Якою має бути Конституційна реформа в Україні: Президент, парламент, уряд

Тимчасова влада повільно просувається у напрямку хоча б визначення конституційних змін, залишаючи українських виборців необізнаними у питанні щодо повноважень нового Президента, якого Україна обиратиме 25 травня. У квітні в НАН України відбувся круглий стіл «Конституційна реформа: шляхи проведення та напрямки змін», де провідні науковці-конституціоналісти, судді Конституційного Суду України, представники аналітичних центрів розмірковували над тим, яким має бути оновлений суспільний договір між владою і суспільством. 

Ігор Коліушко, Голова Правління Центру політико-правових реформ. 

Коли ми говоримо про форми правління, у першу чергу треба дати відповідь на запитання: “Можемо чи не можемо ми змінювати форму правління?”

Мені здається, сьогодні ми маємо досить прозору, просту ситуацію. Ми не можемо переходити до президентської республіки, оскільки  цього нам не дозволить суспільство після тих подій, які ми пережили. Ми не можемо переходити до парламентської республіки, тому що ми не маємо системи політичних партій, які користуються високою довірою в суспільстві. Ми не маємо незалежної авторитетної судової влади, яка в парламентській республіці виступає єдиною противагою, єдиною альтернативою парламенсткої більшості. У нас такої альтернативи фактично немає. Ми змушені залишатись на засадах змішаної республіки.

Питання стоїть у тому, як оптимально її організувати, щоб не було тих проблем, з якими виникали в попередній період.

…Модель змішаної республіки характеризується трьома основними критеріями. Президент республіки обирається на загальних виборах. Він наділений дійсно вагомими повноваженнями і на противагу йому є прем’єр-міністр, який здійснює виконавчу владу, якщо тільки парламент не висловить йому недовіру.

З цих позицій треба й виходити, шукаючи вдосконалення форми правління в нашій Конституції.

Ключове питання – це формування уряду. Власне те, що сьогодні є в Конституції редакції 2004 року, на наш погляд, є трохи дивною, штучною конструкцією, в якій логіка перевернута з ніг на голову.

Замість того, щоб формувати уряд, і за результатами цього процесу визначатись, хто є в більшості, хто є в опозиції, так, як це є в більшості парламентів європейських країн, в нашій редакції Конституції треба депутатам спочатку організувати коаліцію. Потім коаліція робить подання Президенту щодо кандидатури прем’єр-міністра.

Постійно була дискусія щодо Президента: він листоноша чи він має право розсуду. На це питання ніхто не дав відповіді. Він має цю пропозицію занести до Верховної ради, тоді парламент визначає.

Мені здається, це, звичайно, надумана  конфліктогенна конструкція. І тому власне пропонується в змінах до Конституції відійти від цього, зберігши, звичайно, те, що Верховна рада робить основний внесок у формування уряду. Тобто, вона створює політичне обличчя уряду.

В ст. 114 наших пропозиціях показано, якою могла би бути послідовність дій щодо формування уряду. Я думаю, недоцільно застосовувати дуже спрощені моделі, як то було в проекті Конституції, яку вносив Ющенко в 2009 році, коли пропонувалось, що лідер найбільшої фракції стає кандидатом на посаду прем’єр-міністра.

До речі, в той момент, коли якраз інсував уряд, до якого найбільша фракція в парламенті була в опозиції, така норма в Конституції приводить до того, що ми завжди змушені робити коаліційні дії. Спочатку давали право найбільшій фракції, потім вона має пересвідчитись, що вона не збирає більшості під свій уряд. І тільки потім може бути реальна кандидатура…

В багатьох конституціях Європи враховані ці недоліки, і тому пропопонується, щоб тут якраз Президент відігравав роль модератора і після консультацій з лідерами фракцій вносив кандидатуру на посаду прем’єр-міністра.

Цей кандидат повинен мати два тижні на формування складу уряду і підготовку програми діяльності Кабінету Міністрів, який представляється у Верховній Раді. Тоді парламент одним голосуванням після обговорення надає вотум довіри уряду.

Якщо це проходить, тоді уряд складає присягу і йде працювати. Якщо ні, якщо, наприклад, Президент неякісно виконав свою роботу,  не врахував реальний стан справ у парламенті, або кандидат на посаду прем’єр-міністра неякісно сформував склад уряду і не здобув підтримки у Верховній раді, тоді наступний крок парламент має робити без Президента.

