цікава точка зору на те, як покращити(радикально) якість законів
09/23/2003 | Maйдан-ІНФОРМ
Законодавча техніка: погляд небайдужого
“Законодавчий бюлетень для ЗМІ”, липень 2003 р., IREX ProMedia Україна
www.irex.kiev.ua/promedia
Хіба що ледачий не лає жахливу якість українських законів та не глузує з їх незграбності та недолугості, але рідко хто береться аналізувати причини такого стану речей. Якщо ж розібратися в суті законотворчих процесів, у тому, що відбуваються в стінах українського парламенту та поза його межами, то напрошується невтішний висновок - по-іншому бути просто не може. І доки не відбудуться радикальні зміни в самому процесі законотворення, годі чекати якихось якісних змін в “готовому продукті”.
Перш за все кидається в очі повна відсутність будь-якої плановості в законотворчій діяльності Верховної Ради України. Принаймні, жодного разу ще не довелося почути в сесійному залі українського парламенту виступу народного депутата, у якому чітко було б зазначено, які саме закони треба приймати, в якій послідовності та які правовідносини ними регулювати. Відсутні як поточні плани законотворчих робіт строком на 1-2 роки, так і перспективні - на строк до 5 років і більше. Зрозуміло, що такі плани не мають бути догмою, вони можуть і повинні корегуватись, але плани повинні бути - аби визначати напрямки розвитку законодавства, довгострокову діяльність з кодифікації та впорядкуванню нормативних актів тощо.
Процес підготовки законопроектів повинен виглядати приблизно так:
1. Створення концепції майбутнього нормативного акту, в якій дається характеристика предмета та цілі акту, викладаються його основні положення, аналізуються гіпотетичні наслідки застосування норм, що проектуються, наводиться приблизна структура акту.
2. Аналіз існуючого правового регулювання конкретних суспільних відносин та вивчення відповідного світового досвіду
3. Безпосередня робота над текстом: готовий текст повинен відповідати правилам підготовки та оформлення нормативних актів
Поки ж складається враження, що підготовка законів у нашій країні - це виключно приватна ініціатива окремих зацікавлених у тому осіб. Часто-густо законотворча діяльність парламенту зводиться до того, що хтось написав з якихось особистих спонукань проект якось закону, знайшов депутата, який погодився внести його на розгляд під своїм прізвищем, та активно його лобіює. Якщо закон маленький, другорядний і нікого не цікавить, то він “проходить” крізь парламент та набуває чинності без суттєвих перешкод.
Як наслідок - у нас безліч усіляких дрібних законів з вузькоспеціалізованих питань, але поки що немає нормального Цивільного кодексу. Безсистемне прийняття законів призвело до того, що структура української нормативної-правової бази нагадує до половини збудований будинок без стін і даху, але з архітектурними прикрасами, балюстрадами та вибагливими колонами, де, до того ж, відсутній виконроб, а будівельники не здатні відрізнити підйомний кран від бетонозмішувача. Як можна будувати будинок без проекту та докладних креслень? У випадку ж “будинку” українського законодавства відсутній не те що проект, немає навіть малюнку з загальними обрисами будівлі.
Складається враження, що ніхто з депутатів не зацікавлений у зміні подібного стану речей, причому одні - через нерозуміння того, як це взагалі можна було б зробити, а інші - тому, що ловити рибку в каламутній водичці їм вигідніше.
Недарма одним з найголовніших гасел радянської перебудови була гласність. В демократичній державі є неприпустимим, щоб потенційні правозастосовувачі нового закону дізнавалися про його зміст з газети “Голос України” за декілька місяців, а то й днів до набуття ним чинності. Так, журналісти, наприклад, нещодавно з жахом дізналися, що, згідно з новим Цивільним Кодексом, “негативна інформація є недостовірною” та інші подібні “перли”. Тепер преса рясніє статтями на тему про те, що новий ЦК - жахливий по відношенню до свободи слова і його треба негайно коригувати. Це дало результат - вже зареєстровані зміни до ЦК (який ще навіть не набув чинності!!!), якими, будемо сподіватись, будуть виправлені найодіозніші “ляпи”. Тобто, журналісти майже вирішили “свої” проблеми з новим ЦК, а от хто заступиться за, наприклад, патологоанатомів, яких новий ЦК “порадував” тим, що родичі та інші “зацікавлені особи” мають право бути присутніми при розтині?!
Тобто наявність гласності та зворотнього зв’язку з тими виборцями, яким небайдужа доля вітчизняного законодавства, напевне допомогла б запобігти появі левової частки справжніх законодавчих маразмів, для “ліквідації” яких зараз доводиться докладати стільки зусиль.
Попри те, що на сайті Верховної Ради України можна знайти тексти внесених на розгляд законопроектів, користі від того ніякої, оскільки механізму впливу виборців на остаточний варіант того чи іншого закону фактично теж нема - навіть якщо “ляпи” комусь вдалося виявити, немає практично ніякої можливості сповістити про цю радість депутатам. Крім того, часто трапляється так, що на сайті “висить” одне, а крізь парламент “протягується” інше.
Слід, нарешті, відмежувати формалізований процес проходження законопроектів крізь парламент від процесу підготовки законопроектів. Якщо формалізований процес вже відпрацьований до автоматизму, голосування нерідко відбувається навіть без участі самих депутатів за наявності лише їхніх карток, а через парламент при бажанні можна провести навіть телефонну книгу, то підготовка законопроектів залишається неврегульованою, навіть більше того, ніхто не знає, як це правильно робити та за якими критеріями оцінювати “готовий продукт”. Єдине, чим потрібно доповнити формальний законодавчий процес - обов’язковою експертизою законопроектів, що ставляться на голосування (правовою, економічною, екологічною тощо). Наприклад, якщо б нині чинний Закон України “Про судоустрій” був ще на стадії проекту відданий на експертизу економістам, вони б відразу б з’ясували, що Касаційній та Апеляційній суди України не мають жодних шансів бути створеними через банальну відсутність коштів на це в державному бюджеті, бо Україна не спроможна прогодувати навіть існуючу зараз триланкову судову систему, а про передбачену цим Законом п’ятиланкову годі й казати.
