ПОРІВНЯЛЬНА КОНСТИТУЦІЙНА ІНЖЕНЕРІЯ
11/18/2001 | НеДохтор
текст подала на Майдан пані Л.К.
<b>ПОРІВНЯЛЬНА КОНСТИТУЦІЙНА ІНЖЕНЕРІЯ</b>
Дослідження структур, мотивів і результатів.
Книга Д.Сарторі складається із 3 розділів:
І. Виборчі системи.
ІІ. Президентське і парламентське правління.
ІІІ.Питання та пропозиції.
-------------------------------
Додаткові посилання:
Бібліографія Джовані Сарторі (італ.): http://www.soc-libera.org/scritti1/1bibsar.htm
----------------------------------------------------
Переклади цитат із рецензії на книгу http://muse.jhu.edu/demo/jod/7.3br_sartori.html
Надано на Майдан паном ilia25
ilia25, 17-11-2001 03:36 | Версія до друку
Дві найцікавіші (на мою думку) цитати.
Про парламентську республіку:
"Scholars of comparative constitutions, including Guillermo O'Donnell, Adam Przeworski, Scott Mainwaring, and Matthew Shugart, have offered abundant evidence, both theoretical and empirical, that dominant presidents are problematic for democratic performance"
Попробую перевести:
"Исследователи, занимающиеся сравнительным анализом конституций, включая Guillermo O'Donnell, Adam Przeworski, Scott Mainwaring, and Matthew Shugart, предлагают исчерпывающие доказательства -- как теоретические, так и эмпирические -- что доминирование президента является проблематичным для эффективного функционирования демократии."
Сартори предлагает "перемежающюся" форму правления. В "нормальном" режиме -- это чистая праламентская республика. Однако в случае правительственного кризиса (т.е. когда парламент не способен избрать правительство), практически вся власть переходит к президенту, который при этом становится, фактически диктатором. Не навсегда, впрочем, а лишь до следующих выборов, после которых происходи автоматический возврат к чистому парламентаризму.
Таким образом Президент, в данной схеме, выполняет роль пугала, которое должно заставить прламентариев быть более конструктивными. (Неудивительно, почему эта проблема так волнует итальянца Сартори
Однако даже такая такая временная президентская республика видится рецензенту (почетнному John M. Carey) слишком рискованым вариантом. Отсюда вторая цитата.
Про автора и книгу:
"In the end, Comparative Constitutional Engineering offers a wealth of insights that are frequently penetrating, unconventional, and provocative. There is plenty here with which one might take issue (as indeed I have just done), but the clarity with which Sartori offers his proposals is a strength of the book. The central problem, however, with engaging in debate over Sartori's proposals is the gnawing sense one has that such debates are moot as long as we see no reason that constitutional engineers might consider them. In the end, a proposal for constitutional design is compelling only if its author can make the case that there are plausible conditions under which it might be embraced by the politicians who actually design constitutions."
Если коротко -- то книга полна остроумных, нестандатартных и неоднозначных выводов. Можно было бы обсудить -- вот только нет оснований полагать, что предлагаемые решения заинтересуют тех, кто пишет конституции
Кстати -- еще интересная циата о том, что именно пишут в новых Конституциях:
"This brings us to the question of what constitutional engineers are choosing. In marked contrast to Sartori's proposal and to the chorus of political scientists calling for pure parliamentarism, the trend among reformers is toward hybrid systems that combine an elected president endowed with some executive powers with a cabinet dependent at least in part on parliamentary confidence."
"Отсюда вопрос -- а какую форму республики предпочитают авторы новых конституций? В разительном контрасте с тем, что предлагает Сартори и с хором политологов, агитирующих за чистый парламентаризм, основное направление среди реформаторов -- это гибридные системы, с Президентом, наделенным частью исполнительной власти, и кабинетом, частично зависимым от доверия парламента."
<b>ПОРІВНЯЛЬНА КОНСТИТУЦІЙНА ІНЖЕНЕРІЯ</b>
Дослідження структур, мотивів і результатів.
Книга Д.Сарторі складається із 3 розділів:
І. Виборчі системи.
ІІ. Президентське і парламентське правління.
ІІІ.Питання та пропозиції.
-------------------------------
Додаткові посилання:
Бібліографія Джовані Сарторі (італ.): http://www.soc-libera.org/scritti1/1bibsar.htm
----------------------------------------------------
Переклади цитат із рецензії на книгу http://muse.jhu.edu/demo/jod/7.3br_sartori.html
Надано на Майдан паном ilia25
ilia25, 17-11-2001 03:36 | Версія до друку
Дві найцікавіші (на мою думку) цитати.
Про парламентську республіку:
"Scholars of comparative constitutions, including Guillermo O'Donnell, Adam Przeworski, Scott Mainwaring, and Matthew Shugart, have offered abundant evidence, both theoretical and empirical, that dominant presidents are problematic for democratic performance"
Попробую перевести:
"Исследователи, занимающиеся сравнительным анализом конституций, включая Guillermo O'Donnell, Adam Przeworski, Scott Mainwaring, and Matthew Shugart, предлагают исчерпывающие доказательства -- как теоретические, так и эмпирические -- что доминирование президента является проблематичным для эффективного функционирования демократии."
Сартори предлагает "перемежающюся" форму правления. В "нормальном" режиме -- это чистая праламентская республика. Однако в случае правительственного кризиса (т.е. когда парламент не способен избрать правительство), практически вся власть переходит к президенту, который при этом становится, фактически диктатором. Не навсегда, впрочем, а лишь до следующих выборов, после которых происходи автоматический возврат к чистому парламентаризму.
Таким образом Президент, в данной схеме, выполняет роль пугала, которое должно заставить прламентариев быть более конструктивными. (Неудивительно, почему эта проблема так волнует итальянца Сартори
Однако даже такая такая временная президентская республика видится рецензенту (почетнному John M. Carey) слишком рискованым вариантом. Отсюда вторая цитата.
Про автора и книгу:
"In the end, Comparative Constitutional Engineering offers a wealth of insights that are frequently penetrating, unconventional, and provocative. There is plenty here with which one might take issue (as indeed I have just done), but the clarity with which Sartori offers his proposals is a strength of the book. The central problem, however, with engaging in debate over Sartori's proposals is the gnawing sense one has that such debates are moot as long as we see no reason that constitutional engineers might consider them. In the end, a proposal for constitutional design is compelling only if its author can make the case that there are plausible conditions under which it might be embraced by the politicians who actually design constitutions."
Если коротко -- то книга полна остроумных, нестандатартных и неоднозначных выводов. Можно было бы обсудить -- вот только нет оснований полагать, что предлагаемые решения заинтересуют тех, кто пишет конституции
Кстати -- еще интересная циата о том, что именно пишут в новых Конституциях:
"This brings us to the question of what constitutional engineers are choosing. In marked contrast to Sartori's proposal and to the chorus of political scientists calling for pure parliamentarism, the trend among reformers is toward hybrid systems that combine an elected president endowed with some executive powers with a cabinet dependent at least in part on parliamentary confidence."
"Отсюда вопрос -- а какую форму республики предпочитают авторы новых конституций? В разительном контрасте с тем, что предлагает Сартори и с хором политологов, агитирующих за чистый парламентаризм, основное направление среди реформаторов -- это гибридные системы, с Президентом, наделенным частью исполнительной власти, и кабинетом, частично зависимым от доверия парламента."
Відповіді
2001.11.18 | НеДохтор
Розділ ІІ. Президентське і парламентське правління (-)
2001.11.18 | НеДохтор
Глава 1. Президентське правління (-)
2001.11.18 | НеДохтор
Визначення поняття "Система президентського правління"
Виборчі системи поділені на мажоритарні і пропорційні. Так само й демократичні політичні системи звичайно підрозділяють на прези-дентську і парламентську. Проте останні розмежувати складніше, ніж виборчі системи. Звичайно президентські і парламентські форми правління можна визначити за допомогою взаємовиключення. Тобто, президентська система правління не є парламентською формою правління і навпаки, парламентська не є президентською. Але в ре-альному світі такий поділ здійснити досить важко. Причина полягає в тому, що, з одного боку, президентські системи, головним чином, визначені неадекватно; а, з іншого боку, самі парламентські системи так відрізняються одна від одної, що неправильне застосування за-гальної назви вводить в оману щодо дійсної системи правління. Це буде досліджено пізніше. Зараз нам необхідно дати визначення сис-темам президентського правління і тим самим переконатися, що їх не плутають із помилковими формами президентського правління або помилково сприймають президентське правління як змішані форми, напів- чи близькі до парламентського правління.Першим визначальним критерієм для системи президентського правління є наявнїстьпрямих або схожих напрямі, загальних виборів глави держави на фіксований термін (термін повноважень становить від 4 до 8 років). Цей критерій, безумовно, є необхідною умовою; але в жодному разі не достатньою. Австрія, Ісландія й Ірландія вдаються до прямих загальних виборів своїх президентів, але в цих країнах має місце, у кращому випадку, тільки фасадна форма президентського правління. Незважаючи на те, що в конституціях говориться про пре-рогативи президентської влади1, президенти цих країн є номінальни-ми главами держави, і тому в Австрії, Ісландії та Ірландії функціону-ють у всіх відношеннях системи парламентського правління. Ці країни не можна віднести до країн із президентським правлінням, незважа-ючи на те, що в них президент обирається шляхом загальних виборів2.
Другий визначальний критерій полягає в тому, що у системах пре-зидентського правління уряд, чи виконавча влада, не призначається і не розпускається через парламентське голосування. Формування уря-ду є прерогативою президента: саме президент на власний розсуд при-значає і звільняє членів кабінету міністрів. Звісно ж, президенти мо-жуть підбирати міністрів прийнятним для парламенту способом; але навіть у цьому випадку члени кабінету міністрів призначаються прези-дентом. Відразу слід зазначити, що аналізований критерій не пору-шується, якщо парламенту надані повноваження обговорення канди-датів на посади міністрів або навіть у тому випадку, коли після обгово-рення в парламенті міністра виводять зі складу уряду3. Цей критерій не порушено, тому що в будь-якому випадку президент в одностороннь-ому порядку зберігає повноваження з призначення міністрів і запов-нює місця в кабінеті міністрів так, як він вважає за потрібне.
Чи достатньо цих двох критеріїв для характеристики президентсь-ких систем? Майже так, але не зовсім. Адже цілком очевидно, що чи-ста система президентського правління не дає можливості здійснити який-небудь вид "двовладдя" між президентом і його урядом. На цей випадок Лійпхарт пропонує варіант "одного виконавця". Можливо, такий варіант є занадто обмеженим; він припускає, що глава держави повинен також бути і главою уряду. І справді, так буває. Усе ж я віддаю перевагу більш вільному формулюванню, наприклад такому: влада чітко скеровується президентом. Якщо коротко, то третій критерій по-лягає в тому, що президент керує виконавчою владою.
Тому політична система є президентською тоді і тільки тоді, коли глава держави (президент) (і) обирається на основі загальних ви-борів; (іі) протягом встановленого терміну правління президента не можна позбавити влади парламентським голосуванням; (ііі) дійсно призначає глав або інших керівників уряду. У випадку виконання цих трьох умов ми, поза всяким сумнівом, маємо чисту систему прези-дентського правління4.
Тепер зв'яжемо усе воєдино. Відповідно до першого критерію президент повинен обиратися на загальних прямих, або "схожих на прямі", виборах. Вважають, що "схожі на прямі" вибори мають місце у США і таких країнах, як Аргентина і раніше Чилі (до президента Альєнде), де президент обирається парламентом у випадку, якщо жоден кандидат не одержує абсолютної більшості на загальних вибо-рах. Позаяк постійною практикою в таких випадках є обрання кан-дидата, що одержав всенародну відносну більшість голосів, такий вид непрямих виборів можна віднести до прямих виборів. Болівія, навпаки, практикує парламентський відбір серед трьох перших кандидатів (і в 1985, і в 1989 роках було обрано другого кандидата), і її систему можна віднести до двозначного випадку "схожих на прямі" виборів. З іншого боку, до 1988 року у Фінляндії не було виборів "схожих на прямі": обрана президентська виборча колегія була справді творцем президента, позаяк її свободу вибору не було обме-жено. У цьому випадку головне питання полягає в тому, чи має пов-новаження проміжний орган (виборча колегія чи парламент) робити вибір на свій розсуд. Якщо цей орган виконує роль "гумової печатки", то розходження між прямими і непрямими загальними ви-борами не мають значення; якщо ж він може робити вибір, то пер-ший критерій якоюсь мірою порушено (див. також підрозділ 7.3).
Головним є те, що системи президентського правління (так само, як і системи парламентського правління) — це системи, що логічно побу-довані внаслідок їх власної системної логіки. Таким чином, перед тим, як віднести президентське правління до іншого класу — до напівпрези-дентського, майже президентського і т. д. — ми повинні перевірити, чи порушує аналізований варіант цю логіку. А якщо президент уповнова-жений розпускати парламент? А якщо парламент уповноважений відправляти у відставку членів кабінету міністрів? А якщо президента можна відізвати всенародним голосуванням? Чи викликають ці й інші відхилення інший механізм, що твердо слідує іншій закономірності? Як-що відповідь позитивна, то давайте подивимося, який механізм ми маємо, і, відповідно, по-іншому будемо класифікувати президентську си-стему. Але не варто кидатися стрімголов, щоб винаходити щоразу "но-ву систему", коли країна переймає той або інший метод в іншій системі.
Виходячи з вищесказаного, я вважаю, що ми маємо визначення по-няття, яке чітко розсортовує, що включає "президентське правління" і, навпаки, що виключає. Даному визначенню відповідають 20 країн, які, переважно, розташовані в Латинській Америці5. Причина відсутності в Європі чистих систем президентського правління (у той час як ми вия-вляємо їх від кордонів Канади і далі по всьому американському конти-ненту), — історична і не свідчить про навмисний вибір. Коли євро-пейські країни впроваджували конституційне правління, то всі вони (за винятком Франції, яка стала республікою 1870 р.) були монархіями; а монархії вже мали главу держави (за спадщиною). У той час, як у Європі не вибирали президента (принаймні, до 1919 р.), у Новому Світі майже всі нові держави стали незалежними республіками (Бра-зилія і, у деякому відношенні, Мексика, були тимчасовими винятками) і тому повинні були обирати главу держави, тобто президента. Поділ між системами на президентське і парламентське правління не був ре-зультатом якоїсь теорії, яка обговорювала й), системи й оцінювала їх. Але тепер назрів час обговорити ці дві системи і зробити порівняльну оцінку їх функціонування.
