передбачає значні зміни в процесі виборів членів українського парламенту. Що стосується даного аналізу, Закон встановлює період не більше 50 днів, протягом якого може відбуватися “предвиборна агітація”. Ст. 50(1). Стаття 51(2) забороняє проведення передвиборної агітації поза межами означеного часу. Передвиборна агітація в засобах масової інформації має включати поряд з іншим, дискусії, інтерв’ю та інші матеріали про партії або кандидатів у парламент. Ст. 53(2). Як негромадяни України, так і зарубіжні засоби масової інформації не можуть брати участь у передвиборній агітації. Ст. 56(1), (13). Важливо те, що офіційні повідомлення не вважаються частиною передвиборної агітації. Ст. 51(2). Порушення правил передвиборної агітації тягне за собою кримінальну, адміністративну “або іншу відповідальність”. Ст. 85(6).
Як розлянуто далі, ці положення Закону порушують статтю 10 Конвенції. Суд роз’яснив важливий статус політичного слова. Забороняючи дискусії про кандидатів і партії протягом всього часу у період виборчого процесу крім 50 днів, Закон беззаперечно втручається у свободу вираження, порушуючи частину першу. Уряд може мати змогу заперечити, що Закон відповідає одній з широкого діапазону законних цілей, визначених у частині другій, але Закон ніде не визначає які саме “дискусії” заборонені поза межами 50 днів до виборів, і таким чином обмеження не є “встановленим законом”. Більше того, Закон точно не може витримати ретельність перевірки, з якою Суд аналізує, чи є закон “необхідним в демократичному суспільстві.”
A. Закон є недопустимо невизначеним
Для того, щоб втручання у свободу слова було виправданим за статтею 10 Конвенції, перший тест, який воно має пройти, це бути “встановленим законом”. Для того, щоб відповідати цій вимозі, Закон має бути сформульованим у ясних та точних термінах таким чином, щоб представники ЗМІ, які бажають дотримуватися його обмежень, могли впевнено регулювати свою поведінку. Наслідки повинні бути передбачуваними. Ця вимога набуває особливої важливості, коли обмеженням підлягає свобода вираження ЗМІ, оскільки ЗМІ не повинні бути залякані поширювати інформацію та погляди з важливих для громадськості питань під загрозою застосування санкцій. Законодавчі положення щодо ЗМІ, сформульовані у надто невизначених термінах, справлятимуть “охолоджуючий ефект” на свободу ЗМІ. Закон не проходить цей тест.
Закон чітко забороняє “проведення передвиборної агітації” поза межами 50- денного періоду, визначеного статтею 50(1). Ст. 51(2). Стаття 53 наводить приклади того, що являє собою передвиборна агітація у засобах масової інформації. Приклади включають дискусії, прес-конференції, інтерв’ю “або інші матеріали про партію (блок) або кандидатів.” Ст. 53(2). Можливо, і не мали намірів заборонити Законом всі новини про партіїї протягом всього часу, крім періоду передвиборної кампанії. Тим не менше Закон ніде не визначає, що являє собою “дискусія” або “інший матеріал”. Цей “стандарт” не є “сформульованим з достатньою точністю, щоб дати змогу громадянину регулювати свою поведінку.”
Закон не тільки має бути достатньо чітко сформульованим, щоб особа змогла узгоджувати свою поведінку, але й наслідки недотримання закону мають бути передбачуваними. Стаття 85 стосується наслідків порушення Закону. Вона передбачає: “Особа притягується до кримінальної, адміністративної або іншої відповідальності в порядку, встановленому законом, якщо: ... перешкоджає вести передвиборну агітацію чи порушує встановлені правила проведення передвиборної агітації.” Ст. 85(1)(6). Конкретне покарання зовсім не визначене, і положення таким чином є очевидно недостатнім для попередження порушника про можливі наслідки.