Відокремити процес підготовки законопроекту від його проходження через парламент потрібно, передусім, тому, що лише лічені фахівці, прочитавши текст пропонованого закону, здатні зразу ж зрозуміти, про що саме йдеться в законопроекті, економічним інтересам саме якого фінансово-економічного угрупування він відповідає, кому вигідно його прийняття та які наслідки для країни це матиме. Більшість депутатів на такий аналіз не здатні, особливо в умовах хронічного цейтноту у ВР.
Якщо порівняти якість та наукову обґрунтованість законодавчої бази, що дісталася нам у спадок від колишнього Радянського Союзу, та ті закони, що приймаються Верховною Радою зараз, зіставлення, безумовно, буде не на користь останніх. Причина такого становища полягає в тому, що через відсутність демократичних законодавчих інституцій в колишньому СРСР законодавчі акти розробляли не народні обранці, а висококваліфіковані науковці. Партійним бонзам і на думку б не спало самим формулювати правові норми, дотримуючись при цьому всіх канонів юридичної техніки.
Що таке “законодавча техніка”? Це система принципів та правил (прийомів) підготовки досконалих та доцільних за формою та структурою законопроектів, що забезпечували б:
- повну та точну відповідність нормативних приписів думці законодавця;
- вичерпне охоплення правовідносин, що регулюються;
- внутрішню узгодженість та несуперечність системи законодавства.
Правила законодавчої техніки достатньо різноманітні та не можуть бути універсальним рецептом, розрахованим на всі випадки життя. Але всі ці правила об’єднуються загальною ідеєю - створення найкращих умов та максимальних зручностей для правозастосовувачів, для чого майбутній закон має відповідати таким критеріям, як:
1. Точність юридичної форми, тобто досягнення максимальної відповідності між думкою законодавця та її втіленням в нормативній формулі.
2. Доступність мови закону для потенційних правозастосовувачів.
3. Повнота регулювання відповідної сфери суспільних відносин.
4. Конкретність регулювання (точність визначення прав та обов”язків суб”єктів, наявність механізмів та санкцій), тобто анти-декларативність.
5. Оптимальна економічність висловлення думки законодавця при збереженні її повноти.
6. Дотримання системності побудови правової системи, тобто цільність, збалансованість, внутрішній зв’язок всіх її складових.
7. Уніфікація форми та структури законодавчих актів (використання єдиних реквізитів, стереотипної структури, єдиної термінології та т.ін.).
Щоб досягти цих вимог, розробник закону повинен дбати про чітку структуру майбутнього законодавчого акту, яка має містити такі розділи:
1. Зовнішні формальні реквізити (особливо назва та ##).
2. Преамбула (самостійна частина акту).
3. Рубрикація (бажано єдина).
4. Стаття як основна структурна одиниця акту та її поділ.
5. Нумерація (бажано наскрізна).
Що ж стосується способів формулювання нормативних приписів, то вони мають включати в себе такі поняття:
1. Стиль законодавчого тексту (безособовий, відсутня “особлива манера” автора).
2. Законодавчі дефініції: “визначення значень слів позбавить світ від половини його помилок”, як казав Рене Декарт. Дефініції - особливі норми, що дають юридичному терміну одне-єдине тлумачення
3. Посилання - один з найважливіших прийомів законодавчої техніки (сприяють компактності тексту, уникненню повторів, керують взаємозв”язком та взаємо обумовленістю норм).
4. Перерахування - вичерпний та відкритий списки.
5. Абстрактність та казуїстика.
6. Скорочення.
7. Юридичні конструкції.
Зрозуміло, що для того, щоб хоча б зрозуміти все зазначене вище, не кажучи вже про те, щоб успішно застосовувати все це на практиці, потрібно бути не просто юристом, а дійсно інтегральним фахівцем - перш за все, досконало знати теорію права, по-друге - бути при цьому природженим філологом, тобто вільно володіти всіма нюансами мови, а по-третє - вміти мислити системно та комплексно, тобто однаково добре бачити і “законодавчий ліс” в цілому, і кожне “дерево-закон” в цьому лісі. Зрозуміло, що таких людей - буквально одиниці в будь-якій державі. Тільки в інших країнах їх всі знають та цінують, на рівні з висококваліфікованими програмістами, адвокатами чи економістами, а в нас вони мало кому відомі, і попиту на їх професійні здібності майже немає.
З ситуації, що склалася, існує єдиний вихід - прийняти політичне рішення стосовно того, що НЕФАХІВЦІ-ПОЛІТИКИ НЕ ПОВИННІ ПИСАТИ ЗАКОНИ. Тобто, ніхто, крім безпосередніх розробників конкретного проекту - вузької групи фахівців - не повинен мати право вносити в нього правки.
Справою депутатів -політиків повинне бути ЛИШЕ ФОРМУЛЮВАННЯ ПРАВОВИХ КОНЦЕПЦІЙ. Тобто, рецепт ефективної законодавчої діяльності на диво простий: нехай політики ламають списи про концепції, лаються до хрипоти про те, які засадничі принципи мають бути покладені в підвалини того чи іншого кодексу, але НІКОЛИ не втручаються в невластиву їхньому мозку сферу формулювання готових правових норм. Спочатку має бути розуміння концепції, а тільки потім - конкретні формулювання.