Наприклад, вдатись до рейтингового голосування або будь-яким іншим чином визначити кандидатуру на посаду прем’єр-міністра, і він так само за два тижні формує склад уряду і подає на вотум довіри.

Що стосується подальших усіх відносин між урядом і Верховною Радою, то тут важливо, щоб вони відбувались виключно через прем’єр-міністра. Тобто, будь-які кадрові зміни у складі уряду мали би робитися Верховною Радою за поданням прем’єр-міністра. Як варіант, коли мова йде про недовіру уряду в цілому, то тут, очевидно, повинні мати право на ініціативу, як самі народні депутати, так і Президент України.

Адміністративна реформа

Пропонується також розглянути варіанти змін до Конституції, на які ми постійно наштовхувались у попередні роки, коли ми намагались провести більш глибоку, вдумливу адміністративну реформу.

У нас маса проблем виникала через конструкцію “інші органи виконавчої влади”. Коли приймалась Конституція, то, очевидно, мались на увазі виключно державні комітети, які тоді існували як центральний орган виконавчої влади. Але після того з’явились колегіальні органи, національні комісії як регулятори. Виникла дискусія щодо тих органів, які згадані в Конституції (Фонд державного майна, Монопольний комітет і т. д.).

Аби зняти дискусії, пропонується чітко у відповідній статті VI розділу дати перелік видів органів виконавчої влади і в тому числі визначити всі ті серед них види, які на сьогодні існують, щоб не було подібних проблем на майбутнє.

Наступна важлива проблема – це зміна статусу місцевих державних адміністрацій. Я тут коротко зазначу, як би ми не децентралізували повноваження, як би ми не розширювали можливості місцевого самоврядування з наданням послуг громадянам, держава при цьому не повинна втратити можливостей та інстументарію забезпечування законності у цих відносинах. Не можна допустити якоїсь феодалізації на рівні місцевого самоврядування.

Таку функцію повинні виконувати насамперед місцеві державні адміністрації. Тому що нагляд за законністю необхідно забрати від прокуратури.

Мені ставлять запитання: «Чому прокуратура?» Тому що вона зловживає цією функцією. Тому що прокуратура має кримінально-правові інструменти у своїх руках, і коли вона поєднує функції загального нагляду із властивими їй кримінально-правовими інструментами, тоді виникає підгрунтя для зловживання, з якими ми стикаємось на кожному кроці в нашому житті.

Ці речі мають бути розмежовані. Прокуратура має діяти у сфері кримінального процесу. А нагляд за законністю має бути прерогативою місцевих державних адміністрацій і державних інспекцій.

І наступна проблема – це уконституювання засад державної або, як пропозиція до дискусії, можна подумати, чи не доцільно нам, як у всій Європі, застосувати цивільну службу – civil service англійською. Загально прийнято більшістю країн саме такий термін, і це було б на багато правильніше, коректніше. Але я розумію, що незручно міняти усталений вже термін, хоч з ним виникає багато проблем. Багато посад існує, які не відносяться до державної служби. Слушно сьогодні ставлять питання: “Ми на державу працюємо, ми ж з бюджету отримуємо кошти, чому ж ми не державні службовці?”

Статус Президента.

Одне з найскладніших питань – як бути з Президентом, який обирається прямими виборами, але при цьому не повинен домінувати над урядом. Як зробити його вагомою фігурою, щоб його повноваження були суттєвими.

З точки зору процедури реалізації цих повноваження пропонується розділити на три групи:

–      ті, які здійснюються ним самостійно (відповідно готуються і реалізуються),

–      ті, які реалізуються Президентом за поданням прем’єр-міністра, тобто, це означає, що проекти цих указів готуються в Кабінеті Міністрів, а Президенту подаються лише на підпис.

–      і ті, які можуть ініціюватися Президентом, але не можуть набути чинності без контрасигнації прем’єр-міністром та міністром, який відповідальний за виконання.

Також є спірне питання – можливість головування Президента на засіданнях Кабінету Міністрів при розгляді питань, які ініціює сам глава держави. Це є в багатьох країнах. У нас дехто сумнівається, чи це не буде давати йому можливість домінувати і впливати на уряд.

Ми маємо звернути увагу на юридичний казус, який виникає у підставах призначення Президентом позачергових виборів до Верховної Ради. В Конституції написано, що Президент припиняє повноваження Верховної Ради, але після того Верховна Рада продовжує працювати. Якщо ж парламент припиняє повноваження, то тоді ж усе! Але у спеціально внесених змінах 2004 року зазначено, що повноваження народних депутатів продовжується до формування нової Верховної Ради.