Б Закон не є необхідним в демократичному суспільстві
Навіть якщо би Суд визнав, що заборона слова є адекватно встановленою законом і застосованою з метою досягнення цілі згідно з частиною другою статті 10, Закон все ще не пройшов би третьої частини тесту – чи є він необхідним в демократичному суспільстві. Оскільки Суд неодноразово стверджував, що “свобода вираження являє собою одну з суттєвих підвалин демократичного суспільства,” він пильно розглядає спроби заборонити слово, зокрема коли йдеться про політичне слово. Як зазначалося раніше, щоб бути необхідним в демократичному суспільстві, закон мусить задовольняти “нагальну соціальну потребу”, бути “пропорційним законній меті, яку переслідують”, та доводи на користь Закону мають бути “достатніми”.
Безперечно, вільні та відкриті вибори є необхідними в демократичному суспільстві. Захист таких виборів відповідатиме нагальній соціальній потребі. У певних галузях Закон робить позитивні кроки у цьому напрямку; проте стосовно ЗМІ Закон взагалі не досягає мети.
Закон має ще більш заборонний характер стосовно негромадян. Особам, які не є громадянами України, та зарубіжній пресі, що працює в Україні, не дозволяється брати участь у передвиборній агітації. Ст. 56(1), (13). Ця стаття суттєво перешкоджає іноземцям “обговорювати” кандидатів і партії в ЗМІ. В той час, коли обмеження певних форм іноземного втручання у вибори, як-от внески для проведення кампанії, є допустимим, це досить протилежна пропозиція придушити вираження в ЗМІ загалом. Такий закон, напевно, не може бути пропорційним до будь-якої легітимної мети.
Закон, як його тлумачить Центральна виборча комісія, знищує право преси коментувати з приводу виборів, партій або кандидатів весь час за винятком 50 днів до виборів. Обмеження розповсюдження інформації не може вважатися таким, що задовольняє нагальну соціальну потребу, а також не є пропорційним до цілі відкритих виборів. “Свобода преси надає громадськості один із найкращих засобів дізнатися та сформувати погляди з приводу ідей і ставлень їхніх політичних лідерів.” Просто немає достатнього обгрунтування обмеження обговорення в засобах масової інформації кандидатів або партій лише 50 днями до виборів.
Забороняючи пресі “обговорювати” вибори, Закон виключає “офіційні повідомлення ... про дії кандидатів у депутати” із визначення передвиборної агітації. Ст. 51(2). В результаті це потенційно дозволяє кандидатам, які зараз при владі, робити заяви про майбутні вибори та кандидатів заздалегідь до виборів в протилежність тому, що іншим партіям та кандидатам не дозволено обговорювати їх або виступати у відповідь у ЗМІ. Знову таки, жодна нагальна соціальна потреба не може виправдати це.
Ці розділи Закону не є необхідними в демократичному суспільстві. Обмеження вираження політичного слова підлягають найретельнішому рогляду Судом. Заборона “дискусій” про вибори у ЗМІ є антитезою суттєвих підвалин демократичного суспільства.
III Висновки
Закон суперечить статті 10 Конвенції, оскільки він обмежує свободу вираження засобів масової інформації. Хоча правила, що обмежують вільне вираження, можуть тим не менше бути допустимими, вони мають пройти тричастинний тест, який не проходить Закон. Закон надає повністю неадекватні вказівки про те, що ЗМІ можуть робити поза межами періоду передвиборної кампанії. Невизначені фрази та приклади, такі як “дискусії”, є надто невизначеними, щоб ЗМІ відповідно узгодили свою поведінку. Тим не менше, свобода вираження ЗМІ є абсолютно вирішальною рисою демократичного суспільства. Не можна просто визнати “необхідним у демократичному суспільстві” обмеження можливості ЗМІ обговорювати кандидатів та партії. Обмеження можливості ЗМІ висвітлювати вибори строком лише 50 днів до виборів не слугує жодній легітимній меті. Ці розділи Закону загалом порушують статтю 10 Конвенції.