Наприклад, нещодавно у Верховній Раді у першому читання був прийнятий проект нового Кримінально-процесуального кодексу, який містить положення про суд присяжних. Але ніхто з депутатів навіть не помітив, що насправді “присяжними” у проекті КПК іменуються по суті своїй “народні засідателі”, функції яких списані авторами законопроекту з КПК радянських часів з незначними варіаціями: їх буде шестеро, а не двоє чи троє, як зараз, і правосуддя вони відправлятимуть разом з суддею (що є безумовним нонсенсом, бо вплив судді на присяжних вважається в країнах, де така інституція існує, злочином!). На подібну неоковирність проекту нового КПК звернули увагу й фахівці, і виборці та почали запитувати депутатів, які задекларували подібні погляди, про те, як це вони примудрилися за “таке” проголосувати. Депутати виправдовуються стандартно: “ми не знали”, “ми не думали”, “там же ж написано “присяжні” тощо. Якби всі принципові відмінності нового КПК були попередньо обговорені у Верховній Раді на рівні концепції, то нічого подібного трапитися просто не могло б.
Якщо без попереднього обговорення концепції відразу подавати законопроект на розгляд депутатів, як це відбувається зараз, то 99% депутатів просто не зрозуміють, про що йдеться. “Ловців рибки в каламутній водичці”, безумовно, саме це і влаштовує. Тільки чи потрібна така “законотворчість” суспільству? Питання риторичне.
Якщо б перед початком розробки чергового законопроекту його ініціатори “простими словами” з парламентської трибуни формулювали б його концепцію, то всім зразу ж ставало б зрозумілим, про що йде мова й чи потрібен такий закон взагалі. На цій стадії законотворчого процесу можна все. Звинувачувати політичних супротивників у будь-чому. Пропонувати свою концепцію. Лаятись. Битись. Блокувати трибуну. Ламати систему “Рада” (жартую). Але коли концепція обговорена до найменших дрібниць та прийнята більшістю - вона має потрапляти до “рук” справжніх фахівців. В ідеалі кожен законопроект має готувати невелика група фахівців за умови, що інша група рівнозначних фахівців буде опонувати їм.
Опонування як таке є більш, ніж виправданим, на стадії підготовки законопроекту до розгляду у Верховній Раді. Немає нічого гіршого для справи, аніж опонент, який не бажає опонувати по-справжньому через побоювання зіпсувати стосунки або продемонструвати власну некомпетентність. Це має бути “бокс по-справжньому”, а не еківоки на кшталт: “Усе в цілому непогано, але є окремі недоліки”. Лише в справжній “битві юридичних гігантів” може народитися дійсно пристойний законопроект. У підсумку має проводитись експертиза підготовленого проекту - на предмет виявлення можливих неузгодженостей, негативних соціальних, економічних, юридичних та інших наслідків правозастосування майбутнього акту. Вона має проводитися науковими установами відповідного профілю, а також незалежними експертами, що не мали відношення до підготовки конкретного проекту. Без позитивного висновку експертів проект не повинен вноситись на розгляд.
Тетяна Монтян
“Законодавчий бюлетень для ЗМІ”, липень 2003 р., IREX ProMedia Україна
www.irex.kiev.ua/promedia
Хіба що ледачий не лає жахливу якість українських законів та не глузує з їх незграбності та недолугості, але рідко хто береться аналізувати причини такого стану речей. Якщо ж розібратися в суті законотворчих процесів, у тому, що відбуваються в стінах українського парламенту та поза його межами, то напрошується невтішний висновок - по-іншому бути просто не може. І доки не відбудуться радикальні зміни в самому процесі законотворення, годі чекати якихось якісних змін в “готовому продукті”.
Перш за все кидається в очі повна відсутність будь-якої плановості в законотворчій діяльності Верховної Ради України. Принаймні, жодного разу ще не довелося почути в сесійному залі українського парламенту виступу народного депутата, у якому чітко було б зазначено, які саме закони треба приймати, в якій послідовності та які правовідносини ними регулювати. Відсутні як поточні плани законотворчих робіт строком на 1-2 роки, так і перспективні - на строк до 5 років і більше. Зрозуміло, що такі плани не мають бути догмою, вони можуть і повинні корегуватись, але плани повинні бути - аби визначати напрямки розвитку законодавства, довгострокову діяльність з кодифікації та впорядкуванню нормативних актів тощо.
Процес підготовки законопроектів повинен виглядати приблизно так:
1. Створення концепції майбутнього нормативного акту, в якій дається характеристика предмета та цілі акту, викладаються його основні положення, аналізуються гіпотетичні наслідки застосування норм, що проектуються, наводиться приблизна структура акту.
2. Аналіз існуючого правового регулювання конкретних суспільних відносин та вивчення відповідного світового досвіду
3. Безпосередня робота над текстом: готовий текст повинен відповідати правилам підготовки та оформлення нормативних актів
Поки ж складається враження, що підготовка законів у нашій країні - це виключно приватна ініціатива окремих зацікавлених у тому осіб. Часто-густо законотворча діяльність парламенту зводиться до того, що хтось написав з якихось особистих спонукань проект якось закону, знайшов депутата, який погодився внести його на розгляд під своїм прізвищем, та активно його лобіює. Якщо закон маленький, другорядний і нікого не цікавить, то він “проходить” крізь парламент та набуває чинності без суттєвих перешкод.
