Тепер розлогіше. Відповідно до ст.17 Конституції України “Захист суверенітету і територіальної цілісности України, забезпечення її <…> безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу. Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісности і недоторканности покладаються на Збройні Сили України. Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави <…>. Збройні сили України не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльности. Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей. На території України забороняється створення і функціонування будь-яких збройних формувань, не передбачених законом”. У загальних словах все це і є (чи принаймні має бути) предметом демократичного цивільного контролю (далі за текстом – “цивільний контроль“).
Чинне вітчизняне законодавство визначає демократичний цивільний контроль як “комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних заходів для забезпечення неухильного дотримання законності й відкритості в діяльності всіх складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави, сприяння їхній ефективній діяльності і виконанню покладених на них функцій, зміцненню державної та військової дисципліни“.
Дещо спрощуючи, процеси цивільного контролю можна візуалізувати у вигляді двох паралельних горизонтальних транспортерів, де в одному напрямку рухаються практичні результати виконання державою безпекових функцій та якомога (враховуючи специфіку питань) прозоріша звітність, а в іншому напрямку – політична воля легітимно обраних національних лідерів та кваліфікована експертна думка, спрямована на сприяння виконанню державою вказаних шляхетних функцій*.
Закон України “Про основи національної безпеки” серед основних принципів забезпечення національної безпеки впевнено називає “демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією держави та іншими структурами в системі національної безпеки“, а серед основних напрямків державної політики з питань національної безпеки України, відповідно, “впровадження системи демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави“. Важливість питання, таким чином, визнано та освячено державою на найвищих владних рівнях.
У теорії вважається, що цивільний контроль має дві основні мети, вага яких є різною залежно від специфіки конкретної країни, від її демократичних традицій чи то відсутности таких, від внутрішньо- та зовнішньополітичної ситуації.
1. Для усталених демократій, з виробленими та апробованими часом моделями взаємовідповідальної комунікації між цивільним суспільством та владними інституціями основною метою є сприяння подоланню зовнішніх загроз, а супутньою проблемою – “спротив матеріалу“, себто скептицизм військового керівництва стосовно компетентности, експертного потенціалу “цивілів“, негнучкість бюрократичних структур військових інституцій.
2. Для держав зі слабше розвиненими демократичними практиками та інституціями не менш важливою метою цивільного контролю є становлення його як запобіжника від зловживання “озброєною владою” своїми повноваженнями і можливостями, у діапазоні від окремих локальних порушень людських і громадянських прав та свобод і аж до спроб збройних переворотів.
У цих випадках проблема обтяжується повною неготовністю військових та правоохоронців до відповідальної комунікації з суспільством, що супроводжується, водночас, слабкістю інститутів цивільного суспільства, фрагментарністю та розпорошеністю експертного потенціалу, нестачею ефективних правових механізмів і традицій взаємодії громадян з владою взагалі і з “озброєною владою” – зокрема і передусім.
Сучасний безпековий контекст, в якому перебуває Україна, ставить нас перед всіма викликами водночас, стимулюючи до нагальних дій у напрямку перетворення загроз на можливості. Механізм цивільного контролю має бути побудовано не лише швидко, його має бути вибудовано і загартовано так, щоби він виявляв свою ефективність та гнучність у будь-який час – і у стані миру, і під час зовнішньої агресії, хоч відкритої, хоч би і закамуфльованої у гібридні шати.
Натомість наразі ми за традицією “маємо те, що маємо“.
Чинний Закон України “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави” №975-VI від 19.06.03 від початку є мертвонародженим, написаним і прийнятим “про око людське“, а не для практичного застосування (приблизно як і попередній закон про воєнний стан, замінений куди більш реалістичним та практично спрямованим Законом України “Про правовий режим воєнного стану” №389-VIII від 12.05.15).
Достатньо сказати, що за сумної вітчизняної практики обумовлености практичної дії закону його обростанням численними підзаконними нормативними актами (які уточнюють, деталізують, пояснюють на пальцях тощо), чинному закону у цьому не пощастило – майже ніякої “підзаконки” для нього так і не прийняли, бо реалізувати його декларативні норми на практиці ніхто, ні законодавець, ні чиновник особливо і не збирався.