Слід зазначити, що взагалі президентське правління функціонує слабше. За винятком США, всі інші системи президентського правління слабкі — вони регулярно стають жертвою переворотів і по-трясінь6. Хоча приклад США є єдиним винятком, він дуже важли-вий. Більш того, Сполучені Штати є джерелом, із якого вийшли всі інші системи президентського правління. Тому ми почнемо розгляд саме зі США.
2001.11.18 | НеДохтор
Американський прототип
Вашингтонська модель характеризується більше, ніж якимись іншими індивідуальними особливостями, розподілом влади між президентом і конгресом. Цей поділ влади нелегко сформулювати. За Нейштадтом (1960, с. 33) батьки-засновники не створили правління з "поділом влади", а замість нього — правління відокремлених інститутів розділеної влади". Джоунс (1990, с. 3) поправляє дане твердження:тепер ми "маємо правління відокремлених інститутів, що конкурують за участь у владі"; і, зрештою, сприймає американський державний устрій як "зрізану систему". Незважаючи на ці й інші важливі нюанси, суть справи полягає в наступному: поділ складається з відокремлення виконавчої влади від парламентської підтримки, тоді як співробітниц-тво при здійсненні влади означає, що виконавча влада спирається, і не випадково, на підтримку парламенту7. Виходячи з цього критерію, США дійсно має поділ влади.
При поділі влади парламент не може втручатися у внутрішні спра-ви, у іпterna соrporis, сферу діяльності виконавча влади і, особливо, не може звільнити (оголосити імпічмент) президента. На підставі тієї ж логіки або того ж принципу поділу влади президент не може розпусти-ти парламент. Саме це має місце в Сполучених Штатах і в більшості країн із президентською формою правління. А якщо президенту надані такі повноваження? Чи є це порушенням принципу поділу влади? Так, хоча я схильний розглядати право розпуску парламенту як аномалію, яка не перетворює — якщо застосувати всі три мої критерії — систе-му президентського правління в будь-який інший вид системи. Насправді, право розпуску парламенту посилює президентську владу, але ефективність цього засобу звичайно переоцінюють, і я не бачу достат-ньо підстав для перекласифікації президентської структури.
Більшість авторів характеризують американську систему як сис-тему стримувань і противаг. Це дійсно так; проте це є розпізнаваль-ною характеристикою, оскільки всі конституційні системи є система-ми_стримувань і^пр^Iиваг. Справа в тому, що ми можемо мати стри-мування і противаги без поділу влади, і унікальність американського типу президентського правління полягає саме в тому, що ця система стримує і врівноважує владу за рахунок її поділу. Тому (я наполягаю) визначальною і головною характеристикою Вашингтонської моделі є виконавча влада, що існує в поділі сама по собі як автономний орган управління.
Це не означає, що для американського президента байдуже, має він підтримку Конгресу, чи ні. Насправді, чим більш розділену струк-туру влади ми маємо, тим більше нам необхідно мати, здавалося б, "об'єднаний уряд", тобто ту саму більшість в контролі за виконавчою владою і Конгресом. Це є як теорією, так і практикою американської влади ось уже протягом 150 років. Проте у даний час переважною мо-деллю стає одна з моделей "розділеного уряду". Ейзенхауер був пер-шим президентом за 72 роки (1954 р., а потім повторно 1957 р.), який зіткнувся з Конгресом, контрольованим опозиційною партією. З тих пір "протягом 26 років із 38 (впродовж 1955—1992 рр.) уряд був розділений"; а впродовж "1969—1992 рр. розділення уряду перева-жало протягом 20 із 24 років" (Сандквайст, 1992, с. 93). Президент-ство Клінтона відновило нерозділену більшість, яке тривало, тим не менше, тільки два роки (1993—1994 рр.). Тому очевидно, що в ос-танні сорок років спостерігалася тенденція правління президентів мен-шості, президентів, чиї партії не мали більшості в палатах парламенту. Поки республіканці мали владу в Білому Домі, увесь час, за винятком чотирьох років (президентство Картера), протягом 1968—1992 рр. демократи постійно контролювали Конгрес (до 1994 р.) і, за винятком шести років, обидві палати з 1955 року.
І Це момент виняткової важливості, який завдає удару по дослідни-ках, і протистоїть американській системі вперто і міцно. Не зважаючи на це, відповідно до Девіда Мейхью, причин для занепокоєння немає, тому що в його дослідженнях "об'єднаний контроль на противагу розділеному не створює якогось суттєвого розходження при ... введенні в дію стандартних типів важливих законів:... рівень реалізації важливих законів не пов'язаний із партійним контролем" (1994 р., с. 4). Однак, я вважаю, що Мейхью цілком не має рації. Розходження між об'єдна-ним і розділеним урядом не можна применшувати і причина, за якої в його дослідженнях не відбито це розходження, викликає тривогу, особ-ливо у випадку американської системи8. Я ще коротенько повернуся до цього. Спочатку я хочу показати всю проблему.
Основне припущення про системи президентського правління поля-гає в тому, що вони самі по собі сприяють сильному і ефективному уря-ду, порівняно з системами парламентського правління. Але це припу-щення дуже хитке і спирається на тонкий лід. Той факт, що протягом тривалого часу американська система справляється зі своїми проблема-ми, не зменшує того факту, що структура розділеної влади призводить до паралічу системи і безвихідних ситуацій частіше, ніж будь-яка інша. Справді, чи працює американська система дотепер? Повертаючись в минуле, ми бачимо, що поділ влади врівноважується не тільки за раху-нок узгодженої більшості, відповідностей президентської і парламентсь-кої більшості, але й також за рахунок "консоціональної" практики, особ-ливо двопартійної узгодженості у зовнішньополітичних питаннях.
Крім малоймовірного повернення до стійких циклів існування не-розділеного уряду, модель, що виникла в п'ятдесятих роках, ставить нас віч-на-віч із розколотою, антагоністичною державою, в якій є два головні складові елементи, що відбивають інтереси своїх виборців, щоб через орган управління сприяти провалу іншого інституту влади. Співробітництво конгресу, контрольованого демократами, із рес-публіканською адміністрацією повинно сприяти приходові до влади президентів-республіканців. І навпаки, президент, чия партія має меншість (у конгресі), буде прагнути відновити нерозділене правління і тому змушений діяти проти конгресу, граючи в гру за назвою "пере-кладання провини".
За іронією долі, переконання в тому, що президентські системи є сильними системами, призводить до найгіршої (їз можливих) струк-турної організації — розділеної влади, беззахисної перед розділеним урядом. І незрозуміле, як працює або працювала американська систе-ма, незважаючи на свою конституцію і навряд чи завдяки їй. Щоб ця система могла функціонувати, необхідна наявність трьох деблокуючих чинників: ідеологічної безпринципності, слабких і недисциплінованих партій і політики, орієнтованої на місцеві інтереси. Тільки в цьому ви-падку президент може залучити на свій бік конгресменів, щоб потім за допомогою вигідної політичної угоди одержати прихильність у ви-борчих округах. Ми, таким чином, припиняємо наділення інсти-туціоналізацією політику "казенного пирога" — тобто захоплюватися нічим. А в результаті ми фактично маємо слабку державу.
Тепер ми можемо повернутися до відкриття Мейхью про те, що розділений партійний контроль президента і конгресу не впливає і не погіршує суттєво законодавчу роботу Конгресу. Дозвольте нам припу-стити заради аргументу, що це відкриття потрапляє в ціль. Проте, як-що це так, то це говорить не про вплив, що має на увазі Мейхью, а про зростання роздріблення американської партії. Тобто, чинником або змінною при голосуванні в Конгресі є перехрещення партійних інте-ресів. Має чи ні президент "свою більшість" у Конгресі, важливо за умови, що "більшість" означає "значна більшість", яка діє згуртовано. Якщо більшість, не зважаючи на це, існує тільки на папері і якщо вона збирається зрідка, то тоді розходження між об'єднаним і розділеним урядом незначне. Отже, з цього випливає, що коли об'єднана більшість є об'єднаною на папері, то на сьогодні є реальністю, що американський президент ніколи не має в Конгресі справжньої надійної більшості.
Звичайно, Конгрес, в якому більшість представлена демократа-ми, зацікавлений у тому, щоб мати і президента-демократа. Очевид-но також, що для задоволення суспільної думки необхідно будь-яким способом показати, що об'єднаний уряд забезпечує "єдність" підтримки, тобто, більшу підтримку, ніж в іншому випадку. Проте для кожного члена Конгресу перевищує розуміння того, скільки коштує його голос в його виборчому окрузі. Поширена думка, що американські партії є меншими, ніж виборчі партії, тобто є такими тільки в тому незначному розумінні, що вони забезпечують етикетки двом кандидатам при проведенні їхньої виборчої кампанії проти інших в одномандатних виборчих округах. Але чи є вони чимось більшим, ніж такими, як парламентські партії? Я сказав би, що зро-стаюче розчинення виборчої партії повинно якимось чином проявля-ти себе також і на рівні Конгресу9. Ми, таким чином, стаємо свідка-ми зростання локального роздріблення американської конгресово-законодавчої партії (меншою мірою, з об'єктивних причин, те саме характерно і для Сенату). А парламент, в якому політики стають продажними (підрозділ 4.1), в якому все більша кількість членів по-водяться як лобісти чи як хлопчики на побігеньках від виборчих ок-ругів, є парламентом, в якому більшість легко перетворюється на щось скороминуще і нереальне. Проникливий спостерігач Нельсон Полсбі (1993, с. 33) пише: "Сьогодні в реальній політиці законодавча діяльність часто потре-бує складної угоди: щоб протидіяти... партії, необхідно створити коаліцію. Така коаліція є результатом серії переговорів не тільки з питання здійснення різноманітних заходів, але також з питання відповідного розподілу кредиту для вигоди від цих заходів, які мо-жуть породити і викликати обвинувачення у випадку, якщо вони виявляться причиною... Прийняття законів, які є причиною відповідальності, є, таким чином, ризикованою справою для обра-них офіційних осіб... Вражаюче, але іноді вони йдуть на це, якщо можна укласти таку угоду, що дозволить розділити провину".
Полсбі знає і добре характеризує коаліцію. Але чи можна назва-ти процес, що описується ним, процесом створення коаліції? Я гадаю, що слово "коаліція" використовують сентиментально в американсь-ких політичних колах як загальновживаний термін. У даному випадку слово коаліція' є оманливим терміном. Власне коаліції існували в Конгресі в минулому, наприклад, південні демократи виступали як ко-аліційний блок. Можливо, власне коаліції існують і по теперішній день. Але те, що описує Полсбі, точно не належить до коаліції. Ко-аліції — це угоди: але не одноразові, а які діють день у день. Понят-тя коаліції припускає (для виразності) хоча б невелику згуртованість, тобто визначене постійне порозуміння за низкою проблем. Коаліції-модноденки" — це не коаліції; і описане Полсбі також не схоже на ко-аліції; воно більше схоже на плутанину. Справа в тому, що в такий спосіб повторюється те, що з одноденними, частковими комбінаціями різнорідних елементів ми не одержимо реальної більшості. Однією з головних віх "возз'єднаного уряду" адміністрації президента Клінто-на є, безсумнівно, економічний блок і блок із зменшення дефіциту, по-дані на розгляд Конгресу в серпні 1993 року; блок, що було затверд-жено (після всякого роду шахрайств) із перевагою в два голоси в Палаті Представників і в Сенаті з перевагою в один "голий" голос (го-лос віце-президента, що головував). Чи свідчить це про те, що більшість підтримала президента? Я б сказав, що навряд чи.
Суть усього вище розглянутого полягає в тому, що в той час, ко-ли загальний контроль прихильників виконавчої і законодавчої вла-ди не гарантує наявності ефективного й енергійного уряду, поділ партійного контролю перешкоджає цьому. Питання в тому, що за-гальний контроль прихильників в жодному разі не гарантує їхньої загальної більшості. Тоді, незалежно від того, чи буде американський уряд розділеним або об'єднаним, більшість із прийнятих урядом рішень вимагає місцевих побічних платежів, які призводять більше до "погано зробленої мозаїки", ніж до знаходження поступок. Аме-риканська система функціонує (в особливій і унікальній манері) то-му, що самі американці змушують її працювати. Це настільки ж просто, як і складно. Американці мають конституційний механізм, вади якого чітко помітні під час його експорту в інші країни.
2001.11.18 | НеДохтор
Досвід Латинської Америки
Після того, як ми покидаємо Сполучені Штати, ми, звичайно, прибу-ваємо до Латинської Америки. Саме тут існує безліч систем президент-ського правління. І саме тут президентські системи однаковою мірою показують рекорд слабкості, що викликає тривогу, і нестабільності.
З погляду довговічності найкращим прикладом президентського правління є Коста-Рика, тому що в ній воно зберігається "незмінним" із 1949 р., далі йде Венесуела (із 1958 р.), Колумбія (із 1974 р.) і Пе-ру (де повернулися до цивільного уряду в 1979 р.)10. Більшість латино-американських країн (особливо Аргентина, Уругвай, Бразилія, Чилі) < знову встановили в себе президентську демократію тільки в 80-і роки11. І в той же час, як 1989 року в Парагваї впав останній бастіон старого диктаторського правління, значна кількість країн у цьому регіоні про-довжують залишатися нестабільними демократіями і/або їхнє держав-не управління "дуже схильне до переворотів" (Діамонд та ін. 1989, с. хуііі): наприклад, Еквадор, Болівія, Гондурас, Гватемала і Домінікан-ська Республіка12; окремо стоїть Нікарагуа, яка у 1990 році знову по-вернулася до демократичного правління під опікою сандіністів. У інших регіонах, наприклад, на Філіппінах, із 1986 року знову встановлена президентська демократія, якій ще треба довести, наскільки вона підхо-дить для цієї країни13. Взагалі, діапазон країн із президентським правлінням від слабкої до гнітючої, за винятком тільки однієї країни, і спонукає нас поставити самим собі запитання: чи не є причиною їхніх політичних проблем сама президентська форма правління?