Як наслідок - у нас безліч усіляких дрібних законів з вузькоспеціалізованих питань, але поки що немає нормального Цивільного кодексу. Безсистемне прийняття законів призвело до того, що структура української нормативної-правової бази нагадує до половини збудований будинок без стін і даху, але з архітектурними прикрасами, балюстрадами та вибагливими колонами, де, до того ж, відсутній виконроб, а будівельники не здатні відрізнити підйомний кран від бетонозмішувача. Як можна будувати будинок без проекту та докладних креслень? У випадку ж “будинку” українського законодавства відсутній не те що проект, немає навіть малюнку з загальними обрисами будівлі.
Складається враження, що ніхто з депутатів не зацікавлений у зміні подібного стану речей, причому одні - через нерозуміння того, як це взагалі можна було б зробити, а інші - тому, що ловити рибку в каламутній водичці їм вигідніше.
Недарма одним з найголовніших гасел радянської перебудови була гласність. В демократичній державі є неприпустимим, щоб потенційні правозастосовувачі нового закону дізнавалися про його зміст з газети “Голос України” за декілька місяців, а то й днів до набуття ним чинності. Так, журналісти, наприклад, нещодавно з жахом дізналися, що, згідно з новим Цивільним Кодексом, “негативна інформація є недостовірною” та інші подібні “перли”. Тепер преса рясніє статтями на тему про те, що новий ЦК - жахливий по відношенню до свободи слова і його треба негайно коригувати. Це дало результат - вже зареєстровані зміни до ЦК (який ще навіть не набув чинності!!!), якими, будемо сподіватись, будуть виправлені найодіозніші “ляпи”. Тобто, журналісти майже вирішили “свої” проблеми з новим ЦК, а от хто заступиться за, наприклад, патологоанатомів, яких новий ЦК “порадував” тим, що родичі та інші “зацікавлені особи” мають право бути присутніми при розтині?!
Тобто наявність гласності та зворотнього зв’язку з тими виборцями, яким небайдужа доля вітчизняного законодавства, напевне допомогла б запобігти появі левової частки справжніх законодавчих маразмів, для “ліквідації” яких зараз доводиться докладати стільки зусиль.
Попри те, що на сайті Верховної Ради України можна знайти тексти внесених на розгляд законопроектів, користі від того ніякої, оскільки механізму впливу виборців на остаточний варіант того чи іншого закону фактично теж нема - навіть якщо “ляпи” комусь вдалося виявити, немає практично ніякої можливості сповістити про цю радість депутатам. Крім того, часто трапляється так, що на сайті “висить” одне, а крізь парламент “протягується” інше.
Слід, нарешті, відмежувати формалізований процес проходження законопроектів крізь парламент від процесу підготовки законопроектів. Якщо формалізований процес вже відпрацьований до автоматизму, голосування нерідко відбувається навіть без участі самих депутатів за наявності лише їхніх карток, а через парламент при бажанні можна провести навіть телефонну книгу, то підготовка законопроектів залишається неврегульованою, навіть більше того, ніхто не знає, як це правильно робити та за якими критеріями оцінювати “готовий продукт”. Єдине, чим потрібно доповнити формальний законодавчий процес - обов’язковою експертизою законопроектів, що ставляться на голосування (правовою, економічною, екологічною тощо). Наприклад, якщо б нині чинний Закон України “Про судоустрій” був ще на стадії проекту відданий на експертизу економістам, вони б відразу б з’ясували, що Касаційній та Апеляційній суди України не мають жодних шансів бути створеними через банальну відсутність коштів на це в державному бюджеті, бо Україна не спроможна прогодувати навіть існуючу зараз триланкову судову систему, а про передбачену цим Законом п’ятиланкову годі й казати.
Відокремити процес підготовки законопроекту від його проходження через парламент потрібно, передусім, тому, що лише лічені фахівці, прочитавши текст пропонованого закону, здатні зразу ж зрозуміти, про що саме йдеться в законопроекті, економічним інтересам саме якого фінансово-економічного угрупування він відповідає, кому вигідно його прийняття та які наслідки для країни це матиме. Більшість депутатів на такий аналіз не здатні, особливо в умовах хронічного цейтноту у ВР.
Якщо порівняти якість та наукову обґрунтованість законодавчої бази, що дісталася нам у спадок від колишнього Радянського Союзу, та ті закони, що приймаються Верховною Радою зараз, зіставлення, безумовно, буде не на користь останніх. Причина такого становища полягає в тому, що через відсутність демократичних законодавчих інституцій в колишньому СРСР законодавчі акти розробляли не народні обранці, а висококваліфіковані науковці. Партійним бонзам і на думку б не спало самим формулювати правові норми, дотримуючись при цьому всіх канонів юридичної техніки.
Що таке “законодавча техніка”? Це система принципів та правил (прийомів) підготовки досконалих та доцільних за формою та структурою законопроектів, що забезпечували б:
- повну та точну відповідність нормативних приписів думці законодавця;
- вичерпне охоплення правовідносин, що регулюються;
- внутрішню узгодженість та несуперечність системи законодавства.
Правила законодавчої техніки достатньо різноманітні та не можуть бути універсальним рецептом, розрахованим на всі випадки життя. Але всі ці правила об’єднуються загальною ідеєю - створення найкращих умов та максимальних зручностей для правозастосовувачів, для чого майбутній закон має відповідати таким критеріям, як:
1. Точність юридичної форми, тобто досягнення максимальної відповідності між думкою законодавця та її втіленням в нормативній формулі.
2. Доступність мови закону для потенційних правозастосовувачів.
3. Повнота регулювання відповідної сфери суспільних відносин.
4. Конкретність регулювання (точність визначення прав та обов”язків суб”єктів, наявність механізмів та санкцій), тобто анти-декларативність.
5. Оптимальна економічність висловлення думки законодавця при збереженні її повноти.
6. Дотримання системності побудови правової системи, тобто цільність, збалансованість, внутрішній зв’язок всіх її складових.
