Чи так страшний закон про референдум, як його малюють? Майдан Reload 3d №9

• Чи мають рацію експерти в тому, що закон про референдум то пряма та очевидна загроза національній безпеці?
• Чи ЦВК вже готує референдум про вступ в Митний Союз?

Ці питання обговорили експерти, які мають протилежні точки зору на ці питання.

Повний запис дискусії

Транскрипт дискусії

Доповідач: Євген Захаров, директор Харківської правозахисної групи, м. Харків.

Основні тези доповіді: Закон про референдум – це крок вперед в порівнянні з ситуацією до його прийняття. Будуть внесені зміни в ті розділи Конституції, які вимагають ухвалення референдуму. Той закон, що був ухвалений в 91 році, не відповідає Конституції і не може використовуватись.

Через референдум мають змінюватись всі норми основного закону, які зачіпають конституційний лад. Саме на референдумі мали бути внесені зміни до Конституції 2004 р., які були ухвалені з брутальним порушенням Конституції.

Цей закон дає механізм проти узурпації влади і за допомогою використання цього закону можна опиратись цій узурпації. Він є українським замінником права на повстання, яке є в багатьох Конституціях світу, але відсутнє в нашій Конституції. З цієї точки зору цей закон є позитивним.
Негативом є те, що в цьому законі відсутнє взагалі поняття місцевого референдуму, але це питання вирішується за допомогою ухвали окремого закону про місцевий референдум і це необхідно зробити. Тим більше, що законодавство вимагає існування такого закону, оскільки саме на місцевих референдумах мають бути вирішені питання життя місцевих громад за чинним законом.

Існує багато критики цього закону, його процедур, механізмів, зокрема, агітації, тверджень про його неконституційність. В цих критичний зауваженнях багато правди, але насправді, головна проблема цього закону це те, що за допомогою референдуму за цим законом можна скасувати навіть ухвалену парламентом зміну до Конституції. І головним є те, що, якщо буде проект Конституції зовсім новий – його можна ухвалити на референдумі, який називається конституційний. Це положення викликає дуже серйозну критику. Конституція дала парламенту мандат для однократного ухвалення одного тексту, вдруге новий текст парламент ухвалити не може. Парламент може тільки вносити зміни і доповнення до Конституції, користуючись процедурою, яка описана в розділі 13 і яка передбачає референдум, якщо він не стосується розділів 1,2 Конституції.

З кожним роком стає всі більш зрозуміло, що наша Конституція погана, що її треба змінювати і окремі зміни Конституції не будуть давати тої якості, яка потрібна.

Головна проблема лежить не в площині процедур, а в площині якості нового проекту Конституції. Якщо буде розроблений гарний проект, якщо він буде як слід обговорюватись за належними процедурами, то його можна було б ухвалити на референдумі. Але сьогодні це трохи утопічно.

Є дуже багато претензій до закону, але якщо ми будемо мати політичну силу, яку будуть підтримувати люди масово, яка схоче змінити ситуацію в країні, змінити Конституцію, змінити законодавство, змінити основні підвалини нашого життя, нічого її не стримає. Ніяка влада її не стримає, вона саме за допомогою цього закону зможе зробити ці потрібні країні зміни. Але для цього необхідно, щоб така політична сила, такі політичні лідери були і щоб їх справді масово підтримували.

Питання з залу, Сергій Петров, громадський активіст: Але в цьому законі існують інші механізми, які за нинішньої політичної ситуації могли б нести загрозу державі, її територіальній цілісності, стабільності і етнічним взаєминам. В законі пропущена сама процедура реалізації референдуму. Президент вирішує можливість проведення, ЦВК вирішує конституційність і спосіб формування територіальних і дільничних виборчих комісій.