Завжди ризиковано відокремлювати політику від її економічної, соціальної і культурної основи. І у випадку з Латинською Америкою, а це буде особливо підтверджено, складнощі президентського правління тісно пов'язані і надзвичайно підсилюються економічною стагнацією, кричущою нерівністю і соціокультурною спадщиною. Тому це є ще одним приводом для порівняння і вирішення проблем в політиці. Допуска-ючи, що політика може і часто збільшує проблеми, ми все ще виходимо з віри в "гарну політику", від якої і чекаємо гарних результатів.
Що є неправильним, в такому випадку, у президентському прав-лінні в Латинській Америці? Попередній аналіз американської моделі дає на це відповідь. Переконання, що системи президентського правління є сильними системами енергійного управління ніколи цілком не відповідало істині в США, і, очевидно, що ця ілюзія вво-дить в оману країни, для яких Вашингтонська модель є прикладом. Проблема в тому, що для багатьох президентських систем Латинсь-кої Америки характерним є існування "неправильних" партійних си-стем14. Але головний і першочерговий доказ полягає в тому, що лати-ноамериканські президенти в жодному разі не є всемогутніми, як мо-же здатися спочатку. Зовсім навпаки, "більшість латиноамерикансь-ких президентів мають труднощі під час виконання своїх програм. Во-ни мають достатньо повноважень, щоб запропонувати політичну про-граму, але вони ледь знаходять підтримку для проведення її в життя" (Мейнварінг, 1990, с. 162).
Але якщо це так, чому не знайти засіб для посилення влади прези-дентів? Фактично додержуються саме такої лінії поведінки, оскільки більшість латиноамериканських президентів мають більш широкі пов-новаження, ніж американський президент. У багатьох випадках їм на-дано право накладати вето на законопроекти, чого не міг робити глава Білого Дому до 1995 року; їм дозволено, хоча й у різній мірі, управля-ти за допомогою підзаконних актів; часто їм надають широкі, надзви-чайні повноваження15. Дотепер роблять кроки для посилення прези-дентської влади16. Отже, зараз більш поширена тенденція "підрізати крила президенту"17, тому що важко забути неодноразові диктаторські захоплення влади у минулому, які часом справедливо, хоча і не завжди, і є результатом президентського всевладдя. Зрештою, ця проблема вла- стива принципу поділу влади; принципу, через який латиноамери-канське президентське правління постійно коливається між зловжи-ванням владою і її неповноцінністю.
Тут ми, мабуть, зіткнулися з Іордієвим вузлом; вузлом, для якого Хуан Лінц, а слідом за ним і багато серйозних вчених, не знайшли нічо-го іншого, крім засобу, який ввійшов у приказку — розрубати Іордіїв ву-зол. Лінц та інші дійшли висновку, що в Латинській Америці не можна поліпшити президентське правління, бо краще взагалі його скасувати і замість нього прийняти парламентську форму правління. Доказ прихильників Лінца був сформульований у 1985 році, суть його полягає в тому, що президентське правління менше, аніж парламентське, підтри-мує стабільність демократичного режиму (див. Лінц, 1990, 1994 р.). Проте головне не в тому, що президентська структура призводить до безвихідних ситуацій, а в тому, що звичайно президентські системи є "жорсткими", а парламентські — "гнучкими", і що слід віддати перева-гу гнучкості, аніж жорсткості, оскільки гнучкість мінімізує ризик. Таким чином, послідовники Лінца відстоюють точку зору, що гнучкий парла-ментський тип державного устрою набагато менше ризикований завдя-ки його самокоректуючим механізмам, ніж жорсткий тип. Як вдало зазначає Валенсуела: "Кризи парламентських систем є кризами уряду, а не режиму" (1987, с. 34). Суть схоплено вірно. Без сумніву, прези-дентські системи не можуть справитися зі значними кризами18. Проте, мені здається, що цей аргумент не можна лишати в такому вигляді. По-перше, однією з можливих альтернатив президентського правління є напівпрезидентське правління; і я готовий довести, що напівпрези-дентське правління скоріше вирішить проблему жорсткості і дасть ту гнучкість, якої не вистачає президентському правлінню (див. розділ 7). По-друге, і насамперед, пропозиція послідовників Лінца не може пере-конливо пояснити, чому і яким чином перехід до парламентського правління зможе вирішити проблему управління, яку або породжує, або лишає невирішеною президентське правління [19].
2001.11.18 | НеДохтор
Чи є парламентаризм засобом проти проблем?
Чи є парламентська система кращою від президентської — це буде по-казано під час аналізу парламентаризму (у розділі 6). Зараз я можу тільки запропонувати перехід від американоподібної до є європо-подібної форми правління, виходячи з такого простого застереження:
парламентська демократія не може функціонувати, в жодному із її ба-гатьох варіантів, якщо її не обслуговують парламентсько-пристосо-вані партії, тобто партії, які були усуспільнені (через неспроможність, тривалість і за допомогою відповідних стимулів) у відносно пов'язані і (чи) дисципліновані організації. Нагадую, що все вищесказане не зав-жди є правильним для президентських систем, для яких аргументом є, як ми знаємо, та обставина, що в умовах розділеного уряду безвихідної | ситуації можна уникнути саме за допомогою партійної недисциплінованості. І навпаки, дисципліновані партії є необхідною умовою для "пра-цюючих" парламентських систем. У випадку недисциплінованих партій парламентські системи стають непрацюючими збірними системами.
Питання полягає в тому, що якби латиноамериканські країни впро-вадили в себе парламентські системи, то чи працювали б вони краще, ніж такі самі системи в країнах континентальної Європи в 20-і і 30-і ро-ки? Я дуже сумніваюся в цьому, тому що це є очевидним у випадку, коли переважна більшість латиноамериканських країн не має цієї фор-ми правління й усе ще далекі від того, щоб їхні політичні партії стали парламентсько-пристосованими. Приклад Бразилії добре відбиває цю точку зору; а позаяк 1993 року Бразилія пішла на те, щоб порушити пи-тання про парламентську форму правління на референдумі, давайте до-кладніше розглянемо цей випадок.
Нині, мабуть, жодна країна у світі не є більш антипартійною, як у теорії, так і на практиці, як це має місце у Бразилії. Політики ставлять-ся до своєї партії як до рагіісіо сіє аіи^иеі, тобто як до речі, виданої на прокат. Вони часто змінюють партію, голосують проти лінії партії і не дотримуються партійної дисципліни на тій підставі, що не можна зава-дити їхній свободі представляти свої виборчі округи (див. Мейнварінг, 1991 р.). Тому партії дійсно є недовговічними, і тому президент Бра-зилії змушений працювати у вакуумі, з неслухняним і надзвичайно роздрібненим парламентом. Чи можемо ми очікувати, виходячи з цьо-го, що перехід до парламентської системи викличе партійну консолі-дацію і буде вимагати від партій підтримати уряд, створений парламен-том? Це положення стало аргументом ініціаторів референдуму (який провалився). А це означає, що дане положення нічим не доведено.
У порівнянні з бразильськими політичними партіями, німецькі в часи Веймарської республіки були зразковими партіями"; їхнє роздріблення ніколи не було подолане, а їхня парламентська діяльність у період 1919—1933 рр. не поліпшила й не забезпечила керованість. Нічого не змінилося в поведінці чи природі партій у часи Третьої і Чет-вертої Французької Республіки. Середній термін діяльності уряду за сорокалітній період Третьої Республіки (1875—1914) був дев'ять місяців. Те ж саме стосується і дофашистської Італії. Справа в тому, що партійна консолідація і дисципліна (під час голосування в парла-менті) ніколи не були відповідною реакцією на парламентську форму правління. Якщо система є базованою на зборах, є роздрібненою, не-покірливою, магматичною через свою інертність, то вона такою і зали-шиться. Я не вважаю, що будь-яка партійна система, яка еволюціонує у справжню систему , складатиметься із сильних, організованих ма-сових партій на основі внутрішнього парламентського досвіду. Перехід від неструктурованої до структурованої партійної системи завжди спричиняється екзогенною атакою і поширенням іншої ідеології. Ранні партії видатних діячів та ідеї або загинули, або змінили свої методи у відповідь на виклик внутрішньо створених (і в більшості випадків ан-тисистемних) масових партій, які характеризуються сильними ідео-логічними зв'язками і старанністю. В даний час усі вищенаведені еле-менти відсутні в Бразилії. До того ж, антипартійні переконання і рито-рика (не говорячи вже про типово антипартійне виборче законодавст-во), які проникають у країну, роблять появу будь-якого виду парла-ментсько-пристосованих партій малоймовірною. Справа в тому, що су-часна політична культура і традиції в Бразилії породжують парла-ментське-непристосованї партії. Я вважаю, що в таких умовах пар-ламентський досвід, не зважаючи ні на що, зміг би вивести Бразилію з хаосу і привести до ефективного парламентського правління.
З іншого боку, у Латинській Америці є три країни, які могли б пе-рейти, враховуючи їхні партійні системи, до парламентського правління, як-от: Чилі і двопартійні Аргентина і Венесуела. Чилі має подібну до європейської багатопартійну структуру. Проте у Чилі збереглася спад-щина "поляризованого плюралізму", тобто сильна поляризація в сполу-ченні з високою партійною роздрібленістю. Чи варто вводити в Чилі си-стему парламентського правління, маючи такі передумови? Я сумніва-юся в цьому. Якби чилійцям треба було вирішити, чи є їм сенс відмо-витися від системи президентського правління, то краще їм порадити вибрати напівпрезидентське правління, а не парламентське.
У Аргентині, навпаки, діє двопартійна президентська система, яка близько підійшла до застосування нерозділеної більшості.
Як здогад:
чи одержить Аргентина вигоди від переходу до парламентського правління? І знову я сумніваюся в цьому. Політичні партії в Аргентині не є "згуртованими" партіями. Саме президентська система тримає їх ^ разом і приводить до об'єднання, тобто наявність головного і не-подільного призу — президенства21. Тому, я вважаю, що інша структу-ра, яка зумовить партійну роздрібленість, Аргентині не потрібна. Усі вважали, що Венесуела виступає (виступала) однією з південноамери-канських країн, яка може собі дозволити, на основі своїх сильних і дис-циплінованих партій, ризикнути перейти до парламентського досвіду. Але в 1993 році двопартійну систему Венесуели було зруйновано . Це змусило мене відразу дійти висновку, що розмаїтість парламентського правління, яке, мабуть, найвірогідніше могло б з'явитися в більшості латиноамериканських країн, мало б риси найгіршого варіанту парла-ментської системи [23].
Те, що, за твердженням Лінца (1990, с. 52), президентські си-стеми працюють погано в країнах із глибокою розбіжністю в погля-дах і роздрібленою партійною системою — це правда. Але змогли б вони діяти краще — за тих самих обставин — при парламентських формах правління? За інших рівних умов, я вважаю, що ні.
2001.11.18 | НеДохтор
Глава 2. Парламентські системи (-)
2001.11.18 | НеДохтор
Типи парламентського правління
Своєю назвою термін "парламентські системи" зобов'язаний фундаментальному принципу, який означає, що парламент є найвищим, верховним. Тому парламентські системи не припускають поділу влади між парламентом і урядом: вони засновані на поділі повноважень між законодавчою і виконавчою владою. Також варто сказати, що за всіма системами, які називають парламентськими, саме парламент призначає, підтримує й у деяких випадках відправляє у відставку уряд. Але сказати, що уряд має підтримку парламенту, значить не сказати нічого. Не треба навіть пояснювати, чому при аналізованих видах державного устрою можливі сильний чи слабкий уряд, стабільність чи нестабільність, ефективність чи застій і, в підсумку, добре чи посереднє, чи навіть дуже погане виконання.Справа в тому, що "парламентаризм" не означає окрему сутність. Існування різноманітних видів парламентських систем обумовлено наявністю різних видів виконавчо-законодавчих зв'язків. Справді, існує, принаймні, три головних різновиди парламентських систем: з одного боку, — англійський тип прем'єрства чи кабінетної системи, за якої виконавча влада дуже переважає над парламентом; з іншого боку — французький тип (Третя і Четверта Республіки) парла-ментського правління, який робить управління майже неможливим; і між ними — формула парламентаризму з партійним контролем.
Отже, парламентаризм також може не виправдати наших сподівань, як і президентське правління. Якщо в нас виникне бажання І посперечатися, яка з цих двох форм правління краща, то варто відразу ж визначитися з типом парламентського правління і побачити, що перехід від чистого президентського правління не призведе — шляхом найменшого опору — до чистого парламентаризму, тобто до парла-ментського правління і поганого керівництва.
Специфіку кожної форми парламентського правління буде змальовано в наступних розділах. Але основна, загальна проблема усіх форм парламентаризму полягає в наявності партій, які не переходять під час голосування в парламенті лінію партії. У той час, як в американському випадку партійна недисциплінованість може бути цінною якістю, у випадку парламентського правління партійна недисциплінованість завжди й обов'язково є перешкодою. Пристосовані до роботи в парламенті партії (як я їх називаю) — це партії, які тримаються разом з метою підтримки уряду (звичайно в складі коаліції), який вони призначають.
Тому розуміння парламентаризму припускає розуміння того, хто контролює партії, яким чином і що означає контроль партій. Це не прості питання, у цій праці вони будуть розглянуті з різних точок зору (особливо в підрозділі 12.2). Проте із самого початку варто усвідоми-ти, що в цьому дослідженні ми завжди повинні визначати, чи "реальне ціле" є партією, або фракцією чи групою, або, в іншому випадку, як-що дві партії і підпартії об'єднуються, то вони втрачають своє центральне значення.