Курт Уіммер
Аарон Купер
Для IREX ProMedia Ukraine
Covington & Burling є міжнародною юридичною фірмою, що об’єднує близько 500 юристів і надає послуги IREX з 1996р. у своїх бюро у Вашінгтоні, Лондоні та Брюселі. Додаткову інформацію про фірму дивіться на її веб-сайті www.cov.com
МЕМОРАНДУМ
Аналіз Закону України “Про вибори народних депутатів України”
У цьому меморандумі міститься аналіз того, наскільки Закон України «Про вибори народних депутатів України» (далі – Закон) відповідає статті 10 Конвенції про захист прав людини та основних свобод (далі – Конвенція). Меморандум доходить висновку, що Закон суперечить Конвенції, оскільки його обмеження стосовно дискусій та аналізу у засобах масової інформації є надто невизначеними та не є необхідними у демократичному суспільстві.
I. Огляд статті 10 Конвенції
Свобода вираження захищена статтею 10 Конвенції, яка передбачає, що:
(1) Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади та незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
(2) Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду і є необхідними в демократичному суспільстві.
Європейський суд з прав людини постановив, що стаття 10 накладає високу відповідальність на уряди, які бажають втрутитися у право на вільне вираження. Після затвердження відправного пункту першої частини – що уряд порушив право на вільне вираження, Суд вимагає розгляду дотримання трьох наступних пунктів: (1) порушення права на вільне вираження має бути встановлене законом; (2) закон повинен мати за мету один із законних інтересів, передбачених частиною другою; та (3) визначене обмеження має бути «необхідним в демократичному суспільстві» задля досягнення законних цілей.
Суд розтлумачив, що перший пункт, що будь-яке втручання має бути встановлене законом, означає, що заборона певної поведінки повинна бути зроблена з “достатньою точністю, щоб надати можливість громадянину регулювати свою поведінку.” Таким чином, закон порушуватиме статтю 10, якщо він буде настільки невизначеним, що не надаватиме зрозумілих вказівок громадянам стосовно меж законної поведінки.
Законні цілі, які задовольнять другій вимозі, перелічені у частині другій. Оскільки діапазон допустимих цілей уряду є досить широким, у Суда загалом не було складностей у встановленні задоволення цієї вимоги. Таким чином, вона не є значною перешкодою для дотримання Конвенції.
Однак, законні цілі уряду, визначені частиною другою, обмежені вимогою, що будь-яке обмеження урядом свободи вираження має бути “необхідним в демократичному суспільстві”. Саме в цій частині перевірки Суд здійснює найретельніше розслідування.
Суд неодноразово наголошував, що в демократичному суспільстві “свобода вираження є однією з найважливіших підвалин ... та однією з основних умов поступу [демократичного суспільства] та самореалізації кожного індивідуума.” Суд зазначив, що хоча ця свобода підлягає виняткам, винятки мають “тлумачитися суворо, а потреба у будь-яких обмеженнях має бути встановлена переконливо.” Така сувора пильність є навіть більш необхідною, “коли природа слова є політичною.”
Для здійснення такої перевірки Суд визначив, що “необхідно” означає “існування ‘нагальної соціальної потреби.’” Це вимагає від Суду роглянути справу цілком для визначення, чи було втручання у вираження пропорційним до його мети, а причини, наведені урядом в якості доказу, достатніми.
II Аналіз українського закону про вибори
Закон передбачає значні зміни в процесі виборів членів українського парламенту. Що стосується даного аналізу, Закон встановлює період не більше 50 днів, протягом якого може відбуватися “предвиборна агітація”. Ст. 50(1). Стаття 51(2) забороняє проведення передвиборної агітації поза межами означеного часу. Передвиборна агітація в засобах масової інформації має включати поряд з іншим, дискусії, інтерв’ю та інші матеріали про партії або кандидатів у парламент. Ст. 53(2). Як негромадяни України, так і зарубіжні засоби масової інформації не можуть брати участь у передвиборній агітації. Ст. 56(1), (13). Важливо те, що офіційні повідомлення не вважаються частиною передвиборної агітації. Ст. 51(2). Порушення правил передвиборної агітації тягне за собою кримінальну, адміністративну “або іншу відповідальність”. Ст. 85(6).