Відповідь: Насправді в законі є пересторога, що питання які стосуються територіальної цілісності України не можуть бути поставлені. Я не вірю в те, що цей закон можна буде так використати. Подивіться на референдум за народною ініціативою (хоча вона ніяка була не народна, і зараз не народна) 2000 року, який провели, але не реалізували, бо це мало дуже серйозний опір політичних сил та активних громадян. Я думаю, що тут буде те ж саме. Міни, які закладені в цьому законі – не спрацюють. Я не вірю, що використання цього закону може призвести до якихось пагубних наслідків.

Питання з залу, Вікторія Черевко, Демократичний Альянс: Ви кажете, що цей закон про референдум буде доречним, коли буде потужна політична сила, яка матиме масову підтримку і дійсно захоче змінити ситуацію в країні, але закон буде прийнятий вже зараз. Поява нової політичної сили питання кількох років, принаймні. Які найбільші загрози саме ви бачите в цьому законі?
Відповідь: Особливих загроз я не бачу. Якщо дивитись на окремі процедури, то можна сказати і те погане, і те погане, але в цілому, я вважаю, що це крок вперед, оскільки, раніше цього закону не було, можливості провести референдум не було, а тепер є. І це крок до того, щоб вирішити взагалі проблему з новою Конституцією, оскільки досі таких можливостей не було. З кожним роком ми втрачаємо, оскільки у нас діє стара Конституція і наслідки цього все гірші. Проблема переноситься в площину якості конституційного тексту. В Конституційну асамблею я не вірю, вона не здатна зробити якісний текст. Це питання для політичних сил та громадських організацій, зокрема, для тих політичних сил, які не потрапили в парламент. Вони отримали можливість зробити новий проект, його запропонувати і на референдумі його ухвалити.

Питання з залу: Ніякі політичні сили зараз не зацікавлені у зміні правил гри. Вони всі зацікавлені в продажних судах і решті атрибутах теперішньої системи, тому сподіватись на політичні партії немає сенсу. І хто буде використовувати цю можливість з референдумом – невідомо. Невідомо, хто розробить новий текст Конституції? Люди далекі від цього, вони заробляють на шматок хліба. Хто буде виносити питання на референдум? Яка сила?
Відповідь: Питання на референдум вже приготовлені. Я вважаю, що один з них некоректний і неправильний. Це питання щодо повної мажоритарної системи. Це той самий хід зі збереження існуючої системи. Решта питань, про зменшення парламенту до 300 осіб, про зняття депутатської недоторканості (у функціональному вигляді вона має залишитись, бо депутати будуть цілком уязвімі) – нормальні і коректні. Стосовно проекту Конституції – є такий проект. Ми його пропагуємо багато років (http://khpg.org/index.php?id=1192624297). Я спостерігаю як українське суспільство все більше сприймає ідеї цього проекту. Немає жодної людини, якій би він не сподобався, є ті, хто зауважують, що наше суспільство ще не готове до його сприйняття.

Питання з залу, Андрій Бородавка: Ви казали, що цей закон дає можливість протидії узурпації влади. Але з іншого боку, чи не відбувається узурпація ініціативною групою повноважень з проведення референдуму? Спостерігачі за законом мають бути тільки від ініціативної групи, де тоді наші громадські організації, політичні партії? Яким чином має здійснюватись контроль?
Відповідь: Мене бентежить таке відношення до референдуму та до людей, які його проводитимуть. В середині цього така глибоку презумпція недовіри до народу сидить у наших політиків. Мене не дратує.

Питання з залу, Андрій Романов: З одного боку, суб´єктом влади в Україні є народ. А з іншого боку, хтось визначає зрілість цього народу, чи на референдумі він сам собі не нашкодить? Незрозуміло, хто робить таку оцінку. По-перше, народ навчається під час проведення цих референдумів, якщо не ставити йому питань, то він і не навчиться на них відповідати, не буде зворотного зв´язку. Краще народ питати, щоб розуміти, куди ми йдемо.

Доповідач: Андрій Магера, заступник Голови ЦВК, м. Київ.