2001.11.18 | НеДохтор
Розподіл повноважень
Як я уже зазначав, парламентські системи є системами з розподілом повноважень. Але розмежування повноважень, на відміну від поділу влади, не можна визначити дуже точно. Формула є ухильною, оскільки розподіл позначає розсіювання і розкидання. Хто що ділить, з ким, яким чином або до якого ступеня? Поняття "розподіл повнова-жень" припускає дуже багато варіацій. Щоб у всьому цьому розібра-тися, варто вивчити структуру ядра влади, у якій глава виконавчої влади, прем'єр-міністр, наділений повноваженнями виконувати. Ви-ходячи з цього, глава уряду може бути пов'язаний з членами свого кабінету в такий спосіб:
(і) перший над нерівними;
(іі) перший серед нерівних;
(ііі) перший серед рівним.
Перше положення виражає усі формули розподілу повноважень у тому, що всі вони виключають концентрацію повноважень у однієї осо-би, першого і єдиного, що характерно для американського президента, уряд якого є тільки його приватним кабінетом. Але ці формули, дійсно, є дуже різними. Британський прем'єр-міністр є першим над нерівни-ми, тому що він дійсно управляє урядом і в нього "вільні руки" під час підбору і звільнення міністрів, які справді йому підпорядковуються;
німецький канцлер стоїть не так високо над іншими, але усе ще є першим серед нерівних (не між рівними), тоді як прем'єр-міністр у звичайній парламентській системі є першим серед рівних, і тому не має багато влади над іншими. Можна посперечатися щодо нюансів. Проте критерій, що лежить в основі цих формул, достатньо чіткий.
Перший над нерівними — це глава виконавчої влади, який є партійним лідером, якого навряд чи можна позбавити посади і який призначає або відправляє у відставку Кабінет міністрів за своїм розсу-дом. Тому ці правила "першої особи" стосовно його міністрів справді ведуть до його верховенства над ними. Перший серед нерівних може не бути офіційним партійним лідером, його не можна відправити у відставку, просто висловивши недовіру з боку парламенту, і він зали-шається на своїй посаді навіть тоді, коли членів його кабінету заміню-ють. Тобто цей "перший" не може звільнити міністрів, але і вони не можуть відправити його у відставку. І, нарешті, перший серед рівних є прем'єр-міністром, який іде у відставку разом із своїм кабінетом, і який звичайно повинен прийняти в урядову команду "нав'язаних" міністрів, за якими, у цьому випадку, контроль послаблено (це вже "не коман-да", і кожний недосяжний міністр грає у свою власну гру).
Важливо те, що аналізовані формули показують шкалу розподілу повноважень, яка руйнує узвичаєну думку про те, яке президентсь-ке і парламентське правління, відповідно, -функціонують найкраще. Щодо президентського правління, то за шкалою очевидно, що англійський прем'єр-міністр може управляти набагато ефективніше, ніж американський президент2. У зв'язку з цим формулі прези-дентського правління перший і єдиний не можна приписувати яку-небудь переважну "якість управління". Крім того, шкала припускає, що чистої переваги не існує при заміні формули перший і останній на формулу перший серед рівних. Справді, якщо прем'єр-міністр не може контролювати своїх міністрів (позаяк він не може їх звільнити) і в нього зв'язані руки при їхньому підборі, то не можна очікувати, що він матиме реальну владу.
Тому до формул розподілу повноважень, що припускають "обіцянку управління", належать: (і) перший над нерівними і (іі) перший серед нерівних. Цікавими функціонуючими парламентськи-ми формами правління з такою формулою є прем'єрські системи, що поширені від Великої Британії до Німеччини. Але не можна ствер-джувати, що всі інші форми парламентаризму є непрацюючими. У наступних двох розділах ми будемо досліджувати умови, які не-обхідні для функціонування всіх парламентських систем.
2001.11.18 | НеДохтор
Прем’єрські системи
Кращим прикладом прем'єрської, або кабінетної системи, є британська система управління [3]. Певне, кожен знає, що британська прем'єрська система припускає правління однієї єдиної партії (вона може зазнати невдачі з коаліційним урядом), яка, у свою чергу, припускає систему од-номандатних виборчих округів, що породжує двопартійную систему. Слід також зробити наголос, що ця система має уряд однієї партії, яка потребує суворої партійної дисципліни у Вестмінстері, оскільки голосу-вати проти власного уряду означає діяти на користь опозиції [4].Вищенаведене вказує, що Вестмінстерська система управління ба-зується на трьох головних умовах. Далі я припускаю, що ці умови взаємно розташовані в такому порядку: (і) вибори на основі відносної більшості, (іі) двопартійна система, (ііі) сильна партійна дисципліна [5]. Це означає, що зміна першої умови супроводжується ефектом доміно — точка зору, виходячи з якої британські вчені і політики домагаються прийняття системи пропорційного представництва, щоб відкинути сис-тему "переможець одержує все".
Отже, британську систему прем'єрства можна легко зруйнувати, хоча з іншого боку, не так вже й легко. Пригадаємо, що відповідно до моїх законів про вплив виборчих систем (підрозділи 3.3 і 3.4) вибори на основі відносної більшості не можуть бути причиною появи дво-партійної системи, якщо тільки виборці третьої "неприборканої" партії не розсіяні в національному масштабі на рівнях нижче відносної більшості — на практиці це умова, яку здійснити важко. Тому будь-яка країна, що впроваджує систему одномандатних виборчих округів і висуває як доказ прем'єрську систему управління, може серйозно розчаруватися. Пригадаємо також, що система "переможець одержує все" є недоцільною, якщо державний устрій поляризований і (або) ха-рактеризується різнорідною політичною культурою (підрозділ 4.2).
У той час, як Сполучене Королівство і країни, які дотримуються британської моделі, є прикладами сильного прем'єрського парламента-ризму, Німеччина ілюструє слабший парламентаризм. Федеративна Республіка Німеччина ніколи не мала двопартійної системи (якщо навіть вважати, що СОЦ і баварська С8Ц є однією партією), і тільки впродовж невеликого періоду — мала систему однопартійного правління. Навпаки, Німеччина протягом тривалого періоду часу має трипартійну систему (деякі називають її "системою двох з половиною партій"), має, як правило, двопартійні коаліційні уряди і не застосовує мажоритарної виборчої системи. Крім того, канцлера Німеччини оби-( рає парламент, і він офіційно (з юридичної точки зору) не є лідером своєї партії. Навіть у цьому випадку канцліер-демократію, тобто німецьку практику управління, сконцентровану на канцлері, можна віднести до прем'єрської системи.
і| Чи вказують розходження між британською і німецькою форма-11 ми правління на те, що прем'єрська система необов'язково заснована на принципі лідера? Я б сказав: і так, і ні, тому що німецькі партії під час виборів вказують електорату можливого канцлера (у такий спосіб порушуючи або, принаймні, ослаблюючи принцип парламентаризму). Однак, не варто надавати цьому великого значення, оскільки перед-виборне попереднє визначення прем'єр-міністра має сенс у партійній системі (наявність двох або двох з половиною партій), що дозволяє мати тільки двох ймовірних кандидатів; але це позбавлено змісту в ситуації з багатопартійною системою, що вимагає розширення (бага-то- чи дво-) партійної коаліції, і втрачає сенс, коли розширений ко-аліційний уряд представляє партії, майже рівні за силою. За таких умов призначення прем'єр-міністра обов'язково є результатом пере-говорів коаліції, і не може бути "обіцяно" заздалегідь. Крім того, пе-редвиборне попереднє визначення прем'єр-міністра не варто плутати з надзвичайно різноманітною домовленістю про наявність популярно-го прем'єр-міністра, який обирається безпосередньо (у даний час так прийнято в Ізраїлі, оголошено в Італії, Японії та Нідерландах.
Як виникла прем'єрська система в Німеччині? Я пропоную на розгляд такі чинники і причини виникнення німецької канцлер-де-мократії: (і) наявність антисистемних партій, оголошених поза зако-ном, (іі) наявність заборонливого застереження, (ііі) наявність так званого конструктивного вотуму недовіри. Дозвольте мені почати з пояснення першого чинника, який дійсно є першим.
Багато хто, якщо не більшість дослідників, вважають, що німецька трипартійна система є результатом 5-відсоткового заборонливого за-стереження у сполученні зі змішаною (напівмажоритарною) виборчою системою. Це не так. Німецька виборча система є майже чистою сис-темою пропорційного представництва (підрозділ 2.2), і малоймовірно, і що 5-відсотковий бар'єр десь, включаючи і Німеччину, знижує формат партійної системи до трьох. Отже, джерелом німецької політичної сис-теми є не її виборча система, а та обставина, що судові рішення суттєво змінили "природний розвиток" партійної системи. Конституційний Суд Карлсруге оголосив поза законом Неонацистську соціалістичну партію Рейху і Комуністичну партію. Якби цього не сталося, то не утворилося б ніякої німецької трипартійної системи. Я навів цей факт, щоб підкрес-лити, що конституційна структура нічого не змогла зробити за таких об-ставин. Зверніть також увагу, що судові рішення з цього питання особ-ливо "залежали від обставин", вони відповідали суспільному клімату 50-х років і тому визначеному контексту, що їх виправдовував. Чи мог-ло це повторитися в даний час, в умовах сьогоднішньої демократії? Я сумніваюся.
Отже, оголошення поза законом антисистемних партій, суворо кажучи, було першим чинником, який став "важелем" для двох інших чинників, призвівши до їхньої появи. Ми вже достатньо говорили про заборонливе застереження. Тому розглянемо третій чинник — конструктивний вотум недовіри, який також є особливим консти-туційним елементом канцлер-демократії. За цим положенням, парла-мент не може відправити канцлера у відставку, висловивши йому не-довіру, доки не буде призначений його спадкоємець. Оскільки цей конституційний елемент не є непереборною перешкодою, до його ефективності не варто ставитися всерйоз, тому що набагато легше зібрати негативно настроєну більшість, яка позбавить уряд його пов-новажень, ніж зібрати разом позитивно настроєну більшість, яка та-кож погодиться на нового канцлера.
Раніше при порівнянні британського і німецького способів створен-ня прем'єрської системи було зазначено, що німецький принцип лідер-ства, очевидно, має під собою більш слабку підставу, ніж британський. Проте зараз слід зазначити, що ця слабкість коректується положенням про вотум недовіри. І додатковим посиленням німецької прем'єрської системи служить той факт, що парламент призначає тільки канцлера, а не, як у більшості парламентських систем, весь уряд. Ми розглянули процедуру, яка встановлює, що прем'єр стоїть над урядом, що він або вона, безумовно, як я вже говорив раніше, є першим серед нерівних.
А тепер поставимо запитання: яку з двох моделей легше скопіювати. У країнах, які мають невдалий досвід парламентської де-мократії і прагнуть його скоригувати, переважаюча точка зору поля-гає в тому, що німецька модель доступніша, оскільки її легше іміту-вати. Але мій аналіз приводить до протилежного висновку. Бри-танська система, головним чином, створена конституцією, німецька система, в основному, створена обставинами; і, звичайно, структура краще піддається копіюванню, ніж обставини. Якщо ми виберемо Вестмінстерську модель, то усе, що нам необхідно зробити, це прийняти виборчу систему "переможець одержує все , і якщо нам по-ідастить, тобто, якщо електорат буде "нормально розподіленим" за виборчими округами, то інша частина системи піде частково сама по собі, а частково може бути відрегульована за допомогою конституції.
З чого ми повинні почати, обравши німецьку модель? Як відомо, прийняття заборонливого застереження — це ще не все, оскільки во-но само по собі не зменшує формат партійної системи до значення, не-обхідного для виникнення прем'єрської системи. Так що ж робити? Хоча ми не можемо чекати допомоги від конституційного суду, ми мо-жемо відмовитися від виборчої системи пропорційного представництва і перейти до виборчої системи відносної більшості. Проте зараз ми зна-ходимося на більш болючому британському шляху, а не на безболісно-му німецькому. Далі зауважимо як застереження, що німецька партійна система з рівня, на якому вона була до середини дев'яностих років, може піти на спад8. Припустимо, що західно-східна німецька уніфікація, врешті-решт, збільшить партійний формат країни до чо-тирьох —п'яти партій. Чи виживе німецька канцлер-демократія за та-ких обставин? Мабуть, ні, оскільки могутність канцлера не виходить за межі своєї партії. Це розмежування не буде мати ніяких наслідків доти, доки другий партнер німецької коаліції Федерально-демокра-тична партія (FDP) у 6—7 разів менша. За такого співвідношення Ліберальна партія не зможе ні піднятися до канцлерства, ні вплинути на його вибір, вона може тільки викликати падіння Соціалістичного або Християнсько-демократичного домінування в коаліційному уряді. Далі, припустимо, що стали значимими дві додаткові партії і, таким чи-ном, до складу майбутніх коаліцій входитимуть, принаймні, три при-олизно рівні чи менш нерівні партії. За таких умов прем'єрська систе-ма німецького типу стає непрацюючою, оскільки підпори, що залиши-лися у неї — єдиний вибір у парламенті і конструктивний вотум не-довіри, недостатні, щоб її підтримати. "
2001.11.18 | НеДохтор
Працюючий парламентаризм
Чи веде висновок про те, що прем'єрські системи нелегко відтворити, до висновку про те, що "працюючий парламентаризм" є і залишиться рідкісним явищем? Звичайно, ні. З погляду можливості управління, слово "працюючий" має два значення, тобто, ефективний уряд і/або стабільний уряд; а це розходження припускає три комбінації, тобто, уряд є: (і) як ефективним, так і стабільним, (іі) стабільним і, можливо, ефективним, (ііі) нестабільним. Ця основа припускає масу варіацій, які, звичайно, виходять за рамки британського і німецького досвіду.