Як розлянуто далі, ці положення Закону порушують статтю 10 Конвенції. Суд роз’яснив важливий статус політичного слова. Забороняючи дискусії про кандидатів і партії протягом всього часу у період виборчого процесу крім 50 днів, Закон беззаперечно втручається у свободу вираження, порушуючи частину першу. Уряд може мати змогу заперечити, що Закон відповідає одній з широкого діапазону законних цілей, визначених у частині другій, але Закон ніде не визначає які саме “дискусії” заборонені поза межами 50 днів до виборів, і таким чином обмеження не є “встановленим законом”. Більше того, Закон точно не може витримати ретельність перевірки, з якою Суд аналізує, чи є закон “необхідним в демократичному суспільстві.”
A. Закон є недопустимо невизначеним
Для того, щоб втручання у свободу слова було виправданим за статтею 10 Конвенції, перший тест, який воно має пройти, це бути “встановленим законом”. Для того, щоб відповідати цій вимозі, Закон має бути сформульованим у ясних та точних термінах таким чином, щоб представники ЗМІ, які бажають дотримуватися його обмежень, могли впевнено регулювати свою поведінку. Наслідки повинні бути передбачуваними. Ця вимога набуває особливої важливості, коли обмеженням підлягає свобода вираження ЗМІ, оскільки ЗМІ не повинні бути залякані поширювати інформацію та погляди з важливих для громадськості питань під загрозою застосування санкцій. Законодавчі положення щодо ЗМІ, сформульовані у надто невизначених термінах, справлятимуть “охолоджуючий ефект” на свободу ЗМІ. Закон не проходить цей тест.
Закон чітко забороняє “проведення передвиборної агітації” поза межами 50- денного періоду, визначеного статтею 50(1). Ст. 51(2). Стаття 53 наводить приклади того, що являє собою передвиборна агітація у засобах масової інформації. Приклади включають дискусії, прес-конференції, інтерв’ю “або інші матеріали про партію (блок) або кандидатів.” Ст. 53(2). Можливо, і не мали намірів заборонити Законом всі новини про партіїї протягом всього часу, крім періоду передвиборної кампанії. Тим не менше Закон ніде не визначає, що являє собою “дискусія” або “інший матеріал”. Цей “стандарт” не є “сформульованим з достатньою точністю, щоб дати змогу громадянину регулювати свою поведінку.”
Закон не тільки має бути достатньо чітко сформульованим, щоб особа змогла узгоджувати свою поведінку, але й наслідки недотримання закону мають бути передбачуваними. Стаття 85 стосується наслідків порушення Закону. Вона передбачає: “Особа притягується до кримінальної, адміністративної або іншої відповідальності в порядку, встановленому законом, якщо: ... перешкоджає вести передвиборну агітацію чи порушує встановлені правила проведення передвиборної агітації.” Ст. 85(1)(6). Конкретне покарання зовсім не визначене, і положення таким чином є очевидно недостатнім для попередження порушника про можливі наслідки.
Б Закон не є необхідним в демократичному суспільстві
Навіть якщо би Суд визнав, що заборона слова є адекватно встановленою законом і застосованою з метою досягнення цілі згідно з частиною другою статті 10, Закон все ще не пройшов би третьої частини тесту – чи є він необхідним в демократичному суспільстві. Оскільки Суд неодноразово стверджував, що “свобода вираження являє собою одну з суттєвих підвалин демократичного суспільства,” він пильно розглядає спроби заборонити слово, зокрема коли йдеться про політичне слово. Як зазначалося раніше, щоб бути необхідним в демократичному суспільстві, закон мусить задовольняти “нагальну соціальну потребу”, бути “пропорційним законній меті, яку переслідують”, та доводи на користь Закону мають бути “достатніми”.