Відтак, закон треба оновлювати, і то невідкладно, почавши напевно з відмови від самого калькованого з російської традиції терміну “воєнна організація” (до речі, тоді вже “військова“, а не “воєнна”, адже “воєнна” співвідноситься з англійським “war”, а “військова” – саме з ширшим “military”), замінивши на “Сектор безпеки і оборони держави”. Наразі до Сектору офіційно** включено 14 державних інституцій, це: Міністерство оборони України, Головне управління розвідки Міністерства оборони України, Державна спеціальна служба транспорту, Міністерство внутрішніх справ України, Національна поліція України, Національна гвардія України, Державна прикордонна служба України, Державна міграційна служба України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Апарат Ради національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, Служба зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України.
Виглядає, що на оновлену редакцію закону має бути покладено правове забезпечення насамперед наступних суспільно-важливих функцій:
1. Сприяння у забезпеченні адекватних відповідей держави на такі безпекові загрози (наявні чи очікувані) як корупція і організована злочинність, міжнародний тероризм, поширення зброї масового ураження, а насамперед – зовнішня агресія сусідньої держави та подальша деградація, криза сусідньої держави з перспективою її розпаду і хаосу.
2. Унеможливлення неправомірного, неконституційного застосування зброїної сили чи то погрози нею, порушення гарантованих прав і свобод громадян, застосування збройної сили.
3. Унеможливлення існування непідконтрольних центральному командуванню збройних формувань (кожному може подобатися чи не подобатися існуюча влада, але як знаємо, втрата державою монополії на насильство є однією з ознак руйнації – не існуючої влади, а держави як такої).
4. Забезпечення належної, відповідальної комунікації між воєнною організацією/правоохоронними органами та суспільством.
5. Сприяння реалізації та захисту прав і свобод військовослужбовців та військовозобов’язаних.
До речі, про права і свободи “людей з погонами“. Згідно зі ст.11 Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” Уповноважений має право за різними напрямками своєї правозахисної діяльности “призначати представників у межах виділених коштів”. Більш того, імперативна норма ст.11 Закону “Про демократичний цивільний контроль…” прямо каже: “для здійснення контролю за додержавнням конституційних прав і свобод людини і громадянина у сфері національної безпеки і оборони, правоохоронної діяльности затверджується представник Уповноваженого ВР України з прав людини у справах захисту прав військовослужбовців, повноваження якого обмежуються терміном повноважень Уповноваженого ВР України з прав людини“. Іншими словами – окремий представник Омбудсмана має бути, без варіантів. При цьому, на другий рік АТО представника з питань захисту прав військовослужбовців та працівників правоохоронних органів так і не призначено (втім, він взагалі ніколи не призначався).
Підкреслимо: призначення окремого представника з питань захисту прав військовослужбовців та працівників правоохоронних органів не є питанням розсуду Уповноваженого, це не дискреційне питання, а чіткий правовий імператив, невиконання якого є протиправною бездіяльністю Уповноваженого, ігнорування законного права “людей з погонами” на окремого, профільного представника є, у грунті речей, їх дискримінацією. І це необхідно виправити.
Наявність окремого “мілітарного” представника (чи то департаменту) “загального” парламентського уповноваженого з прав людини – це лише один з відомих світові варіантів*** інстуційного забезпечення захисту прав і свобод військовослужбовців ( наприклад – в Естонії, Польщі, Румунії, Швеції). Інші дві моделі:
– “Військовий омбудсмен” функціонує у складі збройних сил, підпорядковуючись (з більшою чи меншою автономією) найвищому керівництву міністерства оборони чи генерального штабу. Наприклад – у Бельгії, Франції, США.
– “Ексклюзивна юрисдикція”, окрема і абсолютно незалежна від армійського командування та керівників інших силових структур інституція (Британія, Канада, Німеччина тощо).
Назагал вважається, що остання модель, що забезпечує надану окремим законом повну незалежність “військового омбудсмена” є найефективнішою, проте за нашої поточної ситуації забаганки доводиться зважувати на їхню вартість. Тому виглядає, що оптимальним наразі буде все ж таки оперативно спонукати Уповноваженого ВР з прав людини до виконання закону і призначення спеціального представника (а у новій редакції Закону зафіксувати термін виконання кожним новим Уповноваженим цього обов’язку).