Перша комбінація включає прем'єрські системи, а також "пере-важні партійні системи" таких країн, як Швеція і Норвегія (із 30-х років), Японія (у період між 1954 і 1993 роками) і Іспанія (у період між 1982 і 1996 роками), які не мали ні прем'єрської структури, ні дво-трипартійного формату, а мають протягом безперервного періоду, від десятьох до сорока років, однопартійний уряд (тієї ж самої партії), що зумовлено простим фактом: одна партія одержує абсолютну більшість парламентських місць через правонаступництво законодавчої влади9. Домінуюча партійна система забезпечує можливість стабільності й ефективності, тобто те, що забезпечують всі однопартійні уряди, хоча в цій моделі тривалість і ефективність не пов'язані прямою залежністю, оскільки країни без альтернативного уряду відчувають брак в стимулах, які викликаються ротацією посадових осіб при двопартійній системі.
Справа в тому, що те, чого не можна виконати на основі прин-ципу лідерства, можна виконати за рахунок часткового структуру -вання партійної системи. Це говорить про те, що список працюючих парламентських демократій поширюється на випадки, які не пояснюються якимось особливим положенням у конституції. Звичайно, за цими межами існують багатопартійні країни з коаліційними урядами, які є стабільними і достатньо ефективними. Але ці окремі країни зобов'язані своїм успіхом проведеній політиці й особистим якостям лідера, а не якійсь структурі. Врахуйте, що в таких випадках виконана одна вирішальна умова: партії є парламентсько-пристосованими, тобто достатньо контрольованими і керованими.
Чи можна з вищевикладеного зробити висновок про можливість роботи і про роботу парламентської демократії? Висновок, що випливає з нашого огляду, полягає в тому, що парламентський уряд працює (працює краще), якщо він відповідає не поняттю "працюючий парламент", а іншій назві, тобто, коли парламент не управляє, а мовчить. Навпаки, припустимо, що працюючий парламентаризм ніколи не буває "чистим" парламентським правлінням, що цілком втілює принцип незалежності парламенту. Вірніше, парламент працює, коли в нього "підтято крила", коли це набуває, ми можемо сказати, напівпарламентської форми правління. Певною мірою парадоксально, але, чим менше уряд є істинно парламентським, тим краще він виконує свої обов'язки.
2001.11.18 | НеДохтор
Асамблейне правління
Країни, що звільнилися від диктатури, не мають іншого вибору, окрім парламентського правління. Але люди, незадоволені системами президентського правління, які припускають вибір, повинні з обережністю ставитися до парламентської системи, тому що вона також містить у собі небезпеку. Проте ті, хто вихваляє парламентаризм, рідко визнають наявність у цій системі темних сторін. Цитую:
"Ті, хто був розчарований безвихідною ситуацією американської системи ... з тугою дивилися через Атлантику... і захоплювалися раціональною згуртованістю інших демократичних урядів... У пар-ламентських демократіях законодавча більшість є незалежною, а комітет цієї більшості — кабінет — керує як законодавчим орга-ном, так і спрямовує виконавчий. Влада є об'єднаною. Відповідальність чітко визначена. Сувора партійна дисципліна га-рантує можливість швидких і рішучих дій прем'єр-міністра і його кабінету... У двопартійних парламентських системах, прототипом яких є Велика Британія, вотум недовіри рідкісний... У багато-партійних парламентських системах європейського континенту уряд, звичайно, формують коаліції... (але) поки вони можуть дозволяти наявність розбіжностей... всередині своїх кабінетів, вони можуть бути впевнені в підтримці як законодавчої влади, так і уряду, як це має місце у Великій Британії. За кожною з таких парламентських систем може бути сформований уряд — якщо вживати вислів Лойда Культера. Ці уряди можуть діяти. Вони можуть чітко проводити свою політику.
Як було показано вище, погляд прихильників парламентаризму прикутий тільки до Британії, а далі вони вже нічого не бачать. Пар-ламентський досвід континентальної Європи нагадує слабкий відби-ток досвіду Англії; а асамблейний тип парламентаризму зустрічається рідко. Можна посперечатися з тим, що наші панегірики ігнорують асамблеєризм не тільки тому, що вони нічого про нього не знають, але й тому, що вони вважають його відхиленням і дегенеративною формою парламентаризму. Але ні. Якщо основним принципом усіх парла-ментських систем є верховенство парламенту, то асамблейне правління є ніби нащадком за прямою лінією цього ж принципу. Правління, сконцентроване на асамблеї, є не тільки "природним" шляхом розвитку парламентського принципу; цей вид парламентаризму йде своїм власним шляхом завдяки власній інерції.
Прототипом асамблейного правління є Третя Республіка у Франції, яку вдало назвали "республікою депутатів". Але, наприк-лад, французька Четверта Республіка й Італія уникнули цієї форми тільки тому, що парламентська "партократія" тримала парламент у страхові. У більшості посткомуністичних парламентських досвідів за-стосовують різноманіття асамблейних форм. Я вважаю, що і більшість латиноамериканських демократій (якби вони відмовилися від президентських форм правління) прийшли б до асамблеєризму. Що стосується характеристик цієї форми правління, то їх можна швидко одержати з нашої цитати шляхом заміни її плюсів на мінуси. У випадку асамблейного правління (I) кабінет міністрів не керує за-конодавчим органом; (II) влада не є об'єднаною, а розпорошена і роздріблена; (III) відповідальність у цілому зникає; (IV) партійна дис-ципліна слабка або взагалі не існує; (V) прем'єр-міністри та їхні кабінети не можуть діяти швидко і рішуче; (VI) коаліції рідко дозволя-ють протиріччя і завжди невпевнені у підтримці законодавчого орга-ну; (VII) уряд не може діяти вільно і чітко проводити свою політику.
Все перераховане вище не потрібно на даній стадії аргументації, особливо для якогось виправдання, а варто запам'ятати тільки одне:
чому майже щороку (а то й частіше) уряди відправляють у відстав-ку. Ця головоломка розв'язується, зрештою, у такий спосіб: навіть коли уряд є коаліційним, його прихильники як і раніше вважають його "своїм урядом". Проте це не зовсім так. У більшості випадків ко-аліційний уряд, що пішов у відставку, замінюють іншим коаліційним урядом із коаліції тих самих партій. Отже, знищення власного уряду (не так, як у Великій Британії), тобто відставка уряду, дає шанс іншим стати членами кабінету. Позаяк член парламенту знаходиться в очікуванні, нестабільність кабінету є шляхом до кар'єри [11]. Але тоді чи дійсно необхідна нестабільність кабінету?
2001.11.18 | НеДохтор
Стабільність і ефективність
У літературі "стабільність" в основному є головним індикатором працюючої демократії. Причина полягає в наступному: якщо парламентська система одержує стабільний уряд, то це означає, що і уп-равління буде ефективним. І навпаки, нестабільний уряд свідчить про неефективне управління. Але це міркування узгоджується з реальністю тільки частково.
Давайте почнемо з "керованості", ефективності або ефективності в управлінні. По-перше, зауважимо, що ці поняття адресовані не фак-тичному виконанню, а структурним можливостям виконання. Ви-конання залежить від виконавців, як водіння від водіїв. Проте водіям для водіння необхідна наявність доріг, як виконавцям потрібні структури, що дозволяють їм діяти. Тому ми не можемо одержати рішучий уряд без рішучого прем'єр-міністра; але навіть рішучий прем'єр-міністр не може бути рішучим у тому випадку, коли механізм прийнят-тя рішень заважає йому і працює проти нього. По-друге, ми не повинні плутати "ефективний уряд" з "активним урядом". Перший — це уряд, здатний виконувати проголошену ним політику; але він може розвива-ти філософію бездіяльності уряду і тому кожного разу, коли визнає за необхідне, залишається неактивним. Різниця між ефективним і безсилим урядом полягає в тому, що перший може прийняти рішення проти виконання якоїсь дії, а останній не може робити те, що йому хотілося б. Аналогічно різниця між ефективним і активним урядом полягає в тому, що в той час, коли перший може бути ефективним нічого не роб-лячи і тому руйнуючи все, активний уряд, як вважають, повинен бути "творцем", оскільки він вважає, що не існує таких проблем, які не мог-ли б вирішити політики.
Навіть тоді, коли уряд уповноважений діяти, результати його діяльності хвилюють багатьох людей. Ми віддаємо перевагу ефек-тивному уряду, виходячи з того, що він буде управляти добре. Але якщо ми припускаємо чи побоюємося, що уряд буде управляти погано, тоді чим менше він буде управляти, тим буде краще. По-третє, справа полягає в тому, що неефективний уряд може стати кращим захистом проти поганого управління: тобто чим менша його ефективність, тим менше він завдає шкоди.
Я не буду заперечувати, що цей аргумент має сенс. Для початку, неефективний уряд також може бути дуже шкідливим, тому що однією з головних характеристик неефективності є даремна витрата ресурсів, яка призводить до того, що кошти просто "ідуть у пісок". Але насамперед, з моєї точки зору, ми щораз більше вступаємо в безвихідно складний і слабкий штучний світ, який не може "природним" засобом урятувати сам себе (або урятувати себе від самого себе). Подобається нам це чи ні, однак невидима рука не може діяти тривалий час без допомоги видимої руки, тобто уряду, який заважає і втручається. Я визнаю, що непридатність поганого уряду можна зменшити за допомогою неефективного управління. Але я не визнаю, що ми в змозі дозволити собі мати немобільний і неспроможний уряд. Ефективний уряд є ризи-ком, на який ми йдемо тільки в тому кращому випадку, коли всі інші альтернативи є ще гіршими.
При поверненні до поняття "стабільності" відразу ж виникає пи-тання: яка стабільність або чия стабільність? Стабільна демократія (тобто стабільність режиму) — це одне, а стабільний уряд — це зовсім інше. Проте ми часто жертвуємо блиском стабільної демократії на користь збереження стабільного уряду. Хоча це і є невиправданою екстраполяцією. Безумовно, дуже важливо, щоб демократія була збе-режена. Але тоді чому не так важливо зберегти від падіння уряд? Звичайно відповідають, що стабільний уряд "свідчить" про стабільне управління. На жаль, це не так! Стабільність уряду підтримується певний час; уряди можуть тривалий час знаходитися при владі й од-ночасно бути безсилими: тривалість їх діяльності в жодному разі не є індикатором і активатором їх ефективності. І справді, у більшості пар-ламентських систем, за яких уряд є коаліційним, уряди продовжують термін своїх повноважень, майже нічого не роблячи. У цьому кон-тексті те найменше, що коаліційні уряди можуть зробити, робиться звичайно в перші шість місяців, тобто на початку періоду "медового місяця", протягом якого ці уряди рідко відправляють у відставку. Після цього періоду вони тягнуть час, залишаючись спокійними, і на-магаються не розгойдувати човен, в якому вони знаходяться. Таким чином, проблема полягає не в тривалості перебування уряду при владі, а в тому, чи дана уряду можливість управляти. Стабільний уряд може бути сприятливою умовою, але він, звісно ж, не є достатньою умо-вою для ефективного управління.
Після того, як було доведено, що уряд може бути стабільним і мар-ним, знаходитися при владі тривалий термін і бути безвладним, мені б хотілося зазначити, що тривалість перебування при владі допомагає ре-алізації політики. Проте чим більше ми вважаємо, що стабільний уряд є необхідною (хоча і недостатною) умовою для ефективного уп-равління, тим більше ми повинні бути впевнені, що стабільний уряд справді є стабільним і проводить стабільну політику протягом усього терміну своєї роботи. І навпаки, нам кажуть, що нестабільний уряд мо-же бути стабільним приховано, що "часткова нестабільність" є тільки зовнішністю, в той час як насправді спостерігається спадкоємність політики. Таким чином, звідси роблять висновок, що нестабільний уряд є таким же привабливим варіантом, як і стабільний уряд, оскільки І політики, які знову приходять на ці посади, у приблизному наближенні є тими самими людьми (тобто якісної зміни не відбувається). Однак я з цим не згодний.
Якщо, як я уже згадував, урядова стабільність сама по собі є вига-даною проблемою, то і поняття «особиста стабільність» (в уряді) є ви-гаданими ліками, я б сказав, що цей аргумент взагалі є невдалим, і на-полягаючи на ньому, ми лише погіршуємо ситуацію.
Шановний містер Етерніті був (як свідчать історики) прем'єр-міністром сім разів впродовж 40 років, а в проміжках між роботою на цій посаді встиг попрацювати міністром закордонних справ, оборони, освіти, внутрішніх справ тощо. Слід віддати йому належне — його осо-биста стабільність під час роботи на міністерських посадах незаперечна. Однак наскільки його особиста стабільність приносить користь суспільству і державі?
Я б сказав - ні на скільки. Адже, щоразу перериваючи свій досвід, набутий в процесі роботи на черговій посаді, шановний містер Етерніті поширює довкола себе непослідовність (а не послідовність) і некомпе-тентність. І основна причина, яка дозволяє вельмишановному Етерніті безперестанку бути міністром будь-яких справ, полягає якраз у тому, що він чудово розуміє, що на здатність його кабінету утримуватись при владі ніяк не впливає ні ефективність роботи (ні його природна кмітливість), а впливає лише вміння орієнтуватися і маневрувати в ме-реживі внутрішньопартійних інтриг. Якщо це і є «реальна стабільність», то краще обійтися без неї.
2001.11.18 | НеДохтор
Прямі вибори прем’єр-міністра
До цього часу я обговорював термін перебування при владі як помилковий інтерес і оманливий пріоритет. Але ще гірше, якщо ми стикаємося з уже згаданою пропозицією (підрозділ 6.3) про прямі загальні вибори прем'єр-міністра на весь термін роботи законодавчого органу. Ще гіршим є те, що сама пропозиція не має відношення до того, як цьому стабільному, стійкому прем'єр-міністру забезпечити рівноцінну довго-строкову підтримку парламенту. Ми вибираємо генерала, не надаючи йому солдат, і вважаємо, що він має вигравати битву, тому що його не можна усунути з посади. Чи є в цьому якийсь сенс? Для мене — ні.