З огляду на необхідність принципу неперервності державної влади пропонується замість припинення повноважень використовувати призначення позачергових виборів і випадки передбачені в пропозиціях.

Майже всі говорять про спрощення процедури імпічменту. Це також нами підтримується…

Парламентаризм в Україні

Кожна з пропозицій щодо зміцнення засад парламентаризму є самостійною, але мені здається, що кожна з них варта обговорення і уваги, тобто, вони не є частиною загальних системних змін. За винятком, можливо, вилучення положень про коаліцію та імперативний мандат.

Зараз в парламенті рішення приймаються більшістю від присутніх на засіданні депутатів, крім випадків, передбачених Конституцією.  Як відомо, в жодній країні Європи, в жодному парламенті на Заході немає такої практики як у нас, щоб усі рішення приймались абсолютною більшістю голосів.

У нашій ситуації це привело до того, що ми не можемо стільки років забезпечити особисте голосування народних депутатів. Тому що це невигідно ані владній більшості, ані опозиції. Бо ні ті, ні ті не можуть насправді забезпечити особисте голосування, оскільки якщо є 5-10 депутатів переваги коаліції, більшості над опозицією, то це означає, що ніхто не має право поїхати у відрадження, ніхто не має права захворіти. Якщо набралось більше 5 таких депутатів, то парламент зупиняється і не може працювати. Ми не знайшли в жодній Конституції Європи таких прикладів, щоб було прийняття рішень абсолютною більшістю.

Але звичайно мають бути “органічні” закони, які треба приймати більшою кількістю голосів, ніж звичайні закони. Для цих законів може бути абсолютна більшість або навіть ще більше – можна сперечатись про три п’ятих і т. д.

Юрій Ключковський, керівник Інститутувиборчого права

Я хотів би, щоб ми подумали, а для чого ми хочемо сьогодні змінювати Конституцію. Я ще раз підкреслюю – змінювати, а не реформувати.

Мені здається, що ми всі розуміємо, внаслідок тих авторитарних тенденцій, які здійснювались останнім часом, окремі розділи Конституції просто покрились дрібними латками, які є дуже часто різного кольору і різного походження. І для того, щоб легітимізувати текст Конституції, потрібно ці місця покрити цілісними великими латками, а вже після того думати, як переходити до системних, спокійних, поступових чи добре продуманих глибоких змін до Конституції.

Тому фактично сьогодні ми говоримо про латання Конституції, але серйозне і системне узгоджене латання Конституції. Є розділи, які є дійсно розхитані. В першу чергу – це головний трикутник влади. Так само розхитана сфера судочинства. Є розділи, які потребують рішучого , просто нагального реформування – це місцевий трикутник – адмінустрій, місцеві адміністрації і самоврядування і це питання прокуратури.

У питанні Верховного трикутника влади я абсолютно підтримую одноканальне формування уряду, парламентське формування уряду. Однак ми повинні пам’ятати, що в системі парламентського формування уряду не дуже працює принцип поділу законодавчої і виконавчої влади. І тому потрібні інші стримування і противаги, які не дозволяють запровадити замість президентського авторитаризму парламентський парламентаризм, парламентаризм більшості, який контролює уряд. Тому мені здається, що тут треба продумати, які саме повноваження мають залишитись за главою держави, оскільки він – єдиний, хто дійсно здатний  стримувати і створювати противаги при поєднані парламенту і уряду, що є неминучим при одноканальному формуванні Кабінету Міністрів.

Я також хотів би звернути увагу на проблему імпічменту чи точніше сказати спеціальної процедури усунення Президента з посади.

Пропонується залишити підставами для цієї процедури вчинення злочину, однак вилучаємо кваліфікацію факту злочину. Залишаємо виключно політичні органи, а за Конституційним Судом – дотримання процедури. Але скажіть, будь ласка, якщо ми говоримо про злочин, то де факт злочину?

Мені здається, або треба залишити ту процедуру, яка є сьогодні, можливо, помінявши кількісні параметри, щоб залишити органи, які уповноважені констатувати факт злочину, але тоді перебачити теж, що імпічмент не є кримінальною відповідальністю і не виключає притягнення до кримінальної відповідальності після цього, або розглядати спеціальну процедуру усунення Президента з поста з політичних підстав. І тоді немає потреби говорити про злочин і про те, хто встановлює факт злочину. Мені здається, що ця усічена процедура є внутрішньо суперечливою.