Разом з тим, залишається невирішеною проблема відсутности фахового і максимально незалежного контролю за забезпеченням власне функціональної ефективности Сектору безпеки і оборони держави, за адекватним виділенням і належним використанням ресурсів на безпекові та оборонні потреби тощо. Серед переліку парламенських комітетів ви не знайдете (бо нема) комітету з питань цивільного контролю (не знайдете, втім, і відповідного підкомітету у Комітеті з питань національної безпеки і оборони).
Натомість на офіційному сайті Верховної Ради можна знайти внесений депутатами Луценком, Березюком, Ляшком та Соболєвим законопроект “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо упорядкування демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією держави” (№1426 від 11.12.14), який передбачає створення “Спеціальної комісії ВР України з питань демократичного цивільного контролю над Воєнної організацією держави“. Окрім того, що така комісія з очевидних причин була б неуникнено заполітизованою, її створення прямо суперечило б Конституції України, що підтверджується і висновком Головного науково-експертного управління ВР України. Зокрема у ньому вказується, що Конституці дозволяє Верховній Раді створювати лише тимчасові спеціальні комісії, при тому виключаючи можливість надання і таким комісіям і навіть комітетам ВР України самостійних контрольних функцій. “Тому, – вказується у висновку, – не заперечуючи в принципі можливости утворення з цією метою постійно діючого органу Верховної Ради України, Головне управління не може підтримати прийняття даного законопроекту“.
Відтак, у новій редакції закону про цивільний контроль ми пропонуємо створити окремий незалежний інститут – Генерального інспектора ВР України з питань контролю за діяльністю у Секторі безпеки і оборони держави. Порядок призначення, організація діяльности та деталізація компетенції Генерального інспектора при цьому має визначатися окремим законом, як варіант – аналогічним за структурою з чиннним Законом України “Про Уповноваженого ВР України з прав людини”.
Конкретні повноваження Генерального інспектора мають відповідати основним напрямам державної політики національної безпеки України, визначеним новою Стратегією національної безпеки України, схваленою рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 06.05.15 та затвердженою Указом Президента України №287/2015 від 26.05.15. Принциповим є забезпечення трьох основних характеристик нового інституту: незалежности від об’єктів контролю, максимальної неупереджености у підходах і висновках, а відтак – ефективности. Як на наш погляд, це найліпше досягається саме заснуванням інституту Інспектора на законодавчому (себто окремим законом) рівні, з призначенням його колегіальним рішенням ВР України, але поза власне парламентськими структурами. При цьому положення про Апарат (Секретаріат тощо) Генерального інспектора затверджувалося б відповідно до закону самим Інспектором.
Головним завданням Інспектора має бути передусім надання рекомендацій щодо покращення правового регулювання, політик і практик у Секторі безпеки і оборони держави, зі щорічними (у разі необхідности – частіше) доповідями на спеціальному засіданні ВР України за присутности Президента України, Прем’єр-міністра України та керівництва складових Сектору безпеки і оборони.
З врахуванням того, що російська воєнна загроза, як вказано у Стратегії нацбезпеки, має довгостроковий характер, питання забезпечення ефективного цивільного контролю над Сектором безпеки і оборони держави, а відтак – і заснування та нормативне забезпечення інституту незалежного парламентського контролю набуває виняткової важливости.
Виконуючи функцію “запобіжника від дурнів та шкідників” і, водночас, захищаючи демократію від поглинання війною, оновлений цивільний контроль може і має стати одним з інструментів нашої перемоги.
Залишається сподіватися на усвідомлення цього законодавцем.
Олександр Северин, к.ю.н.
Примітки:
*Напевно, у цьому контексті “контроль” слід розуміти широко, з усіма відтінками англійського “to control”: контролювати, керувати, настроювати, регулювати, стримувати.
**Див. наприклад, Рішення РНБОУ від 11.11.15 “Про пропозиції до проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2016 рік по статтях, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України”.
***Ombuds Institutions for the Armed Forces, The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), 2012.