Основні тези доповіді: Є два основні моменти на яких варто зупинитись. Перший момент стосується всеукраїнського референдуму. Друге питання – стосується більше процедурних моментів, зокрема, питання формування комісій на референдумі.

Стосовно першого. В законі про всеукраїнський референдум є певні ознаки того, що закон перебрав на себе занадто багато, зокрема, з конституційного референдуму. Цей закон передбачає можливість прийняття на всеукраїнському референдумі нової Конституції України, нової редакції Конституції (це вже якийсь другий цікавий документ), внесення змін до Конституції України. Чинна Конституція в розділі 13 визначає порядок внесення змін до Конституції, зокрема, до різних розділів основного закону і там чітко прописана процедура, яка передбачає наявність превентивного, попереднього контролю з боку Конституційного суду, щоб зміни до Конституції не порушили територіальної цілісності країни, не зачіпали свободи громадян, не порушували певні процедурні моменти.

Чи може закон про всеукраїнський референдум, акт вищої юридичної сили, порівняно з основним законом, визначати процедуру прийняття цілісного документу всередині? Тобто, прийняття нової Конституції або нової редакції Конституції. На моє глибоке переконання, основний закон повинен передбачати механізм прийняття основного закону. На мою думку, це мала би бути процедура, коли до чинної Конституції були би внесені зміни. Наприклад, зміни розділу 13 зі значком 1 або а). Таким чином цей розділ би почав процедуру прийняття нової Конституції, звісно, за певним ускладненим механізмом, який би не стосувався звичайного закону.

Нову Конституцію треба остаточно ухвалювати на референдумі, але, знову ж таки, якщо 13 розділ чинного основного закону передбачає участь парламенту у цій процедурі, то очевидно, що до прийняття нової Конституції теж має бути участь парламенту. Чи це прийняття закону двома третинами, чи прийняття Конституції двома третинами, а згодом затвердження на референдумі, чи будь-яка інша процедура, але вона має бути здійснена.

Натомість, маємо закон про референдум, який перебрав на себе конституційні прогалини і намагається їх заповнити, що з точки зору парламенту, законодавчого органу, є неприпустимим, якщо говорити про установчу роль українського народу, а тільки народ вправі змінювати основний закон, але за чітко визначеною процедурою. Цієї процедури на сьогоднішній день немає.

Друге, стосовно процедурних моментів. Я зупинюсь на одному. Процедура формування комісій з референдуму, як окружних, так і дільничних. Нажаль, процедура цього закону передбачає формування окружних комісій ЦВК, але, лише за поданням голови ВР АР Крим, голів обласних рад, міських голів в м. Києві та Севастополі. Якщо виходити з того, що з 24 голів обласних рад 19 представляють одну відому політичну партію, ми можемо прийти до ситуації коли усі без винятку члени окружних виборчих комісій будуть представляти одну партію. Може відбутись формування однопартійних комісій під референдум. Та ж ситуація може відбутись на рівні окружних комісій. Вони формуються окружними комісіями, але за поданням сільських, селищних міських голів або голів районних і в містах рад. Ситуація є досить небезпечною, тому що вперше більше ніж за 20 років є спроба сформувати комісії в однопартійному складі. Цією ситуацією не можна нехтувати. Вона є серйозною і у висновках, коментарях поважних інституцій, ОБСЕ, Венеціанської комісії є зауваження про те, що спосіб формування комісій з референдуму підлягає законодавчому упорядженню. Мало би бути, наприклад, так. Половина членів комісій формуються за рахунок політичних партій – прихильників референдуму, інша половина – з противників референдуму. Число противників і прихильників визначається попередньо, коли партії публічно висловлюють свою позицію. Цей спосіб не ідеальний, але він, принаймні, плюралістичний. Можна інші способи застосовувати, наприклад, одна третина – прихильники референдуму, одна третина – противники і третя частина з числа парламентських фракцій або партій.