7. Уніфікація форми та структури законодавчих актів (використання єдиних реквізитів, стереотипної структури, єдиної термінології та т.ін.).
Щоб досягти цих вимог, розробник закону повинен дбати про чітку структуру майбутнього законодавчого акту, яка має містити такі розділи:
1. Зовнішні формальні реквізити (особливо назва та ##).
2. Преамбула (самостійна частина акту).
3. Рубрикація (бажано єдина).
4. Стаття як основна структурна одиниця акту та її поділ.
5. Нумерація (бажано наскрізна).
Що ж стосується способів формулювання нормативних приписів, то вони мають включати в себе такі поняття:
1. Стиль законодавчого тексту (безособовий, відсутня “особлива манера” автора).
2. Законодавчі дефініції: “визначення значень слів позбавить світ від половини його помилок”, як казав Рене Декарт. Дефініції - особливі норми, що дають юридичному терміну одне-єдине тлумачення
3. Посилання - один з найважливіших прийомів законодавчої техніки (сприяють компактності тексту, уникненню повторів, керують взаємозв”язком та взаємо обумовленістю норм).
4. Перерахування - вичерпний та відкритий списки.
5. Абстрактність та казуїстика.
6. Скорочення.
7. Юридичні конструкції.
Зрозуміло, що для того, щоб хоча б зрозуміти все зазначене вище, не кажучи вже про те, щоб успішно застосовувати все це на практиці, потрібно бути не просто юристом, а дійсно інтегральним фахівцем - перш за все, досконало знати теорію права, по-друге - бути при цьому природженим філологом, тобто вільно володіти всіма нюансами мови, а по-третє - вміти мислити системно та комплексно, тобто однаково добре бачити і “законодавчий ліс” в цілому, і кожне “дерево-закон” в цьому лісі. Зрозуміло, що таких людей - буквально одиниці в будь-якій державі. Тільки в інших країнах їх всі знають та цінують, на рівні з висококваліфікованими програмістами, адвокатами чи економістами, а в нас вони мало кому відомі, і попиту на їх професійні здібності майже немає.
З ситуації, що склалася, існує єдиний вихід - прийняти політичне рішення стосовно того, що НЕФАХІВЦІ-ПОЛІТИКИ НЕ ПОВИННІ ПИСАТИ ЗАКОНИ. Тобто, ніхто, крім безпосередніх розробників конкретного проекту - вузької групи фахівців - не повинен мати право вносити в нього правки.
Справою депутатів -політиків повинне бути ЛИШЕ ФОРМУЛЮВАННЯ ПРАВОВИХ КОНЦЕПЦІЙ. Тобто, рецепт ефективної законодавчої діяльності на диво простий: нехай політики ламають списи про концепції, лаються до хрипоти про те, які засадничі принципи мають бути покладені в підвалини того чи іншого кодексу, але НІКОЛИ не втручаються в невластиву їхньому мозку сферу формулювання готових правових норм. Спочатку має бути розуміння концепції, а тільки потім - конкретні формулювання.
Наприклад, нещодавно у Верховній Раді у першому читання був прийнятий проект нового Кримінально-процесуального кодексу, який містить положення про суд присяжних. Але ніхто з депутатів навіть не помітив, що насправді “присяжними” у проекті КПК іменуються по суті своїй “народні засідателі”, функції яких списані авторами законопроекту з КПК радянських часів з незначними варіаціями: їх буде шестеро, а не двоє чи троє, як зараз, і правосуддя вони відправлятимуть разом з суддею (що є безумовним нонсенсом, бо вплив судді на присяжних вважається в країнах, де така інституція існує, злочином!). На подібну неоковирність проекту нового КПК звернули увагу й фахівці, і виборці та почали запитувати депутатів, які задекларували подібні погляди, про те, як це вони примудрилися за “таке” проголосувати. Депутати виправдовуються стандартно: “ми не знали”, “ми не думали”, “там же ж написано “присяжні” тощо. Якби всі принципові відмінності нового КПК були попередньо обговорені у Верховній Раді на рівні концепції, то нічого подібного трапитися просто не могло б.
Якщо без попереднього обговорення концепції відразу подавати законопроект на розгляд депутатів, як це відбувається зараз, то 99% депутатів просто не зрозуміють, про що йдеться. “Ловців рибки в каламутній водичці”, безумовно, саме це і влаштовує. Тільки чи потрібна така “законотворчість” суспільству? Питання риторичне.
Якщо б перед початком розробки чергового законопроекту його ініціатори “простими словами” з парламентської трибуни формулювали б його концепцію, то всім зразу ж ставало б зрозумілим, про що йде мова й чи потрібен такий закон взагалі. На цій стадії законотворчого процесу можна все. Звинувачувати політичних супротивників у будь-чому. Пропонувати свою концепцію. Лаятись. Битись. Блокувати трибуну. Ламати систему “Рада” (жартую). Але коли концепція обговорена до найменших дрібниць та прийнята більшістю - вона має потрапляти до “рук” справжніх фахівців. В ідеалі кожен законопроект має готувати невелика група фахівців за умови, що інша група рівнозначних фахівців буде опонувати їм.
Опонування як таке є більш, ніж виправданим, на стадії підготовки законопроекту до розгляду у Верховній Раді. Немає нічого гіршого для справи, аніж опонент, який не бажає опонувати по-справжньому через побоювання зіпсувати стосунки або продемонструвати власну некомпетентність. Це має бути “бокс по-справжньому”, а не еківоки на кшталт: “Усе в цілому непогано, але є окремі недоліки”. Лише в справжній “битві юридичних гігантів” може народитися дійсно пристойний законопроект. У підсумку має проводитись експертиза підготовленого проекту - на предмет виявлення можливих неузгодженостей, негативних соціальних, економічних, юридичних та інших наслідків правозастосування майбутнього акту. Вона має проводитися науковими установами відповідного профілю, а також незалежними експертами, що не мали відношення до підготовки конкретного проекту. Без позитивного висновку експертів проект не повинен вноситись на розгляд.