Дотепер однією країною, яка впровадила в себе прямі вибори прем'єр-міністра (терміном на чотири роки), є Ізраїль. Це положення ввійде в силу під час виборів в Кнесет, запланованих на середину 1996 року, але було введено в Основний Закон у 1992 році. Воно не забез-печує прем'єр-міністра більшістю (цих проблем звичайно не врахову-ють); воно просто дає йому палку — право розпускати парламент^. Але це є не більше, ніж палка з двома кінцями, позаяк прем'єр, розпу-скаючи парламент, одночасно відправляє і себе у відставку, тобто будь-який розпуск Кнесета означає відставку прем'єр-міністра. Дотепер малі країни з населенням порядку п'яти мільйонів чоловік (менше, ніж місто Нью-Йорк), мабуть, у змозі дозволити собі безкінечні вибори. Навіть у цьому випадку не існує ніякої упевненості, що в результаті пе-ревиборів парламенту він буде іншим, тоді як цілком очевидно, що країна, яка зазнала епідемії передвиборної гарячки, тобто яка постійно знаходиться в напруженому стані у зв'язку з фактичними або по-тенційними виборами, проводитиме погану політику. З іншого боку, чому парламент повинен вести гру з відставкою прем'єр-міністра? Парламент може зіграти різноманітну роль, наприклад, підтримуючи прем'єр-міністра, і в той самий час перешкоджаючи йому проводити законодавчі ініціативи.
Один із захисників цієї реформи, Богданор, пише: "Прямі вибо-ри прем'єр-міністра дадуть Ізраїлю систему правління, яка подібна П'ятій Французькій Республіці" (Шпрінзак і Діамонд, 1993 р., с. 97). Однак у наступному розділі ми побачимо, що це цілком невірно. Французька напівпрезидентська система дозволяє прем'єр-міністру завжди керувати парламентською більшістю (але його мож-на змінити під час зміни більшості в парламенті). І навпаки, напряму обраного прем'єр-міністра не можна замінити, і він спирається на підтримку виборців. Богданор переконує, що напряму обраного прем'єра варто обирати до виборів парламенту з тим, щоб виборці знали як голосувати, якщо вони хочуть, щоб було обрано більшість, яка підтримує прем'єр-міністра (там же, с. 98—99). Це дуже не-переконливо. Американські виборці не створюють розділеного уря-ду, позаяк вони голосують у "темряві", не знаючи, хто буде прези-дентом, але зумисно голосують за кандидатів від різних партій. З іншого боку, малоймовірно, що в країнах з багатопартійною систе-мою, таких як Ізраїль, Італія і Нідерланди, вплив зв'язків у верхах міг би допомогти партії прем'єр-міністра, що обирається, одержати абсолютну більшість.
Боюся, що я повинен знову не погодитися з трактуванням Богданора щодо безвихідного становища розділеної більшості. У парламентських системах часто мають місце уряди меншості (вони є майже пра-вилом у Данії), але вони є результатом і залежать від переговорів із парламентською більшістю, що фактично і підтверджує кабінет мініст-рів. Будь-яку аналогію з урядами парламентської меншості цілком не можна застосувати до прем'єр-міністра від меншості, чию позицію не можна обмежити або не можна з ним домовитися. Тому суперечка про те, що Кнесет, контрольований опозицією, викликає "контроль влади з боку прем'єр-міністра" (там же, с. 99) є, принаймні, применшенням.
Так само помилково уподібнювати прямі вибори прем'єр-міністра напівпрезидентській формі правління (як у Франції), як і помилково уподібнювати їх президентській формі правління16. Я вже вказував, що прямих виборів президента недостатньо для створення президентської форми правління (див. підрозділ 5.1). Крім того, затвердження (чи не-затвердження) прем'єр-міністра все ж таки є справою парламенту; го-ловне джерело повноважень прем'єр-міністра є типовим джерелом пар-ламентських систем, а саме: розпуск законодавчого органа; тоді як пре-зиденту звичайно надано право накладати різноманітні вето, він має надзвичайні і додаткові повноваження, цими повноваженнями не наділяють прем'єр-міністра, обраного прямими виборами. Єдиною ана-логією між обраним прем'єром і президентом є загальна хиба, тобто жорсткість на посаді або поза нею. Президента, який стає дуже непо-пулярним, чи є згубно некомпетентним, чи який явно і небезпечно перевищує свої повноваження, не можна усунути з його посади (за винят-ком імпічменту) протягом усього його терміну повноважень. Напряму обраний прем'єр-міністр може бути відправлений у відставку парламен-том, але інакше вводить таку саму жорсткість і таку саму хибу в непре-зидентські системи, тобто там, де природа системи не потребує цього. Тому прямі вибори прем'єр-міністра не є одним із видів сурогату або замінника для президентської форми правління. Якщо хто-небудь бажає ввести президентське правління, то доведеться перебудувати А весь механізм. І навпаки, введення обраного всенародно прем'єр міністра, якого не можна змістити, в парламентську систему, рівнозначно тому, що в двигун вдарив камінь. Він не зруйнує двигун, але І шкоди завдасть багато.
2001.11.18 | НеДохтор
Глава 3. Напівпрезидентське правління (-)
2001.11.20 | НеДохтор
Французький прототип
Ми бачили, що як президентська, так і парламентська форми правління можуть нам не підійти, особливо в їхньому чистому вигляді. Тому, виходячи з цього, ми змушені шукати "змішаний" варіант форми державного устрою, який знаходився б на перехресті між президентською і парламентською системами і виходив би з обох. Я переконаний, що ця змішана форма уже відома як напівпрезидентське правління. Якщо ми не будемо сприймати це поняття занадто буквально, це означає, що для кращого розуміння і тлумачення цієї змішаної системи варто почати з президентського правління, а не з парламентського. Докази більш переконливі, коли вони йдуть згори до низу, а не від парламентської бази вгору.Спільним знаменником як президентської, так і напівпрези-дентської форми правління є наявність всенародно обраного президента, чи, принаймні, президента, якого не обирає парламент. Але цей загальний принцип двох форм радикально відрізняється один від іншого, тому що напівпрезидентська форма правління є саме "половиною" того, що ділить наполовину президентське правління шляхом заміни подвійної структури влади на моноцентристську структуру влади, У президентських системах президент захищений і ізольований від парламентського втручання завдяки принципу поділу влади. І навпаки, напівпрезидентські системи спираються на розподіл влади:
президент повинен ділитися повноваженнями з прем'єр-міністром; а прем'єр-міністр, у свою чергу, повинен мати довгострокову підтримку парламенту.
Чи достатньо вищенаведеного положення, щоб чітко визначити напівпрезидентську форму правління? Звичайно, ні. Але поки облишимо це питання. Що стосується президентської форми правління, то дозволимо собі почати з визначення, тому що ця форма правління має незаперечний прототип — президентську форму правління в США, і вона добре зарекомендувала себе у багатьох країнах. Але щодо напівпрезидентської форми правління, ми повинні усвідомлювати проблему і не братися за її вирішення за принципом "що раніш: курка чи яйце". З іншого боку, ми не згодні з тим, які країни відносять до держав з напівпрезидентською формою правління, оскільки саме ви-значення цієї форми правління відсутньо. Однак, як можна визначи-ти еталон, якщо невідомо, які країни взято за основу? Вихід із цієї си-туації полягає в тому, щоб вид правління відбивав реальний випадок (П'яту Республіку у Франції) і, виходити саме звідси.
Однією з особливостей, яку повинна мати напівпрезидентська си-стема (відповідно до своєї назви) є подвійна структура влади, тобто структура з двома лідерами. Таким чином, будь-яка напівпрезидентська система повинна деяким чином встановлювати двовладдя між президентом, який є главою держави, і прем'єр-міністром, який очолює уряд. У французькій Конституції 1958 року щодо прем'єр-міністра чітко записано (глави 20 і 21), що "Уряд визначає і проводить національну політику" і що "Прем'єр-міністр керує діяльністю уряду". Повноваження президента в Конституції описані не зовсім чітко й у більш розпливчастій формі (статті 11, 12, 15, 16 і 52); у них сказа-но, що "основні повноваження президента ... мають нерегулярний ха-рактер... Вони не є звичайними прерогативами влади ... а є виняткови-ми повноваженнями, які можна використовувати тільки зрідка. Більш того, [більшість президентських повноважень] не є повноваженнями щодо прийняття рішень. Вони мають тенденцію або запобігти ухвален-ню рішення, або віддати його на розгляд французькому народу (роз-пуск, референдум)". Цілком ясно, що метою автора Конституції Мішеля Дебре не було створення інституту президентства із сильним "імперським" президентом.
Проте у цьому випадку більше, ніж в інших, "жива", або як кажуть італійці, "матеріальна" конституція швидко перевершує за важ-ливістю "офіційну" конституцію. Крім того, помилково виводити французьку напівпрезидентську систему тільки з тексту Конституції 1958 року, оскільки існуючу конфігурацію системи було, в основному, визначено у 1962 році введенням нового елементу: прямих всенародних виборів президента. Французька модель в результаті походить з Конституції 1958 року, яку було практично змінено 1962 року ініціативним, рішучим президентом генералом Де Голлем. Зараз, після понад ЗО років дії цієї системи, Франція має справжню "двоголову" систему правління, керівники якої є нерівними, із "коливаннями' між собою. Якщо точніше, то "першим главою" є, за традицією (відповідно до конституційного звичаю) президент, а за законом (відповідно до тексту конституції) — прем'єр-міністр, і коливання відображають відповідний статус верховенства одного над іншим. З огляду на останнє зауваження, звернемося знову до американської проблеми "розділеного уряду" (підрозділ 5.2). Ми знаємо, що пре-зидентські системи не можуть легко справитися з розколом більшості. Вирішальним питанням є те, чи наскочать напівпрезидентські системи на ті самі рифи, чи вони, завдяки тому, що є пропрезидентськими, дійсно зможуть справитися з проблемою розділеної більшості. Давайте сформулюємо це питання так: чи існує розходження, а якщо існує, то яке, між президентською формою правління і напівпрезидентською що-до проблеми розколу більшості, тобто коли більшість, яка обрала пре-зидента, не є більшістю, що контролює парламент?
На це питання існує три можливих відповіді. Одна з них зводиться до того, що розходження, кінець кінцем, не існує: в обох системах розділена більшість неминуче призводить до конфлікту і спротиву. У президентській системі — до конфлікту між президентом і конгресом;
у напівпрезидентській системі — до конфлікту між президентом і прем'єр-міністром, якого підтримує парламент; але сутність конфлікту залишається та сама. Друга відповідь була запропонована Веделем і Дюверже, а саме, що напівпрезидентська система не є синтезом парламентської і президентської систем, а є чергуванням між парламент-ською і президентською фазами правління (Дюверже, 1980 р., с. 186). У цій інтепретації французька система є президентською тоді, коли пре-зидентська і парламентська більшість перебувають у згоді, і парла-ментською — коли вони суперечливі. Оскільки я не згодний із жодною з цих інтепретацій, то я коротко зупинюся на третій відповіді. Але спочатку подивимося, як вирішують це питання на практиці.
Перший і відносно невеликий розкол більшості відбувся у Франції порівняно недавно — у період між 1986 і 1988 роками. Новий період співіснування був між 1993 і 1995 рр., коли Ширака було обрано президентом. Перший етап співіснування пройшов гладко; так само і другий. Звичайно, виходячи з таких убогих відомостей, не можна зробити певний висновок. Усе йшло добре ще і завдяки тому, що Міттеран та його "опоненти" — прем'єр-міністри розігрували свої карти стримано й вміло. Але злагоджену роботу їхнього співіснування не можна припису-вати тільки особистим якостям гравців. Незважаючи на те, що лідери з гарячими головами і хлопці, готові піти на поступки, можуть порушити механізм розподілених повноважень, французька "двоголова" структура працює, тому що вона може працювати. Тоді як чиста форма президентського правління є структурою з безвихідною ситуацією, напівпрезидентська система припускає механізм, що не заводить у безвихідь. Я так вважаю.
Я казав, що не згодний із точкою зору Дюверже (й інших), що французька модель напівпрезидентського правління є проміжною фазою між президентським правлінням (коли президентська і парламентська більшість збігаються) і парламентаризмом (коли вони не збігаються). Моє перше заперечення полягає в тому, що обидві аль-тернативи завищені. З одного боку, президента з урядом, який повинен управляти "з" і "за допомогою" іншого органу, не можна уподібнити "чистому" президенту, який управляє один, тобто і є урядом. Тут підвищення напівпрезидентського президента є надмірним (і структурно неприйнятним). З іншого боку, і при інших крайнощах, президента без (підтримки) більшості не можна порівняти зі звичай-ним парламентським президентом. У цьому випадку спостерігається надмірне (і фактично неправильне) заниження. Французький прези-дент від меншості не може тривалий час експлуатувати свої "узурповані повноваження", що випливають з матеріальної конституції, і ніколи не стане помітним керівником; він залишається президентом, який спирається на свою власну, пряму законність, а також прези-дентом, якому конституцією надані виняткові права, що рідко має президент, обраний парламентом, якщо взагалі має.
По-друге, і що більш важливо, я заперечую проти "альтернатив-ної" інтепретації. Щоб уявити напівпрезидентську форму правління як альтернативу між двома іншими різновидами форм, потрібно відкинути інтегровану природу системи і відстоювати позицію, що в даному випадку ми не маємо справжньої системи. Я вважаю, що тут має місце велика помилка, тобто не береться до уваги положення, що я визначив терміном "коливання". Чергування припускає перехід з одного стану в інший, в той час як коливання — це рух у межах однієї системи. При коливанні щось завжди залишається постійним.
Я вважаю, що французька напівпрезидентська форма правління є дійсно змішаною системою, що грунтується на гнучкій подвійній владній структурі, тобто "двоголовій" виконавчій владі, чия "перша голова" змінюється (коливається) при зміні комбінацій більшості. При об'єднаній більшості президент явно переважає над прем'єр-міністром і конституцією, що застосовується як матеріальна (конституційним звичаєм). І навпаки, при розколотій більшості прем'єр-міністра підтримує його власна більшість у парламенті, яка дає йому перевагу, до того ж офіційна конституція (що записано в її поло-женнях) підтримує його вимогу на управління, оскільки це є в його власному праві.