Питання з залу, Андрій Романов: Поясніть, чому одна партія гірше, ніж п´ять партій?
Відповідь: Одна партія була а Радянському Союзі, фашистській Німеччині та фашистській Італії. Три-, чотирипартійні системи не складаються за рік, чи за десятки років, так склалося історично. Велика Британія до цього йшла тривалий час. Країна має історично дозріти. Україна має пройти через багатопартійність. Все стане на свої місця. Все одно буде укрупнення політичних партій, але це не треба робити штучним чином.
Референдум це дуже тонкий інструмент, його треба обережно застосовувати. Він може підірвати територіальну цілісність України. Це черговий мінус парламенту цієї держави, який не може вирішувати проблеми в країні.

Доповідач: Олександр Коновал, секретар Харківської обласної виборчої комісії, м. Харків.

Основні тези доповіді: Насправді, результат референдуму всім відомий заздалегідь. Коли потрібно проводити референдум? Коли «вгорі» є консенсус відносно того, що референдум потрібно проводити і відносно того, які питання треба вирішити і у більшості в суспільстві є розуміння відповіді на задане питання. Проводити референдум на який прийде 40% виборців з яких 51% скаже «так» – чи варто такий референдум проводити?

Коли потрібно приймати нову Конституцію? Коли «угорі» не можуть керувати за старими правилами, старий конституційний лад став неприйнятним, а «низи» не хочуть, щоб ними так керували. Такої ситуації в нас зараз немає. «Верхи» більш-менш, в залежності від погоди, керують, «знизу» особливо не заперечують. Тому, нова Конституція не потрібна, але потрібно її вдосконалення. І для цього потрібен референдум. На референдум будуть виноситись дійсно доленосні питання, рішення по який має приймати весь народ.
Питання законності і конституційності референдуму. Нова Конституція – це в деякій мірі критична, революційна ситуація, коли державний устрій змінюється або мирним шляхом, або насильницьким. І в цьому випадку важлива легітимність цього рішення, що це дійсно народ висловився на користь нового конституційного ладу.

Цей закон надає можливість громадянину реалізувати своє право суверену. Але хотілося б щоб сам закон був кращим. Я за те, щоб на виборчих дільницях спостерігачів взагалі не було, нічого крім безладу вони не приносять. У Великій Британії їх немає, а це форпост демократії. Але будь-хто може прийти на дільницю та поспостерігати.

Стосовно комісій, поступово ми прийдемо до того, що в нас будуть постійні виборчі комісії для різних типів виборів та референдумів.

Закон не ідеальний, в ньому багато неточностей і це після двох років доробок.

Репліка з залу, Борис Захаров: Добра Конституція має визначати не керованість, і некерованість, тобто ті сфери людського життя, в які держава на має права втручатися. Тому, якщо зміни до Конституції розширюють коло свобод – то Конституцію треба змінювати.

Доповідач: Олексій Романов, керуючий партнер юридичної фірми, голова харківського представництва ВГО «Ефективний власник», м. Харків.

Основні тези доповіді: Стосовно деяких технологічних аспектів даного закону. Хто може ініціювати референдум? Будь-яка група громадян України, в т. ч. політичні партії. Треба зібрати збори до 2000 осіб, запросити туди представника ЦВК, письмово сформулювати питання, зміни до закону чи Конституції. Збори громадян мають ці питання проголосувати і вибрати ініціативну групу в кількості 500 осіб. Далі ініціативна група збирає 3 млн. підписів у 17 областях України.

Особливістю даного закону є формування комісій, вони формуються місцевими органами влади.
Зібрані підписи подаються до ЦВК, їх перевіряють і виносять рішення: задовольнити чи ні цю ініціативу. Якщо так, то документи передаються на затвердження Президенту. Референдум проводиться в багатьох аспектах аналогічно до виборів. Спостерігачі можуть бути тільки від ініціативної групи, оскільки політична партія не суб´єкт процесу, тому вона не мають права надавати своїх спостерігачів. Якщо 50% виборців після голосування сказали «так», ЦВК своєю постановою затверджує результати голосування і вони набирають чинність.