 Юрій Галущак, народний депутат VI скликання

95 стаття, друга частина Конституції України абсолютно ніяка: «Держава прагне до збалансованості». Ми вже бачили, як вона прагнула, і до чого воно дійшло. Треба написати абсолютно логічну норму, яка фактично випливає із теорії публічних фінансів, що дефіцит бюджету – це є екстраординарне явище, а не звичне, як у нас. Тобто, дефіцит бюджету допускається тільки при прогнозі зменшення ВВП, тобто, при кризі.

Це норма не Конституції, а норма закону в Іспанії, яку  прийняли після того, як побачили, що сталось з Грецією. Ми не можемо піти до так званого золотого балансу, який є в Англії, де взагалі заборонений дефіцит. Ну, немає у нас такої сили, але ось цю норму треба зафіксувати причому в Конституції.

Друга позиція. Я конкретна людина і кожну позицію намагаюсь обіграти. Я пробував обіграти двопалатний парламент. Поляки страшенно незадоволені ним. Вони запитують: “Ну, для чого тут унітарність і друга палата?”. Я спробував зробити це, як приблизно французи, тобто, маємо трирівневу систему. Давайте другу палату будемо робити від представників всіх трьох рівнів. Це виходить дуже, дуже громіздка система. Особливо по квотах від громад. У нас 1300 громад, то як ви збираєтесь бавитись із представництвом в другу палату? Очевидно, що друга палата має бути представництвом від певних територіальних одиниць. Ну, регіон? Чому від регіонів? Чому там не буде районних представництв і громад? Тобто, якщо починати відпрацьовувати логіку, тоді виходить, що система не грає. Не виходить у мене другої палати!

Тому логіка – позбавити Верховну раду не властивих їй повноважень. Рада має приймати рішення, там, де потрібно, фіксувати якісь події, наприклад, проведення місцевих виборів. Ось це логічно. Передати функції до гаранта – бути спусковим гачком в усіх випадках – це є розпуск і ЦВК – призначення виборів після того, як настала подія.

Взагалі те, що я бачив у пропозиціях до Президента – мене страшно непокоїть. Президент зведений до нуля. В той час як у парламентській, парламентсько-президентській республіці Президент – це спусковий гачок. У нього немає повноважень втручатись у внутрішню політку – до  речі, я хотів би побачити, як наші претенденти на посаду Президента будуть декларувати, що вони не будуть втручатись у роботу прем’єр-міністра – але у нього мають бути повноваження робити перезапуск у майже необмежених можливостях, приблизно, як у Франції, але тільки не частіше раз на рік. Чому? Тому що вибачте, але коли парламент себе захищає тим, що “Президент, ти маєш право, але нас не чіпай”. Ну вибачайте, це вже не серйозно. 60 днів – не призначили уряд. Ну, це взагалі вже щось. Зараз подивіться на події. 60 днів – це нескінченний час. Тобто, якщо ми вже забираємо купу повноважень у Президента, то тоді візьмемо за основу саме не французьку, а польську модель. Дайте йому повноваження розпускати парламент, коли він бачить ознаки кризи.

Про місцеві державні адміністрації. Була спроба написати, що це є в номенклатурі уряду. Але тут не можна залишати Президента. Чому? Тому що у випадку надзвичайного чи військового стану саме голови держадміністрацій перебирають на себе представництво головнокомандуючого у регіонах. І тому Президенту не повинно бути байдуже, хто там є.

Хто такі префекти? Це контролер у першу чергу. Префекти знаходяться у  зворотній системі зв’язку. Координація – це не прямі накази, це зворотня петля. При чому, в більшості випадків це – негативна петля. Хто знає систему управління, той підтвердить, що наявність негативної системи зворотнього зв’язку стабілізує систему. Префект повинен бути дуже застабілізований. Тому префект повинен мати відповідний статут.

По-перше, номінація – це коли Президент призначає з подачі уряду. І не просто призначає. В законопроекті, який зафіксований, щоби випадково людина туди не потрапила, вказується таке: «Він написав заяву, Президент включив його в спеціальний резерв». Потім при спеціальному резерві він “маринується” не менше року. За цей час він навчається, його перевіряють. Це звичайно не конституційний рівень, але все таки потрібно розуміти одну річ: після того, коли після вакансії пройшов рік, уряд пропонує, а Президент не має підстав відмовити, бо він і сам підписував подання у цей резерв.