Тетяна Монтян
Відповіді
2004.01.22 | М.В.
Re: відповідь
Ознайомилася з Вашою цікавою і своєчасною статтею, повністю з Вами згодна, але - хочете гіркої правди? - не допоможе. Не допоможе нашій країні жодна високопрофесіональна законодавча техніка, на допоможе парламент та уряд, укладений самими полум"яними інтелектуалами, оскільки жодний набір слів не справляє враження на непідготовлений до їх сприйняття дух. Немає жодної країни, закони якої не потребували би вдосконалення,іноді дуже суттєвого. Але якраз реальні приклади наводять на думку, що не у законах справа (Великобританія, Франція, Сполучені Штати...). В першу чергу необхідна усвідомлена мотивація цих законів дотримуватися, а звідки вона візьметься, якщо це - НЕВИГІДНО?Maйдан-ІНФОРМ пише:
> Законодавча техніка: погляд небайдужого
> “Законодавчий бюлетень для ЗМІ”, липень 2003 р., IREX ProMedia Україна
> www.irex.kiev.ua/promedia
>
> Хіба що ледачий не лає жахливу якість українських законів та не глузує з їх незграбності та недолугості, але рідко хто береться аналізувати причини такого стану речей. Якщо ж розібратися в суті законотворчих процесів, у тому, що відбуваються в стінах українського парламенту та поза його межами, то напрошується невтішний висновок - по-іншому бути просто не може. І доки не відбудуться радикальні зміни в самому процесі законотворення, годі чекати якихось якісних змін в “готовому продукті”.
>
> Перш за все кидається в очі повна відсутність будь-якої плановості в законотворчій діяльності Верховної Ради України. Принаймні, жодного разу ще не довелося почути в сесійному залі українського парламенту виступу народного депутата, у якому чітко було б зазначено, які саме закони треба приймати, в якій послідовності та які правовідносини ними регулювати. Відсутні як поточні плани законотворчих робіт строком на 1-2 роки, так і перспективні - на строк до 5 років і більше. Зрозуміло, що такі плани не мають бути догмою, вони можуть і повинні корегуватись, але плани повинні бути - аби визначати напрямки розвитку законодавства, довгострокову діяльність з кодифікації та впорядкуванню нормативних актів тощо.
>
> Процес підготовки законопроектів повинен виглядати приблизно так:
>
> 1. Створення концепції майбутнього нормативного акту, в якій дається характеристика предмета та цілі акту, викладаються його основні положення, аналізуються гіпотетичні наслідки застосування норм, що проектуються, наводиться приблизна структура акту.
>
> 2. Аналіз існуючого правового регулювання конкретних суспільних відносин та вивчення відповідного світового досвіду
>
> 3. Безпосередня робота над текстом: готовий текст повинен відповідати правилам підготовки та оформлення нормативних актів
>
>
> Поки ж складається враження, що підготовка законів у нашій країні - це виключно приватна ініціатива окремих зацікавлених у тому осіб. Часто-густо законотворча діяльність парламенту зводиться до того, що хтось написав з якихось особистих спонукань проект якось закону, знайшов депутата, який погодився внести його на розгляд під своїм прізвищем, та активно його лобіює. Якщо закон маленький, другорядний і нікого не цікавить, то він “проходить” крізь парламент та набуває чинності без суттєвих перешкод.
>
> Як наслідок - у нас безліч усіляких дрібних законів з вузькоспеціалізованих питань, але поки що немає нормального Цивільного кодексу. Безсистемне прийняття законів призвело до того, що структура української нормативної-правової бази нагадує до половини збудований будинок без стін і даху, але з архітектурними прикрасами, балюстрадами та вибагливими колонами, де, до того ж, відсутній виконроб, а будівельники не здатні відрізнити підйомний кран від бетонозмішувача. Як можна будувати будинок без проекту та докладних креслень? У випадку ж “будинку” українського законодавства відсутній не те що проект, немає навіть малюнку з загальними обрисами будівлі.
>
> Складається враження, що ніхто з депутатів не зацікавлений у зміні подібного стану речей, причому одні - через нерозуміння того, як це взагалі можна було б зробити, а інші - тому, що ловити рибку в каламутній водичці їм вигідніше.
>
> Недарма одним з найголовніших гасел радянської перебудови була гласність. В демократичній державі є неприпустимим, щоб потенційні правозастосовувачі нового закону дізнавалися про його зміст з газети “Голос України” за декілька місяців, а то й днів до набуття ним чинності. Так, журналісти, наприклад, нещодавно з жахом дізналися, що, згідно з новим Цивільним Кодексом, “негативна інформація є недостовірною” та інші подібні “перли”. Тепер преса рясніє статтями на тему про те, що новий ЦК - жахливий по відношенню до свободи слова і його треба негайно коригувати. Це дало результат - вже зареєстровані зміни до ЦК (який ще навіть не набув чинності!!!), якими, будемо сподіватись, будуть виправлені найодіозніші “ляпи”. Тобто, журналісти майже вирішили “свої” проблеми з новим ЦК, а от хто заступиться за, наприклад, патологоанатомів, яких новий ЦК “порадував” тим, що родичі та інші “зацікавлені особи” мають право бути присутніми при розтині?!
