Анатолій Ткачук, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, юрист, народний депутат України 1-го скликання, один із ідеологів та авторів реформи децентралізації, розповів Громадському простору про особливості втілення реформи на українському ґрунті, перші успіхи, а також про загрози і міфи довкола процесу.
“У багатьох українських містечках і селищах за півроку заасфальтовано більше вулиць, ніж за попередніх 10 чи 15 років”.
Г.П. Що доброго несе реформа децентралізації простими словами?
А. Ткачук: Багато хто побачив вже, що несе, тому що в багатьох українських містечках і селищах за півроку заасфальтовано більше вулиць, ніж за попередніх 10 чи 15 років. Тому що відбулася серйозна бюджетна децентралізація – місцеве самоврядування отримало ресурси, про які воно мріяло довго, але не вірило, що це можливо.
Друга річ із того, що несе хорошого, але до чого не готові, це право на прийняття рішення і на помилку. Я зараз їжджу по Україні, спілкуємось з місцевим самоврядуванням, багато хто каже: “Навіщо ви дали змогу встановлювати, наприклад, акцизний податок в розмірі від двох до п’яти відсотків, ми маємо входити в конфлікт з бізнесом. Краще би ви встановили три відсотки для всіх. Навіщо ви дали змогу встановлювати податок на нерухомість від нуля до двадцяти п’яти гривень? Встановили би єдиний!” Але тоді постає питання: навіщо тоді місцеве самоврядування і як врахувати місцеві особливості? Тому що можна визначити, наприклад, податок на нерухомість умовно двадцять гривень за квадратний метр для місцевого бізнесу. А в конкретному містечку головним місцевим бізнесом є, наприклад, молочне скотарство, а на одну худобу треба, як мінімум, двадцять квадратів площі. Тому ферма, яка приносить невеликий дохід, буде сплачувати величезний податок на нерухомість, і тоді цей бізнес там просто вмре. Тому місцеве самоврядування має само вирішити, які ставки податку мають бути встановлені, а це вже відповідальність і це вже знання. Тому, фактично, децентралізація, яка відбувається, створює тло для того, щоб місцеве самоврядування, депутати місцевих рад перейшли на нову інтелектуальну можливість, на новий рівень – рівень, де не тихенько дерибанять землю, а де приймають рішення, яким чином має розвиватися територія сьогодні, завтра, п’ять років наперед.
Г.П. Кілька слів про загрози. Ви навіть писали на своїй сторінці у фейсбуці про те, що є побоювання, що ті бюджетні можливості, які зараз даються на місцях, можуть піти на премії окремим людям і так далі.
А. Ткачук: Загрози є. Щодня я отримую такі повідомлення: “Подивіться, в нас всі ці гроші або пробують пустити на зарплати, або пробують кудись закопати в асфальт”. Але я хочу сказати, що це також відповідальність місцевого рівня, в тому числі й громадян, які обирають людей. Але, з іншого боку, ми повинні розуміти просту річ – чому сьогодні, умовно в цьому році, коли з’явилися додаткові бюджетні ресурси, всі займаються ремонтами. Тому що, по-перше, давно не ремонтувалося і все треба ремонтувати, а, по-друге, місцеве самоврядування не має проектів інфраструктурного характеру. Тому що проект треба було підготувати, на нього треба були якісь ресурси знайти, замовити проектно-кошторисну документацію. Але оскільки грошей не планувалося, тому ми це й не замовляли, і казали, що все погано. Зараз гроші з’явилися, а проектів немає, тому їх треба кудись використати – ось використовують таким чином. Але я переконаний в тому, що якщо наші депутати не зійдуть з магістральної лінії на децентралізацію і спроможність громад, то вже в наступному році в багатьох містах з’являться проекти інфраструктурного характеру – нові котельні, нові каналізаційні мережі, якісь мости, якісь обхідні дороги, і таким чином ми зможемо за кілька років побачити принципові зміни в українських містах. Головне зараз не зупинитися і не зробити такий відхід назад. А в цьому є загроза, тому що фактично перший етап оформлення добровільного об’єднання пройшов до виборів дуже швидко – за три місяці в Україні сім відсотків громад об’єдналися. Це рекорд всіх часів і народів – жодна країна Європи так швидко це не робила. У них добровільний етап закінчувався за десять років чотирма-п’ятьма відсотками. Але це є великий виклик. Сьогодні ми з колегами обговорювали – є новоутворена громада, яка складається із двадцяти шести сільрад, це близько шістдесяти поселень. Це величезна структура і тепер її треба зміцнювати – треба створити виконком, нову структуру управління, провести модернізацію бюджетних установ, що закрити, а що відкрити додатково, реорганізацію комунальних підприємств. Тобто купа-купа питань, які потребують сил, енергії і вміння людей, які прийдуть на цих виборах. І тут я з жахом думаю, що, виходячи із цих білбордів, які розказують нам про армію, якісь нагороди – бла-бла – невідомо що: люди прийдуть, а виявляється, що треба займатися конкретними справами, а ми на це не готові, ми ж хотіли контрактну армію робити! І це може скласти одну серйозну міну дискредитації того процесу, який відбувається. Тому наші завдання, завдання Мінрегіону, Верховної ради, Кабміну, всіх структур, які в тій чи іншій мірі задіяні до процесу реформи, створити інструментарій дуже швидкого реагування на виклики, які з’являються. Ми запропонували сьогодні створити таку кризову групу, яка буде реагувати на ці виклики, і відразу готувати зміни до законів, до постанов Кабінету Міністрів, які би дуже швидко проходили всі погодження і приймалися моментально.