Друге, що має бути – це аполітичність цієї людини, яка забезпечується тим, що він незалежний від політичних впливів уряду. Тобто, вже він не може призначатись і зніматись тільки урядом. Він не повинен залежати від того, що зняли Президента чи уряд. Тому третій елемент, який має бути властивий префектам – це ротація, коли така особа має перебувати не більше трьох років на одному місці. А далі його переводять – хоче він того чи не хоче, – щоб не зрісся з місцевою елітою. Тоді можна робити децентралізацію. В іншому випадку ми будемо бачити те, що бачимо на Сході, коли правоохоронні органи ну чомусь страшно не хочуть займатись своїми справами.

Тому те, що пропонується,  це –  голова місцевої держадміністрації призначається, звільняється урядом з подачі Президента. Він підзвітний Президенту, щоб Президент знав, чим він займається, але підпорядкований і підконтрольний уряду, тобто, він знаходиться в номенклатурі уряду і постійно на зв’язку з урядом. Це мусить бути зафіксовано.

Ще одна річ, на яку не звертають увагу, але вона має бути зафіксована в  Конституції, – те, що він зупиняє Акти органів місцевого самоврядування у встановлені терміни, а не коли захоче, тобто, в любий момент. В чіткі терміни, не далі ніж. Він повинен бути, як щука, яка постійно слідкує за тим, що відбувається. Місяць пройшов, він стає приватною особою щодо Акту, який був прийнятий органом місцевого самоврядування. Пропустив – все! Погано працює. Почав зупиняти один за одним – програє в суді.

Система має бути  м’якшою, ніж у Польщі. Тобто, зупинив і далі самі розбирайтесь. Приблизно таке, як має бути у Франції. Тобто, мусить бути рівним із місцевим самоврядуванням, суддів. І цим він різко відрізянється від прокурора, який коли хоче – тоді зупинить.

Олександр Петришин, віце-президент Національної академії правових наук України, завідувач кафедри теорії держави і права Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого, доктор юридичних наук, професор

Ми сьогодні чомусь говоримо про змішану форму правління, а для чого? Це питання вже вирішено на рівні Конституційної Асамблеї. Була дуже велика і така тривала дискусія, й інколи у мене особисто виникало таке непорозуміння, чому постійно випливає ось ця президентська форма правління. Вже ми ніби узгодили, обгрунтували, що краще змішана форма для всіх, але все одно виникала ідея президентської форми правління. Зрештою, від неї відмовились. Я вважаю це правильним, і тут треба поставити крапку.

Я, наприклад, на наукових конференціях завжди запитую, яка президентська республіка може бути в Європі? Ну, немає в Європі жодної системи президентської форми правління! Ми хочемо насмішити світ?

Це питання вирішено. Це придумали французи приблизно в такій ситуацій, в якій перебуваємо ми,  – в ситуації перманентної революції, коли конче треба було знайти вихід, аби оминути громадянську війну.

І тут власне кажучи вже нема про що сперечатись, як на мене. В ході цих розмов, дискусій звучала така тема, що треба владу об’єднувати. Пропонувалось записати цю ідею в Конституцію, що, мовляв, влада єдина, і всі проблеми вирішаться. Ну, не вирішаться вони від цього.

І знову ж таки постійно виникала така думка: “Якщо французи цю модель сконструювали, чому б нам не подивитись, як у них це робиться, як вони розподілили владу між Президентом і урядом, і чому не зробити так само у нас? Президент залишився, якщо так можна сказати, з серйозиними повноваженнями. У нього арбітражні повноваження. Але урядом керує прем’єр-міністр, не зважаючи на те, що Президент має можливість брати участь, керувати.

Я б сказав так, якщо розглядати питання про цей трикутний розподіл повноважень і особливо між Президентом і Кабінетом міністром, то Президент повинен рухатись в бік глави держави, статусу і повноважень глави держави. Він повинен бути в більшій мірі як глава держави, а Кабінет міністрів і прем’єр-міністр повинен більше розформуватись чи дрейфувати в керівника уряду, керівника як органу такого поточного політичного правління.

Виникали цікаві питання з приводу другої палати. А чи не є ця друга палата компромісом? Чи не є це компромісом між закликом до федералізму і закликом унітаризму. Я прекрасно розумію і юристи прекрасно розуміють, що на сьогоднішній день немає ніякої різниці, чи це фередралізм чи унітаризм. Це данина історії…

Але є проблема представництва території чи регіонів в парламенті.  І, до речі, ті ж самі французи пишуть про те, що другу палату вони розглядають як орган, представництво сільського населення. А що це нам не потрібно? …Чому так складається, що велика кількість депутатів із Харківської області взагалі не мають ніякого відношення до Харківської області?