>
> Тобто наявність гласності та зворотнього зв’язку з тими виборцями, яким небайдужа доля вітчизняного законодавства, напевне допомогла б запобігти появі левової частки справжніх законодавчих маразмів, для “ліквідації” яких зараз доводиться докладати стільки зусиль.
>
> Попри те, що на сайті Верховної Ради України можна знайти тексти внесених на розгляд законопроектів, користі від того ніякої, оскільки механізму впливу виборців на остаточний варіант того чи іншого закону фактично теж нема - навіть якщо “ляпи” комусь вдалося виявити, немає практично ніякої можливості сповістити про цю радість депутатам. Крім того, часто трапляється так, що на сайті “висить” одне, а крізь парламент “протягується” інше.
>
> Слід, нарешті, відмежувати формалізований процес проходження законопроектів крізь парламент від процесу підготовки законопроектів. Якщо формалізований процес вже відпрацьований до автоматизму, голосування нерідко відбувається навіть без участі самих депутатів за наявності лише їхніх карток, а через парламент при бажанні можна провести навіть телефонну книгу, то підготовка законопроектів залишається неврегульованою, навіть більше того, ніхто не знає, як це правильно робити та за якими критеріями оцінювати “готовий продукт”. Єдине, чим потрібно доповнити формальний законодавчий процес - обов’язковою експертизою законопроектів, що ставляться на голосування (правовою, економічною, екологічною тощо). Наприклад, якщо б нині чинний Закон України “Про судоустрій” був ще на стадії проекту відданий на експертизу економістам, вони б відразу б з’ясували, що Касаційній та Апеляційній суди України не мають жодних шансів бути створеними через банальну відсутність коштів на це в державному бюджеті, бо Україна не спроможна прогодувати навіть існуючу зараз триланкову судову систему, а про передбачену цим Законом п’ятиланкову годі й казати.
>
> Відокремити процес підготовки законопроекту від його проходження через парламент потрібно, передусім, тому, що лише лічені фахівці, прочитавши текст пропонованого закону, здатні зразу ж зрозуміти, про що саме йдеться в законопроекті, економічним інтересам саме якого фінансово-економічного угрупування він відповідає, кому вигідно його прийняття та які наслідки для країни це матиме. Більшість депутатів на такий аналіз не здатні, особливо в умовах хронічного цейтноту у ВР.
>
> Якщо порівняти якість та наукову обґрунтованість законодавчої бази, що дісталася нам у спадок від колишнього Радянського Союзу, та ті закони, що приймаються Верховною Радою зараз, зіставлення, безумовно, буде не на користь останніх. Причина такого становища полягає в тому, що через відсутність демократичних законодавчих інституцій в колишньому СРСР законодавчі акти розробляли не народні обранці, а висококваліфіковані науковці. Партійним бонзам і на думку б не спало самим формулювати правові норми, дотримуючись при цьому всіх канонів юридичної техніки.
>
>
> Що таке “законодавча техніка”? Це система принципів та правил (прийомів) підготовки досконалих та доцільних за формою та структурою законопроектів, що забезпечували б:
>
> - повну та точну відповідність нормативних приписів думці законодавця;
> - вичерпне охоплення правовідносин, що регулюються;
> - внутрішню узгодженість та несуперечність системи законодавства.
>
> Правила законодавчої техніки достатньо різноманітні та не можуть бути універсальним рецептом, розрахованим на всі випадки життя. Але всі ці правила об’єднуються загальною ідеєю - створення найкращих умов та максимальних зручностей для правозастосовувачів, для чого майбутній закон має відповідати таким критеріям, як:
>
> 1. Точність юридичної форми, тобто досягнення максимальної відповідності між думкою законодавця та її втіленням в нормативній формулі.
> 2. Доступність мови закону для потенційних правозастосовувачів.
> 3. Повнота регулювання відповідної сфери суспільних відносин.
> 4. Конкретність регулювання (точність визначення прав та обов”язків суб”єктів, наявність механізмів та санкцій), тобто анти-декларативність.
> 5. Оптимальна економічність висловлення думки законодавця при збереженні її повноти.
> 6. Дотримання системності побудови правової системи, тобто цільність, збалансованість, внутрішній зв’язок всіх її складових.
> 7. Уніфікація форми та структури законодавчих актів (використання єдиних реквізитів, стереотипної структури, єдиної термінології та т.ін.).
>
> Щоб досягти цих вимог, розробник закону повинен дбати про чітку структуру майбутнього законодавчого акту, яка має містити такі розділи:
>
> 1. Зовнішні формальні реквізити (особливо назва та ##).
> 2. Преамбула (самостійна частина акту).
> 3. Рубрикація (бажано єдина).
> 4. Стаття як основна структурна одиниця акту та її поділ.
> 5. Нумерація (бажано наскрізна).
>
> Що ж стосується способів формулювання нормативних приписів, то вони мають включати в себе такі поняття:
>
> 1. Стиль законодавчого тексту (безособовий, відсутня “особлива манера” автора).
> 2. Законодавчі дефініції: “визначення значень слів позбавить світ від половини його помилок”, як казав Рене Декарт. Дефініції - особливі норми, що дають юридичному терміну одне-єдине тлумачення
> 3. Посилання - один з найважливіших прийомів законодавчої техніки (сприяють компактності тексту, уникненню повторів, керують взаємозв”язком та взаємо обумовленістю норм).
> 4. Перерахування - вичерпний та відкритий списки.
> 5. Абстрактність та казуїстика.
> 6. Скорочення.
> 7. Юридичні конструкції.