Коли Міттеран, фактично, поступився своєму прем'єр-міністру Шираку, то дуже добре зрозумів, що він не зміг би виграти узаконе-ну битву. І навпаки, коли прем'єр-міністри від більшості в добрих стосунках з президентом (як Баладур був з Міттераном), то основни-ми причинами такої поведінки є, по-перше, те, що матеріальна кон-ституція підриває основи, а, подруге, таке: якщо прийде їхня черга зайняти місце президента (очікування "тихої гавані"), то їм би так само дуже хотілося стати "імперським" президентом. Не кажучи вже про те, що обидва "голови", мабуть, вважають, що система чітко працює завдяки постійному відновленню рівноваги, яка забезпечується вищеописаним гнучким двовладдям, про що я тільки що сказав.
Звичайно, будь-яка структура подвійної влади може стати кон-фронтаційною і, внаслідок цього, поставленою у безвихідь виконав-чою владою, розділеною всупереч собі. Немає ніякої гарантії, що це не відбудеться і з напівпрезидентською формою правління у Франції. Крім того, варто визнати, що в цій формулі проблема розділеної більшості вирішується за рахунок "зміни голів" при зміцненні влади того, хто одержав більшість5.1 це є найкращою час-тиною конституційного дійства.
2001.11.20 | НеДохтор
Схожі та несхожі випадки
Які ще країни, крім П'ятої Республіки у Франції, можна віднести до країн із напівпрезидентською формою правління? Історично першою формою напівпрезидентської системи можна справедливо вважати (у ретроспективі) Веймарську республіку в Німеччині 1919—1933 років. Ми маємо наступні дві країни — Португалію та Шрі-Ланку, які свідомо створили в себе устрій відповідно до французької моделі. Також ймовірним кандидатом цієї форми є Фінляндія. А Дюверже (1980 р.) відніс до країн із напівпрезидентським устроєм також Австрію, Ісландію й Ірландію. Таким чином, у списку Дюверже такі країни: Франція, Веймарська Республіка, Португалія, Шрі-Ланка, Фінляндія, Австрія, Ісландія й Ірландія. Шугарт і Кейрі (1993) пере-глянули цей список: Ірландію віднесли до парламентських систем (я думаю, що це правильно); а до нової категорії, президентсько-парламентської, віднесли Веймарську республіку і Шрі-Ланку (я вважаю, що це необгрунтовано і безглуздо).
Як очевидно з обох списків, напівпрезидентську форму правління використовують тут для з'єднання разом цілком різних країн, що утруднює визначення поняття6. Тому або ми зменшуємо список, зали-шивши в ньому тільки ті країни, чия політична модель дійсно має певне спільне ядро, або нам доведеться давати назву чомусь неіснуючому, тобто за залишковим принципом.
Я стверджую, що необхідно негайно виключити Ірландію, Австрію й Ісландію. Я уже зазначав (підрозділ 5.1), що ці три країни не можна класифікувати як країни з президентською формою правління тільки на тій підставі, що президентів у цих країнах обирають всенародним голосуванням. За аналогічною причиною їх не можна розглядати як країни з напівпрезидентською формою правління, тому що австрійський і ісландський президенти (але не ірландський) сильні тільки на папері, тобто владні повноваження, що їм надає конституція, у реальному житті зведені до нуля. Що ж стосується Франції, то "додаткові повноваження" президента варто брати до уваги, оскільки вони реально входять у матеріальну конституцію. Але коли матеріальна конституція позбавляє президента повноважень, що є мертвою буквою формальної консти-туції, тоді, мабуть, "мертвий компонент" не може створити природу політичної форми і класу, до якого належить ця форма. Інакше кажучи, ми могли б класифікувати Англію як монархію, а не демократію, тому що жодний правовий акт парламенту ніколи не відміняв повноважень, які Корона мала, скажімо, у вісімнадцятому сторіччі.
Дюверже сам розуміє, що в Австрії, Ірландії й Ісландії "політичною практикою є парламентаризм" і що президенти в цих країнах є "сим-волічними керівниками" (1980, с. 167 і далі). Тоді чому ж ці країни відносять до напівпрезидентського типу на підставі мертвої букви? Причина може полягати в тому, що за визначених обставин формальна конституція має шанс на воскресіння. І справді, правові норми, які не використовують, не є мертвими нормами у власному розумінні. Деякі правові норми залишаються непрацюючими, але потім можуть бути повернуті до життя. Тому, чи мають шанс формальні конституції аналізо-ваних країн воскреснути? Я вважаю, що ні, особливо це стосується Ірландії та Исландії7; Австрія має зовсім невеликий шанс. У випадку з Австрією поступливий президент з'явився в конституційній практиці в період "великої коаліції", коли 90 % парламентської більшості твердо стояли на шляху будь-якого можливого втручання президента в справи уряду. В даний час Австрія трансформувала свій ранній двопартійний формат у трипартійну систему; але такий стан справ може блокувати будь-яку активність президента так само ефективно, як і стара система. У випадку з Ісландією в конституцію можна внести поправки простою більшістю — 51 % голосів, а це означає, що президента, який втру-чається, можна легко позбавити його повноважень, якщо він чи вона спробує ними скористатися. Урок Австрії полягає в тому, що сильні згуртовані партії завжди можуть підрізати крила активному президен-ту; а урок Ісландії — в тому, що занадто гнучкі, тобто легко змінювані конституції, позбавляють основний закон його верховенства.
Запам'ятайте, що будь-які приклади мають значення, оскільки по-милкове віднесення країни до тієї чи іншої системи неминуче спотво-рює розуміння структури цієї системи. Ми ніколи не зможемо оперувати напівпрезидентською системою, якщо спочатку не виключимо не-прийнятних для неї членів. Якщо не брати до уваги Ірландію, Ісландію й Австрію, то в нашому списку залишаться: Веймарська Німеччина, Португалія, Шрі-Ланка і Фінляндія, що вже набуває певного змісту. Причина вищезгаданого упорядкування стане очевидною в міру того, як ми будемо просуватися вперед. Я почну з Веймарської республіки не тільки через те, що вона є нашим історичним "прародичем", але й тому, що досвід Веймарської республіки є таким же повчальним, як і досвід Франції.
У 1919 році згадок про напівпрезидентську форму правління вза-галі не існувало. Тому в той час Веймарська система розглядалася як парламентська система, незважаючи на сильну президентську владу. Творці конституції дивилися з тремтінням на французьку Третю Рес-публіку і їхня основна мета полягала в тому, щоб зашкодити введенню асамблейного правління. Цього можна було досягти, на їхню думку, шляхом надання президенту таких повноважень: (і) в надзвичайних ситуаціях управляти за допомогою підзаконних актів, тобто виданням, поряд із канцлером, правових актів, що мають силу закону (стаття 48 Веймарської конституції); (іі) на свій розсуд призначати і звільняти з посади прем'єр-міністра, одноосібно звільняти кабінет міністрів і фор-мувати уряд, який не підлягав вотуму недовіри парламенту; (ііі) розпу-скати парламент фактично за його розсудом; (іу) виносити на всена-родний референдум будь-який закон, прийнятий Рейхстагом (замість права накладати вето). Щодо парламенту, то оскільки він не міг висло-вити вотум недовіри уряду під час його затвердження, йому надавало-ся право це зробити шляхом вираження вотуму недовіри (і відправляти у відставку окремих міністрів); слід зазначити, що за звичайних умов більшість законодавчих робіт виконувалося Рейхстагом.
Як бачимо, у Веймарській республіці мала місце структура дво-владдя, що характеризується, на мою думку, напівпрезидентською формою правління. Наскільки в цьому відношенні Веймарська рес-публіка була близькою чи відрізнялася від структури сучасної Франції? Питання ускладнюється ще й через те, що формальна кон-ституція Франції еволюціонувала у цілком іншу матеріальну консти-туцію. Тоді з чим же можна порівняти Веймарську республіку? На-приклад, одним із головних розходжень між двома формами правління було те, що уряд Франції потребував формального затвердження вотумом довіри парламенту, у той час як уряд Веймарської республіки міг бути відправлений у відставку тільки на підставі вотуму недовіри парламенту. Не зважаючи на це, і так, і ні. В статтях 49 і 50 французької конституції не сказано про затвердження парламентом складу уряду, але ця проблема дуже добре вирішена конституцією Веймарської рес-публіки. Проте немає необхідності зупинятися на цьому виді дослідження, тому що нерішучі дії Веймарської республіки, на мою думку, мали мало спільного з конституційними недоліками. Консти-туції була нанесена шкода, насамперед, дуже роздрібленою і поляризо-ваною партійною системою, яку було виплекано, у свою чергу, "чистою" системою пропорційного представництва (з одномандатним національним округом). Відповідно до Лійпхарта, Веймарська республіка була підірвана пропорційним представництвом більше, ніж будь-яким іншим чинником (дефект, що був виправлений у Франції за допомогою мажоритарної системи (із голосуванням у два тури). Іншим слабким місцем Веймарської структури було те, що президент обирався відносною більшістю, тому що останній тур виборів допускав змагання трьох кандидатів, що затримувало появу двох, загнаних у кут, і таким чином, біполярну гонку за президентський приз.
Але все це, значною мірою, є надконституційними елементами. Коли ми підходимо власне до конституції, до її традиційних "намірів", то надзвичайні повноваження статті 48, — і розпуск, і можливість проведення референдуму, — містять більше ніж намір. Цими повнова-женнями зловживають, але тільки в умовах, що виправдовують їхнє застосування. Дуже схожі умови були виявлені і в інших конституціях, і це не заподіяло великої шкоди. Взагалі, я б не став точно стверджувати, що конституція Веймарської республіки винна в нещасливій долі і недовгім періоді існування першої німецької республіки, і, особливо, у падінні республіки від рук Гітлера в 1933 році. Незважаючи на свої хиби, ця республіка мала вдало і новаторськи розроблену конструкцію. Справді, якби Німеччина ввела в себе у 1919 році конституцією пар-ламентський тип правління, то, я вважаю, Веймарська республіка роз-валилася б ще раніше, мабуть, до 1923 року, коли марка була знищена страшною інфляцією, що прокотилася всією Європою.
Фатальною для Веймарської республіки стала "велика депресія" 1929 року, яка вразила Німеччину набагато глибше, ніж інші західні країни.
Але повернемося до Португалії. Цей приклад можна розглянути швидко, тому що її напівпрезидентський досвід правління дуже корот-кий — лише шість років (1976—1982)8. Щодо конституції Порту-галії, то вона є моделлю французької конституції і не вимагає повторного розгляду. Не зважаючи на це, можна винести урок з Лісабона про те, що дуже небезпечно вводити напівпрезидентську систему з президентом від меншості і, що ще гірше, із президентом без партійної підтримки. Якщо напівпрезидентська форма правління не одержує спочатку розрахованої на тривалий час нерозділеної більшості, що об'єднує осно-ви, то ранній розкол більшості може викликати занадто сильну напругу в слабкій рівновазі співіснування. Що й трапилося в Португалії.
А тепер поговоримо про Шрі-Ланку. Конституцію Шрі-Ланки 1978 року також взято з французької моделі (життєвої конституції), але вона пішла далі в посиленні влади президента, особливо порівняно з Веймарською моделлю. Президент Шрі-Ланки, як і Веймарської республіки, на свій розсуд і в односторонньому порядку уповноважений обминути законодавчий орган шляхом виносу на загальнонародний референдум будь-якого законопроекту, який був відхилений парламентом. І нарешті, у цьому Шрі-Ланка залишила осторонь Францію і Вей-марську республіку, президент Шрі-Ланки є як главою держави, так і главою уряду. Законодавчі ініціативи дійсно належать президенту, він також підбирає собі міністрів (дуже схоже, як це робить американський президент). У такому випадку виникає питання: чи є Шрі-Ланка більш "повною президентською" системою, ніж напівпрезидентською? Про-те контраргумент вказує на те, що Шрі-Ланка не має окремого глави виконавчої влади (як того вимагають дійсні президентські системи), і що висловлювання вотуму недовіри парламентом кабінету міністрів призводить до його відставки.
Ясно, що в цьому випадку ми знаходимося десь на межі між пре-зидентською і напівпрезидентською формою правління. Але я не вважаю, що це питання потрібно вирішувати саме зараз. Позаяк Шрі-Ланка повинна ще зіштовхнутися з випробуванням щодо "розділеної більшості", важко зараз сказати, чи погодився б із цією ситуацією пре-зидент, чи став би боротися. Звичайно, президент Шрі-Ланки має відповідно до конституції, про що в ній записано, набагато більше сил для боротьби, ніж французький президент, особливо за допомогою ре-ферендуму. Справді, право скликання референдуму вже зайшло настільки далеко, що винесено питання, у 1982 р., про продовження терміну повноважень парламенту на такий самий повний термін, тобто шість років! З іншого боку, варто визнати, що це, а також інші зло-вживання відбуваються в період громадянської війни, що сприяє їхньо-му виправданню. Систему варто оцінювати за її функціонуванням в сприятливішій ситуації, коли вона почне плавання у спокійніших водах.
І, нарешті, Фінляндія, яка має найтриваліший досвід, що бере свій початок з 1919 року. За фінською формою правління (яка відноситься до періоду 1919—1991 рр.) президент, який обирається не прямо, очо-лює засідання кабінету міністрів, які мають відношення до його сфери діяльності, як-от, "взаємовідносин Фінляндії з іноземними державами" (стаття 33). Проте він не бере участі в засіданнях кабінету міністрів з питань про внутрішні і адміністративні справи, на яких го-ловує прем'єр-міністр. Крім того, президент ефективно підбирає (на основі матеріальної конституції) прем'єр-міністра і створює ко-аліційний уряд. Але у всіх інших відношеннях у Фінляндії діє нормальна парламентська система, за якої право затвердження уряду і відправлення його у відставку надано парламенту. Тому Фінляндію відносять (відносили до 1994 року) до країн, що мають напівпрезидентську форму правління, за винятком одного аспекту: непрямих виборів пре-зидента. Але ми ще до цього повернемося.