Сьогодні говорили про те, чи потрібен статус, щоб існувала цілісна єдина держава, говорили про статус прокуратури і статус адвокатури. А чому не потрібно записати одну статтю в Конституцію, що в Україні діє система органів правопорядку, основним завданням яких є забезпечення охорони прав і свобод громадянина. Поставити крапку і написати, що діяльність цих органів, штатна чисельність регулюється законом. Події останніх часів якраз свідчили, що це було б дуже непогано. А особливо з огляду на чисто юридичні проблеми, які пов’язані з існуванням у нас такої конструкції як “правоохоронні органи”. Усі юристи Вам скажуть, що це нонсенс. Немає правоохоронних органів в жодній державі. У нас правоохороних органів, якщо порахувати тих, які мають статус правоохоронних, біля 80-ти. Тому має бути один такий орган.

Чому не можна записати в Конституції одне речення з цього приводу. Кажуть: “Ні, тоді це буде поліцейська держава, тому не можна!” Справа не в тому, як вона буде називатись, справа в тому, що це реальна проблема для нашої країни і її треба вирішувати. Хоча би з огляду на те, щоб спертися на авторитет Конституції.

Віктор Мусіяка, Український центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова, доктор юридичних наук, професор 

Те, що відбулось у нас за останні місяці, вимагає від нас зовсім нову Конституцію з питанням по Президенту. Я пам’ятаю 1997 рік, коли парламент забезпечив 305 голосів. Ми подалали вето на Закон про імпічмент Президента, а він не підписав. І усі ці роки не давали створити реальний механізм імпічменту.

Ви знаєте, мені дуже сподобалась цікава ідея про гаранта. Ну, який він гарант, якщо він головний порушник Конституції?

Мене захоплює ідея, що це має бути спеціальна особа, яка обирається, можливо, парламентом чи поряд з Президентом, чи можна встановити обрання такої людини в інший спосіб, яка не буде мати ніяких повноважень, окрім одного – відслідковувати дотримання Президентом Конституції України і у всій верхівці влади, а також ставити питання перед Конституційним Судом. Але навряд чи така ідея буде втілена.

Ви ж бачите, що є потреба увесь час за ними спостерігати. Вони увесь час порушують Конституцію, Закон.

Мене непокоїть, в яких умовах ми постійно намагаємось вносити зміни до Конституції. І навіть зараз  на порозі стоїть “брат”, який бряжчить зброєю. Ви подивіться на Верховну Раду, що вони там роблять! Комуністи, регіонали наввипередки біжать до сеператистів і висловлюють їм свою підтримку. На жаль, саме ця Верховна Рада має приймати ці зміни. Я думаю, що Ештон по інерції сказала про те, що в Україні треба завершити всеосяжну Конституційну реформу. Яку там всеосяжну?

Я думаю, правильно визначили, що треба змінювати три осередки змін, тобто тріаду влади – судову владу, прокуратуру та місцеве самоврядування. Все! Більше не чіпати нічого. Хоча б зробити це.

Але я вам відверто скажу щодо шляхів. Я мало вірю в те, що зміни до Конституції будуть прийняті. Не тільки тому, що у нас намагаються зірвати президентську кампанію. Ви подивіться, хто до нас потрапляє у фінал. Кожен з них буде намагатись зірвати процес реформування Конституції.

Вже правильно сказав Оніщук (Микола, ректор Національної школи суддів України – Ні корупції!), що вже є маса напрацювань, навіть те, що було зроблено в рамках Конституційної Асамблеї. Ви окремо детально говорили, але Ви повинні говорити, чому це нікому не було потрібно. Хотіли Асамблею прикрити як хорошу картинку і зробити те все, що вони вимагали з питання судової влади, вліпити зміни у Верховну Раду. Таким чином вони хотіли дійти до того, щоб кожного разу вилазила президентська влада. То ж зрозуміло, чому вона вилазила.