Візьмемо простий, банальний приклад – староста поселення – в законопроекті староста поселення мав працювати на контракті, якщо б така норма була залишена, ніяких проблем би не виникло – звичайна трудова угода чи контракт. Тут депутати вирішили – ні, староста має бути посадовою особою місцевого самоврядування – бах, проголосували, плюс ще члени виконкому. Що ми отримали відразу – перше, виконком із п’ятдесяти людей – це не виконком, дуже складно зробити щось із цим, аби він працював. Друге, закон про службу в органах місцевого самоврядування не змінений і тому там такої категорії посадової особи як староста немає. І тому завтра, коли з’являється староста, невідомо, яку зарплату йому визначати, під яку категорію він підпадає, і що йому, банально, записати в трудову книжку. Тому що такої посади немає і в тарифному кваліфікаційному довіднику, де про це все написано. Тобто ось вам ціна компромісу: депутати кинули свою ідею, яка не була підкріплена іншими змінами, тому що не готувалася саме така схема, яка була запропонована депутатами. Тепер треба негайно вносити зміни в ці документи, їх розробити і внести, а це проблема. Такі проблеми будуть виникати ще не один раз.
Г.П. Тобто реформа йде дещо не так, як планувалося спочатку?
А.Ткачук: Так. У чому проблема? В Україні немає центру, який займається реформами – в усіх країнах, в яких проводили реформи, створювався спеціальний центр на національному рівні. Як правило, його очолював прем’єр, а реальну справу виконував супер класний спеціаліст, який напряму спілкувався з прем’єром, мав повноваження давати доручення кому завгодно, тому що він був головний ідеолог того, як це робиться. В кожному відомстві був відповідно заступник міністра, який був відповідальний за цю реформу і на руках проносив всі проекти. Я про це говорю вже півтора року: давайте ми теж саме зробимо в Україні. Україна чомусь цього не хоче робити. Тому в нас з’являється один законопроект від Уряду, другий від депутата, третій – від асоціацій, четвертий – від експертного середовища. Але реформи здійснює винятково Уряд.
Г.П. Стосовно міфів… Які з них зараз існують довкола цього процесу? Наприклад, децентралізація може посилити сепаратистські настрої…
А.Ткачук: Я скажу, що міфи поступово зменшуються. Чим більше ми працюємо, тим більше людям стає зрозуміло: правильна децентралізація посилює державу, а не послаблює. Те, що в нас відбулась регіоналізація в унітарній державі… Держава унітарна, супер централізована виконавча влада, а в нас відбулася регіоналізація. Крим – де Крим? Донецька область, Луганська область, Закарпаття… Купа проблем. Тому що неправильно побудована система публічної влади –голова ОДА в нашій іпостасі не був державним оком у цій території. Він не був кадровим державним службовцем, який пильнує інтереси держави, це був продукт торгів і компромісів з місцевими регіональними елітами. І тому він говорив президенту і прем’єру: все добре, я лояльний і мій регіон лояльний. А насправді там формувалася своя локальна ідентичність, зав’язана на своїх місцевих князьках. І тільки вони почули, що ситуація може змінюватися, ця лояльність одразу зникла.
А справжня децентралізована держава працює по-іншому – коли регіональна еліта займається місцевим регіональним розвитком і за це відповідальна, а державна виконавча влада представлена сильною особистістю, яка не залежить від регіональної еліти, вона призначається за спеціальними процедурами. І це є стримуючий фактор. Те, що ми запропонували, якраз саме така система. Зараз займають це префектами, хоча ми пропонували іншу назву, українську. Але суть префекта – це якраз цементування загальної держави. Тому що сьогодні в прокуратури забрано загальний нагляд, взагалі місцеве самоврядування абсолютно пустилося берега, воно може приймати будь-які акти і впливу на це не має. Тому нам конче потрібно зробити реформу так, як заплановано, так, як записано в Концепції Уряду. Тоді все буде класно, не буде сепаратизму, буде місцевий патріотизм, будуть формуватися локальні ідентичності, не регіональні, а на рівні громад, і таким чином ми в Україні запровадимо класичну європейську політику згуртованості. Я розумію, яка є класна українська відповідність європейському терміну cohesion. У нас, як правило, не шукають українського відповідника, а беруть іншомовний термін і перекручують. На зразок, партесипативна демократія. А тут класний український термін, який є дуже глибокий, який абсолютно тотожний європейському, який показує, що ми маємо бути згуртованою нацією, згуртованою країною, згуртованим регіоном, і згуртованою громадою. Ось така історія.
Г.П. При оптимістичних прогнозах, скільки нам знадобиться часу, щоб довести до кінця розпочатий процес?
А. Ткачук: Два роки. При тому, що все нормально працює, реформа потребує два роки. За останній рік ми мали темпи такі, що багатьом і не снилось. У нас розказують, що в Україні нічого не відбувається, а коли я приїжджаю в Брюссель, всі просто дивуються: як ви так швидко все робите? Ніхто не міг повірити в те, що Україна це зробить. Буквально, минулого тижня я мав дуже високі зустрічі в Європейському Союзі, я почув дуже хорошу ідею, посил такий для України: ми виділимо вам додаткові гроші, дуже великі гроші, але це не найбільші гроші, на які ви можете розраховувати, тому що ми до вас будемо застосовувати принцип більше для більшого. Чим більше ви будете просуватися в реформах, тим більше ресурсів ми вам будемо давати. Оце ще додатковий стимул, який нас мотивує, щоб ми йшли вперед.
так і вибори у нас пройшли, з великим “об”єднанням”