2001.11.20 | НеДохтор
Визначення систем напівпрезидентського правління
Встановивши, до якої категорії державного правління належать ті чи інші країни, можна повернутися до незакінченого питання щодо визначення напівпрезидентської форми правління. Якщо навіть ми уникнули "проблеми курки і яйця", ми все ще стикаємося з труднощами вия-влення структури з двома головами, що сильно різниться в різних країнах. Наскільки далеко ми можемо піти під час встановлення визна-чальних характеристик, при встановленні — хто має владу і над ким, як це виявляється і/чи за яких обставин і коли двовладдя перестає бути двовладдям? Якщо ми намагаємося дати чітке визначення, то одер-жуємо категорію тільки з одним випадком. З іншого боку, якщо дати вільне формулювання, то основна мета визначення форми правління не буде досягнута. Я намагаюся дотримуватися золотої середини між надвизначенням і недовизначенням. З огляду на вищенаведені умови, я стверджую, що державний устрій є напівпрезидентським в тому ви-падку, якщо мають місце такі властивості і характеристики:(І) Глава держави (президент) обирається на основі всенародних виборів, прямим чи непрямим голосуванням на визначений термін.
(II) Глава держави розділяє виконавчу владу з прем'єр-міністром таким чином, що це призводить до структури двоїстої влади, чиї три визначальні критерії такі:
(III) Президент незалежний від парламенту, однак він не упов-новажений управляти один чи безпосередньо, тому його воля повинна передаватися і здійснюватися через його уряд.
(IV) І навпаки, прем'єр-міністр і його кабінет є незалежними від президента в тому в чому вони є залежними від парламенту: вони є суб'єктом або парламентської довіри, або недовіри (чи обох), але в будь-якому випадку кабінету необхідна підтримка більшості в парламенті.
(V) Структура двоїстої влади за напівпрезидентської форми правління допускає різноманітні види рівноваги, а також зміну пере-ваги повноважень у межах виконавчої влади за суворого виконання умови, що існує "потенціал автономності" кожного елементу виконавчої влади.
Ясно, що змішана форма ніколи не буде такою простою, як чиста форма. Тому визначення напівпрезиденстської форми правління менш точне і складніше, ніж власне президентської форми правління (підрозділ 5.1), і це недавно. У зв'язку з цим виникає питання — наскільки моє визначення напівпрезидентської форми правління узгод-жується з визначеннями інших? Шугарт і Кейрі заслуговують подяки за першу системну спробу визначення державних форм, і їхня пропо-зиція щодо напівпрезидентської форми правління відкидає ярлик і роз-биває зразки на два типи режимів: (і) прем'єро-президентський і (іі) президентсько-парламентський (1992, с. 18—27 і далі). Перший хара-ктеризується першістю прем'єра щодо президента, другий — першістю президента.
Проте відповідно до цієї відмінної риси французька система (і про-тотип) розбивається на дві, у зв'язку з чим вона характеризується пе-реведенням цієї першості від президента до прем'єра і навпаки10. Я не можу визнати та прийняти відмінні риси, запропоновані Шугартом і Кейрі, ще й з іншої причини. Моє друге побоювання полягає в тому, що відповідно до критерію Шугарта-Кейрі, Австрію й Ісландію можна віднести до прем'єрсько-президентської категорії (тобто до країн із напівпрезидентською формою правління), а це свідчить, як мені здається, про серйозну хибу відмінного критерію. Моє третє побоюван-ня полягає в тому, що їхня президентсько-парламентська категорія ви-явиться майже порожньою класифікацією, резервуаром у безнадійному бажанні задоволення11.1 моя точка зору полягає в тому, що не слід на-магатися витягати категорію із сипучого піску. Тому, чи дійсно їхнє за-перечення "напівпрезидентської форми правління" і відповідно відмінних рис цієї форми підтримує помітні і помітно важливі розбіжності? Я так не вважаю.
Повертаючись до мого визначення, наведемо два пояснення. Щодо першого критерію, то дозвольте мені нагадати, що у випадку чистої президентської форми правління формулювання зводилося до того, що президент повинен "обиратися на основі прямих, або схожих на них, всенародних виборів", а у випадку напівпрезидентської форми правління я кажу, що президент обирається на основі "чи прямих, чи непрямих" загальних виборів. Зміна формулювання не випадкова і я не збираюся сперечатися про дрібниці. Відповідно до першого формулю-вання (до проведення конституційної реформи в 1991 році і виборів 1994 року) президента Фінляндії не можна було розглядати як всена-родне обраного президента, тоді як у відповідності з другим формулюванням — можна. Звичайно, запитання тут стосується не тільки Фінляндії. Питання полягає в тому, наскільки точним повинен бути критерій. Розходження між "схожими на прямі" (або напівпрямі) і "непрямими" виборами полягає в тому, що друге формулювання при-пускає розуміння того, що глава держави, якого обирає не парламент, вважається "справжнім президентом", (президентським президентом), а також і тоді, коли його обирають у два тури. В останньому ви-падку всенародним голосуванням обирають (аd hос) колегію виборщиків, яка у свою чергу вільно обирає, а тому дійсно обирає президента. Когось може здивувати, чому я так хвилююся. Чому не дозволи-ти Фінляндії просто відійти від напівпрезидентської форми правління й описувати її державний устрій як парламентську систему Із сильним президентом? Добре, мій аргумент є в тому, що я відчуваю занепо-коєння за майбутнє: здійснення політики за допомогою телебачення та функціонування влади за допомогою телебачення, про які кажуть як про радикальний вплив телебачення і засобів масової інформації на політику, і в даному випадку — на процес вибору президента.
Почнемо з того, що здійснення політики за допомогою телебачення полегшує вибір імпровізованих і підроблених "аутсайдерів". На перший погляд це непогано. Але такі президенти-аутсайдери — це президенти без військ. Візьмемо Фуджіморі в Перу і Коллора в Бразилії, незалежно від того, гарними чи невдалими вони були президентами, факт залишається фактом: вони не мали підтримки прихильників. Фуджіморі не можна зв'язувати з жодною партією; а Коллор використовував партію тільки під час президентської гонки, його партія набрала 10 % голосів, що дало йому тільки 40 %, навіть менше незначної більшості. Звичайно, два приклади не вказують на тен-денцію. Однак симптоми і джерело присутні. У Перу суперники Фуджіморі були аутсайдерами: письменник Варгас Ллоса і згодом, у 1995 році — колишній секретар 00Н Перес де Куельяр; і у США Росс Перо, якби не зробив двох великих помилок (зняття своєї кан-дидатури та знову вступ в боротьбу посеред виборчої гонки) — у 1992 році він був дуже близький до того, щоб стати президентом.
Друга обставина, і це дуже ризиковано, полягає в тому, що здійснення політики за допомогою телебачення перетворює президентські вибори в ризиковані змагання. Американський президент усе більшою мірою набирає очки під час телевізійних дебатів за допомогою поглядів і "звукових децибел" за 10 секунд (їхній середній розмір у 1988 році). Припускають, що телевибори приводять до прозорості і дійсно "відкритої політики". Але, на жаль, це не так! Що ми дійсно одержуємо під виглядом відкритості — це всього-навсього демонст-рацію дотримання пристойностей, за якою питання залишаються не-вирішеними. Якщо говорити коротко, загальні прямі вибори прези-дента не дають ніякої гарантії і не захищають від неправильного вибору (відсутності вибору), оскільки людина самостійно приймає рішення, — і це дійсно є проблемою. Більше, ніж коли-небудь, здійснення за допо-могою телебачення політики може вивести в президенти імпровізованих дилетантів і/чи роботів, керованих числом голосів (чиї дійсні обличчя завжди закриті), які зав'язли у популістських передвиборних обіцянках.
З цих міркувань, чому б не допустити рівної легітимності процесу висування й обрання президента, що дозволяла б вичерпну і компетентну перевірку правильності результатів виборів, що, звісно ж, не дозволяють зробити прямі вибори, керовані телебаченням? Фінляндія докладає багато зусиль, щоб мати можливість вибрати "правильного прези-дента", і Фінляндія робила це не тільки через погрозу, причому, дуже реальну, з боку Радянського Союзу, але також через наявність надзви-чайно невдалої партійної системи — "поляризованого плюралізму". Але справа, як я вже казав, не в самій Фінляндії. Питання в тому, чи можемо ми розглядати фінську "модель" 1919—1994 років як напівпрезидентську форму правління? Я пропоную це зробити, бо це можливо буде особливо корисно для Східної Європи і країн колишнього Радянського Союзу.
Моє друге пояснення визначення напівпрезиденської форми правління є простим: мої останні три критерії покликані упорядкувати структуру двоїстої влади, допускаючи, що вона є відмінною рисою моделі. Інші особливості, які також можуть бути важливими, наштовху-ються на інші політичні моделі.
Наприклад, "право розпускати парламент, чи законодавчі повноваження" (Шугарт і Кейрі, 1992 р., с. 24) є атрибутами, які необхідно чи більш деталізувати, чи вони не мають ніякого значення, як відмінні риси. Можна сказати, що британський прем'єр-міністр володіє, у тому або іншому сенсі, "законодавчими повноваженнями" такими ж великими, як і будь-який президент як за чистого, так і нечистого різноманіття; також майже всі глави парламентських держав у тій чи іншій формі мають повноваження розпускати парламент. А початкова мета введення відмінних особливостей по-лягає у встановленні меж між чимось реальним і, може бути, чимось нереальним (Сарторі, 1985, с. 28—34).
2001.11.20 | НеДохтор
Яка система краща?
У висновку до першої частини я поставив запитання: "Яка система краща?", на яке сам же й відповів, віддавши перевагу формі голосування, серед виборчих систем, в два тури. Але що стосується "цілісних систем" (тема частини II), то я вважаю, що не варто бути таким сміливим. Найкращим є той політичний устрій, який найкраще працює: висновок, який означає, що усе залежить від конкретної ситуації.
Країнам Латинської Америки радять ввести в себе парламент-ську форму правління, але французи із задоволенням відкинули б цю форму. Багато британців розчаровані своєю двопартійною незручною системою, але більшість італійців вважають, що британська система є однією з кращих. Звичайно, ми виправдовуємо критику державного устрою, в якому живемо, але часто помиляємося в оцінці його/її аль-тернативних переваг. Я гадаю, що особливо сильні настрої, спрямо-вані проти двох крайніх форм правління: чистої президентської і чистої парламентської. Крім того, я вважаю, що позитивне сприйняття щодо "змішаних систем" є також досить сильним. Проте довести, що змішані системи є кращими, ніж чисті, ще не означає довести те, що серед змішаних форм правління напівпрезидентська форма є найкращою. Поки я не готовий до кваліфікованої відповіді на це питання.
Дозвольте мені почати з твердження, що напівпрезидентська форма правління краща, ніж президентська. Це твердження, фактично, було моєю тезою, особливо на підставі того, що перша форма може справитися з розколом більшості набагато краще, ніж остання. Я також вважаю, що країнам, які прагнуть відмовитися від президентської форми правління, можна порадити зробити вибір на користь напівпрезидентської форми правління, але з обережністю, з огляду на той факт, що для країни з президентською формою правління різкий перехід до парламентаризму є переходом у невідомість, у той час як перехід до напівпрезидентської форми правління дозволяє країні діяти в межах своїх знань, досвіду та компетенції.
Чи варто дотримуватися аналогічної поради, симетричної і від іншого кінця спектру, країнам, що хочуть відмовитися від своєї парла-ментської системи? Чи можуть вони розглядати, як альтернативу, — краще чи скоріше напівпарламентську (прем'єрську) чи напівпрезидентську системи? У теорії — так, а на практиці — ні. Проблема полягає в тому, що впровадження прем'єрських систем значною мірою ігнорує конституційну інженерію (підрозділ 6.3). Вважають, що британський чи німецький тип нав'язаного парламентаризму працює тільки за наявності цілого набору сприятливих обставин. Якщо британська система перестає бути двопартійною системою (за якої треті партії ніколи не приходять до влади), чи якщо німецький державний устрій стає більш роздрібленим і поляризованим, ніж раніше, то обидві "моделі" можуть перетворитися на марево. А це означає, що країна, яка шукає для себе рішення у вигляді напівпарламентського правління, починає дуже ризиковану подорож, оскільки для успішно-го переходу необхідно виконання дуже багатьох умов.
Щоб розвінчати цю точку зору, країни з парламентською фор-мою правління, які мають найбільш невдалий досвід, повинні бути, мабуть, найменш робочими парламентськими демократіями, скоріше парламентськими демократіями асамблейного типу. Далі припусти-мо, що аналізовані країни мають роздріблену партійну систему на зразок "екстремального плюралізму", як я її називаю. І якщо це дійсно так, то ми, мабуть, також маємо справу з країнами з про-порційним представництвом, які тривалий час дозволяли собі прово-дити "пропорційну політику". Але якщо це є точкою відліку перехо-ду від чистого парламентаризму до прем'єрського парламентаризму, то має бути важка боротьба, в якій легко можна програти усе. Це підтверджується не тільки французьким досвідом, але також і тим аргументом, що напівпрезидентська форма правління набагато краще піддається конституційному інжинірингу, ніж прем'єрські системи.
Проте, слід зазначити, що мої аргументи, у контексті парламента-ризму, не доводять, що напівпрезидентська форма правління є найк-ращою, скоріше ще означає, що вона — "більш придатна". Звичайно, я рекомендую використовувати напівпрезидентську форму правління, маючи на те дві різні підстави і за допомогою двох різноманітних способів. Я ще раз хочу підкреслити, що ця рекомендація не є обов'язковою. І напівпрезидентська форма правління не вирішує де-які проблеми. Я не заперечую, що напівпрезидентська система є якоюсь мірою слабкою системою. Як показує досвід застосування напівпрезидентських форм правління, проблема розділеної більшості усе ж залишається, хоча й у меншому ступені, ніж за чистої прези-дентської системи. Чи можемо ми зробити щось більш діюче і знайти стабільнішу й ефективнішу змішану систему? Це питання я планую досліджувати в третій частині.