Безперечно, вільні та відкриті вибори є необхідними в демократичному суспільстві. Захист таких виборів відповідатиме нагальній соціальній потребі. У певних галузях Закон робить позитивні кроки у цьому напрямку; проте стосовно ЗМІ Закон взагалі не досягає мети.
Закон має ще більш заборонний характер стосовно негромадян. Особам, які не є громадянами України, та зарубіжній пресі, що працює в Україні, не дозволяється брати участь у передвиборній агітації. Ст. 56(1), (13). Ця стаття суттєво перешкоджає іноземцям “обговорювати” кандидатів і партії в ЗМІ. В той час, коли обмеження певних форм іноземного втручання у вибори, як-от внески для проведення кампанії, є допустимим, це досить протилежна пропозиція придушити вираження в ЗМІ загалом. Такий закон, напевно, не може бути пропорційним до будь-якої легітимної мети.
Закон, як його тлумачить Центральна виборча комісія, знищує право преси коментувати з приводу виборів, партій або кандидатів весь час за винятком 50 днів до виборів. Обмеження розповсюдження інформації не може вважатися таким, що задовольняє нагальну соціальну потребу, а також не є пропорційним до цілі відкритих виборів. “Свобода преси надає громадськості один із найкращих засобів дізнатися та сформувати погляди з приводу ідей і ставлень їхніх політичних лідерів.” Просто немає достатнього обгрунтування обмеження обговорення в засобах масової інформації кандидатів або партій лише 50 днями до виборів.
Забороняючи пресі “обговорювати” вибори, Закон виключає “офіційні повідомлення ... про дії кандидатів у депутати” із визначення передвиборної агітації. Ст. 51(2). В результаті це потенційно дозволяє кандидатам, які зараз при владі, робити заяви про майбутні вибори та кандидатів заздалегідь до виборів в протилежність тому, що іншим партіям та кандидатам не дозволено обговорювати їх або виступати у відповідь у ЗМІ. Знову таки, жодна нагальна соціальна потреба не може виправдати це.
Ці розділи Закону не є необхідними в демократичному суспільстві. Обмеження вираження політичного слова підлягають найретельнішому рогляду Судом. Заборона “дискусій” про вибори у ЗМІ є антитезою суттєвих підвалин демократичного суспільства.
III Висновки
Закон суперечить статті 10 Конвенції, оскільки він обмежує свободу вираження засобів масової інформації. Хоча правила, що обмежують вільне вираження, можуть тим не менше бути допустимими, вони мають пройти тричастинний тест, який не проходить Закон. Закон надає повністю неадекватні вказівки про те, що ЗМІ можуть робити поза межами періоду передвиборної кампанії. Невизначені фрази та приклади, такі як “дискусії”, є надто невизначеними, щоб ЗМІ відповідно узгодили свою поведінку. Тим не менше, свобода вираження ЗМІ є абсолютно вирішальною рисою демократичного суспільства. Не можна просто визнати “необхідним у демократичному суспільстві” обмеження можливості ЗМІ обговорювати кандидатів та партії. Обмеження можливості ЗМІ висвітлювати вибори строком лише 50 днів до виборів не слугує жодній легітимній меті. Ці розділи Закону загалом порушують статтю 10 Конвенції.
Курт Уіммер
Аарон Купер
Для IREX ProMedia Ukraine
Covington & Burling є міжнародною юридичною фірмою, що об’єднує близько 500 юристів і надає послуги IREX з 1996р. у своїх бюро у Вашінгтоні, Лондоні та Брюселі. Додаткову інформацію про фірму дивіться на її веб-сайті www.cov.com