Петро Стецюк, суддя Конституційного Суду України

Я хотів би зачепити тему стабільності після Конституційних реформ. 2000 рік – референдум, 2004 рік – конституційні зміни, 2010 рік – повернення в другий бік, 2014 рік – повернення в інший. У неповні 20 років нам важко знайти час, коли б хоча б два конституційних терміни попрацював той чи інший інститут. Ми фактично не бачили, як модель 1996 року повноправно функціонує. Тому є дуже важливо, пишучи про конституційні реформи, спробувати записати щось таке, що після того має настати період без змін, період хоча б двох конституційних циклів обраних, сформованих органів, щоб вони функціонували. І тут велосипед не треба винаходити.

Якщо подивитись на Конституції ХІХ століття і перші роки ХХ століття – а ми по багатьох параметрах, хочемо цього чи ні,  в кращому випадку знаходимось в середині ХХ століття по розвитку певних інститутів в цівілізаційному плані, там були в окремих Конституціях норми про те, що не буде змін. Це не гарантувало їх від змін. Але робило хоча б якісь спроби.

Друге, що я хотів сказати – реальність конституційних змін чи реформ. Дуже важливим є – не записати щось таке, що завідомо не буде працювати. Воно може бути дуже красиве, модне, але не буде працювати. У нас не працює інститут Омбудсмена. Не в персоналії справа або не тільки в персоналії справа. Але факт залишається фактом – цей інститут у нас мертвий.

Хто хоче, можете подивиться на сайт Конституційного Суду з якими зверненнями звертались до нього в час, коли розстрілюють мирних громадян або з якими зверненнями у цей час зверталися до Уповноваженого з прав людини. Мені здається, якщо ми залишаємось по правий бік від Сіверського Донця…, то ми іншого варіанту окрім як конституційної національної держави, якими є всі держави у Європі у ХХ столітті, не маємо. І цей шлях конституційної національної держави як мінімум після Першої світової війни – у той міжвоєнний період – країни Європи вже пройшли.

Правильно згадували тут про двопалатний парламент. Якби ми його спробували реалізувати на початку 1990-х років, в кінці ми б відмовились від нього. Майже немає в Європі таких держав, які б в ХХ столітті не спробували двопалатних парламентів. Вони були навіть у малесеньких державах і відмовились. Тому що він для них не підійшов.

Анатолій Колодій, академік Академії наук вищої школи України, заслужений юрист України

Ми маємо вивчити європейський  досвід і не тільки європейських держав, наприклад, яповнців, які розробили концепцію Конституційної реформи розрахованої на 15 років після Другої світової війни. Теж саме зробили і німці, Латвія, Естонія, які розробили концепцію Конституційної реформи.

Безперечно, що це має бути якийсь акт. Причому акт цей має бути довгостроковий, максимально політично незаангажований. Я хочу сказати, що цей акт має бути представницьким. Величезна біда нашої Конституційної Асамблеї, яка працювала в останній час, в тому, що підстави основи її формування були представницькими. 66 членів формувались від недержавних органів. Але вони розглядались як допоможний орган при Президентові України, що відповідно до ст. 106 підривало її устої і вселяло недовіру до її існування і навіть сіяло протистояння в дискусії між членами Конституційної Асамблеї.

Мені здається, що саме системність у проведенні реформи змушує говорити мене про те – і я зараз скажу те, що, напевно, не сподобається, – що без розділу І, ІІ, ІІІ і ХІІІ Конституції України, який не представлений сьогодні в цьому проекті, ми не зможемо повноцінно вносити зміни до Конституції. Тому що системність означає не тільки прийняття системного акту.

Я вважаю, що поки ми з вами не зафіксуємо хоча б норми в першому розділі про громадянське суспільство, про народ України, про те, хто такі національні меншини, коренні народності, про соціальну підтримку дитинства і материнства, про соціальний захист осіб похилого віку, Україну не можна буде формувати як соціальну державу. А відтак, ми не зможемо продовжити ось ці вихідні найбільш важливі тези в інших розділах.

Я думаю, що саме принцип системності означає те, що ми дійсно повинні переглянути структуру Конституції. Чомусь традиційно ми вчепились до ось цих п’ятнадцяти розділів і намагаємо розвивати конституційну реформу в межах ось цих п’ятнадцяти розділів. А чому дійсно не структурувати розділ перший і не передбачити там главу основи політичної системи, основи економічної системи, основи духовної системи, основи ідеологічної чи якоїсь іншої системи? Чому не структурувати розділ другий і передбачити дійсно групування прав свобод і обов’язків: особисті, політичні, економічні, соціальні і духовні і цим самим провести цей розділ дійсно у відповідність до міжнародних пактів, які підписані Україною? Чому не передбачити розділ в Конституції, який передбачає органи охорони правопорядку? Ну, немає сенсу в приховуванні того факту, що у нас є СБУ чи органи внутрішніх справ чи якісь інші правоохоронні органи і т. д.