>
> Зрозуміло, що для того, щоб хоча б зрозуміти все зазначене вище, не кажучи вже про те, щоб успішно застосовувати все це на практиці, потрібно бути не просто юристом, а дійсно інтегральним фахівцем - перш за все, досконало знати теорію права, по-друге - бути при цьому природженим філологом, тобто вільно володіти всіма нюансами мови, а по-третє - вміти мислити системно та комплексно, тобто однаково добре бачити і “законодавчий ліс” в цілому, і кожне “дерево-закон” в цьому лісі. Зрозуміло, що таких людей - буквально одиниці в будь-якій державі. Тільки в інших країнах їх всі знають та цінують, на рівні з висококваліфікованими програмістами, адвокатами чи економістами, а в нас вони мало кому відомі, і попиту на їх професійні здібності майже немає.
>
> З ситуації, що склалася, існує єдиний вихід - прийняти політичне рішення стосовно того, що НЕФАХІВЦІ-ПОЛІТИКИ НЕ ПОВИННІ ПИСАТИ ЗАКОНИ. Тобто, ніхто, крім безпосередніх розробників конкретного проекту - вузької групи фахівців - не повинен мати право вносити в нього правки.
> Справою депутатів -політиків повинне бути ЛИШЕ ФОРМУЛЮВАННЯ ПРАВОВИХ КОНЦЕПЦІЙ. Тобто, рецепт ефективної законодавчої діяльності на диво простий: нехай політики ламають списи про концепції, лаються до хрипоти про те, які засадничі принципи мають бути покладені в підвалини того чи іншого кодексу, але НІКОЛИ не втручаються в невластиву їхньому мозку сферу формулювання готових правових норм. Спочатку має бути розуміння концепції, а тільки потім - конкретні формулювання.
>
> Наприклад, нещодавно у Верховній Раді у першому читання був прийнятий проект нового Кримінально-процесуального кодексу, який містить положення про суд присяжних. Але ніхто з депутатів навіть не помітив, що насправді “присяжними” у проекті КПК іменуються по суті своїй “народні засідателі”, функції яких списані авторами законопроекту з КПК радянських часів з незначними варіаціями: їх буде шестеро, а не двоє чи троє, як зараз, і правосуддя вони відправлятимуть разом з суддею (що є безумовним нонсенсом, бо вплив судді на присяжних вважається в країнах, де така інституція існує, злочином!). На подібну неоковирність проекту нового КПК звернули увагу й фахівці, і виборці та почали запитувати депутатів, які задекларували подібні погляди, про те, як це вони примудрилися за “таке” проголосувати. Депутати виправдовуються стандартно: “ми не знали”, “ми не думали”, “там же ж написано “присяжні” тощо. Якби всі принципові відмінності нового КПК були попередньо обговорені у Верховній Раді на рівні концепції, то нічого подібного трапитися просто не могло б.
>
> Якщо без попереднього обговорення концепції відразу подавати законопроект на розгляд депутатів, як це відбувається зараз, то 99% депутатів просто не зрозуміють, про що йдеться. “Ловців рибки в каламутній водичці”, безумовно, саме це і влаштовує. Тільки чи потрібна така “законотворчість” суспільству? Питання риторичне.
>
> Якщо б перед початком розробки чергового законопроекту його ініціатори “простими словами” з парламентської трибуни формулювали б його концепцію, то всім зразу ж ставало б зрозумілим, про що йде мова й чи потрібен такий закон взагалі. На цій стадії законотворчого процесу можна все. Звинувачувати політичних супротивників у будь-чому. Пропонувати свою концепцію. Лаятись. Битись. Блокувати трибуну. Ламати систему “Рада” (жартую). Але коли концепція обговорена до найменших дрібниць та прийнята більшістю - вона має потрапляти до “рук” справжніх фахівців. В ідеалі кожен законопроект має готувати невелика група фахівців за умови, що інша група рівнозначних фахівців буде опонувати їм.
>
>
> Опонування як таке є більш, ніж виправданим, на стадії підготовки законопроекту до розгляду у Верховній Раді. Немає нічого гіршого для справи, аніж опонент, який не бажає опонувати по-справжньому через побоювання зіпсувати стосунки або продемонструвати власну некомпетентність. Це має бути “бокс по-справжньому”, а не еківоки на кшталт: “Усе в цілому непогано, але є окремі недоліки”. Лише в справжній “битві юридичних гігантів” може народитися дійсно пристойний законопроект. У підсумку має проводитись експертиза підготовленого проекту - на предмет виявлення можливих неузгодженостей, негативних соціальних, економічних, юридичних та інших наслідків правозастосування майбутнього акту. Вона має проводитися науковими установами відповідного профілю, а також незалежними експертами, що не мали відношення до підготовки конкретного проекту. Без позитивного висновку експертів проект не повинен вноситись на розгляд.
>
> Тетяна Монтян
2004.01.29 | Тетяна Монтян
Re: відповідь
М.В. пише:> Ознайомилася з Вашою цікавою і своєчасною статтею, повністю з Вами згодна, але - хочете гіркої правди? - не допоможе. Не допоможе нашій країні жодна високопрофесіональна законодавча техніка, на допоможе парламент та уряд, укладений самими полум"яними інтелектуалами, оскільки жодний набір слів не справляє враження на непідготовлений до їх сприйняття дух. Немає жодної країни, закони якої не потребували би вдосконалення,іноді дуже суттєвого. Але якраз реальні приклади наводять на думку, що не у законах справа (Великобританія, Франція, Сполучені Штати...). В першу чергу необхідна усвідомлена мотивація цих законів дотримуватися, а звідки вона візьметься, якщо це - НЕВИГІДНО?
Саме про це я і написала в статті. Якщо б дійсно було бажання та зацікавленість у прийнятті нормальних законів, вони приймались би саме по тій схемі, що я виклала. Це я написала на той випадок, якщо таке бажання з"явиться, щоб знали, з чого починати
2004.01.31 | Правник
все правильно (-)