Друге, що я хотів зазначити, мені здається, що ми з вами завжди намагались реформувати Конституцію, вносити ті зміни, які є змістовними. А я думаю, що треба починати з внесення змін до Конституції України щодо тих статей, які з точки зору законодавчої техніки формально вимагають проведення змін.

Ну, скажіть мені, будь ласка, що робить стаття 4 в першому розділі Конституції України, яка присвячена принципу єдиного громадянства, від якого ми фактично відмовились, тому що у перших двох законах про громадянство (закон від 8 жовтня 1991 року і закон від 16 квітня 1997 року) дійсно зафіксований принцип єдиного громадянства? А от нині чинний закон від 18 січня 2001 року з урахуванням змін, які відбулись 7 липня 2005 року, цей принцип вже давно ігнорує. Не місце цьому принципу і тим більше в першому розділі.

Що робить, наприклад, стаття 37 Конституції України в другому розділі, який присвячений правам, свободам і обов’язкам, а стаття 37 присвячена політичним партіям? Вона говорить, що не допускається, забороняється створення політичних партій, які переслідують цілі повалення конституційного ладу, територіальної цілісності і т. д. і т. п.

Скажіть мені, будь ласка, що робить стаття 95, яка присвячена бюджетній системі, 96, яка присвячена державному бюджету, 97 – звітуванню про виконання державного бюджету, 98 – Рахунковій палаті, 99 – грошовій одинці, 100 – Раді національного банку і 101 в четвертому розділі – “Верховна Рада України”? Чи що робить стаття 107 в розділі п’ятому “Президент України”, яка присвячена Раді національної безпеки і оборони, чи стаття 131 – Вищій раді юстиції, про який так багато йшлось в розділі, який називається “Правосуддя”?

Мені здається, що навіть з точки зору законодавчої техніки ці статті вимагають їх змін. Я гадаю, що насамперед треба думати щодо внесення змін до ось цих статтей Конституції України.

І третє, що я хотів сказати. Я, на превеликий жаль, досить погано ознайомлений з добротними матеріалами-пропозиціями, тому що я тільки їх побачив. Але те, що я переглянув, вимагає редагування і як з точки зору змісту, і як з точки зору форми.

Візьміть запропоновану 93 статтю Конституції України. Було: “Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президенту України, народним депутатам України та Кабінету міністрів України”. Пропонується: “Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Перзиденту України, Кабінету міністрів України, не менше як 15 народним депутам України та не менше як 100 тисяч громадянам України, які мають право голосу”. Що стосується права народної законодавчої ініціативи – безперечно правильно. А що стосується права парламентської ініціативи, то, мені здається, краще була редакція попередня, тому що якщо народним депутатам, то й зрозуміло, що й колективам народних депутатів також пропонується. І чому їх має бути 15, а не 20 і т. д. і т. п. З того випливають обмеження.

Микола Онищук, ректор Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Я хочу зауважити найголовніше. Очевдино, коли ми говоримо про систему організації влади в новому конституційному баченні, ми вирішуємо два питання: це проблема деконцентрації влади, хоча конституційними засобами це менше видно, і  проблема децентралізації влади, що є виразним, коли йдеться про аналіз  змісту органів місцевого самоврядування в системіі організації публічної влади України.

Водночас, ні перше, ні друге не вирішує головної проблеми в організації публічних інституцій країни. Це, можна сказати, основна проблема сьогодення, яка полягає в представництві громадських рівнів, зокрема,… в системі політичного керівництва країни і, зокрема, в парламенті.

Я залишаюсь доволі сталим прихильником того, що єдиним інструментом, який може це забезпечити – це утворення верхньої палати парламенту.

На завершення, серед тих, хто сьогодні репрезентує робочу групу і представляє проект, є багато й тих, хто працював у складі робочої групи Конституційнї Асамблеї. 80-90% матеріалу – це продукт тих напрацювань багатьох колег, яких я бачу в залі, які дійсно доклали багато зусиль, щоб створити нову концепцію конституційного значення устрою нашої держави.

Це добре, тому що є відчуття певної сталості і впевності стосовно основних конституційно-правових конструкцій, які мають бути в новій чи оновленій Конституції нашої держави.

Текст та фото: Микола Мирний

Інтернет-видання “Ні корупції!”