Це механізм позапарламентського затвердження змін.

Стосовно змін до Конституції. Дехто каже, що згідно зі статтею 156 Конституції, встановлена процедура змін у 1, 3 і 13 розділах. Отже, двома третинами голосів Верховна рада повинна затвердити відповідний законопроект, потім він виноситься на референдум. Але в даному випадку не йдеться про зміну всієї Конституції. Якщо міняється вся Конституція, то цей механізм не діє.

На жаль, новим законом скасована можливість проведення місцевих референдумів.

Питання з залу, Вікторія Черевко, Демократичний Альянс: На жаль в нашій ситуації не так важливо, як народ проголосує, як те, як голоси будуть рахуватись. Ви дійсно вважаєте, що є народна спроможність зібратися, зібрати 3 млн. підписів і добитися, щоб ЦВК, абсолютно підконтрольний орган, їх прийняла, признала збори легітимними. Ви вважаєте, що ми живемо в ідеальному суспільстві і це можливо?
Відповідь: Ми живемо не в ідеальному суспільстві, більше того, ідеальних суспільств не існує. Ініціативна група зможе направити своїх спостерігачів, які можуть контролювати хід голосування і підрахунок голосів. 

Питання з залу, Андрій Романов: Референдум вартує великих грошей. За які гроші його проводити?
Відповідь: На виконання цього закону Кабмін уже готує низку підзаконних актів. І, зокрема, порядок оплати та відшкодування членам комісій, залученим спеціалістам, розподілу та перерахування коштів на проведення референдуму. Механізм вже існує.

Попередньо підготовані позиції правників, які не змогли взяти участь в дискусії наживо:
Всеволод Речицький – кандидат юридичних наук, доцент Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого (Харків), конституційний експерт Харківської правозахисної групи
Михайло Савчин – кандидат юридичних наук, доцент, Ужгород
Олександр Северин – кандидат юридичних наук, правовий радник ГО ІЦ «Майдан Моніторинг»

Тези проти закону про референдум: На засіданнях окружним та дільничних комісій мають бути присутні уповноважені особи та офіційні спостерігачі ініціативної групи, а присутність тих, хто проти референдуму не передбачена.

Агітувати за референдум можна, але агітувати проти референдуму – ні. Тобто, в цьому законі не представлені способи для людей агітувати проти. Як і на минулих виборах, люди можуть бути покарані, наприклад, за розклеювання листівок.

Крім того, використання власних коштів громадян чи коштів з інших джерел, в тому числі, з ініціативи громадян – забороняється.

Є колізія з громадськими організаціями. В законі прописані «всеукраїнські громадські організації», але в новому законі про громадські об´єднання їх вже немає. Невідомо, про що мова, і це може сприяти різним трактовкам та можливостям для перешкоджань проведення референдуму. Порядок слів має дублюватись для недопущення юридичних колізій.

В закон потрапило те, що є вадою виборчого кодексу, можливість призупинення дії ліцензії або тимчасової заборони випуску ЗМІ судом в разі одноразового грубого порушення. На виборах було 5 таких кричущих випадків по всій Україні. Проблема в тому, що одноразове грубе порушення ніде не визначено. Тобто, суд може закрити будь-яке ЗМІ за будь-що. З референдумом це можу бути навіть гірше.

Закон ставить рішення про проведення референдуму у залежність від одноосібної волі Президента, який має його затвердити рішення про його проведення. Тільки цим перекреслюється народна воля.

Недоліки, виявлені в ході обговорення:

На перевірку підписів членам ЦВК надано 5 днів, це надто малий термін.

В країні обмаль залів, де можна було би забрати 2 тис. осіб.

Членів ДВК недостатньо для обслуговування кількості осіб на кожній ділянці під час голосування. Потрібно, або збільшити кількість членів комісій, або зменшити кількість голосуючих на одну дільницю.

Андрій Романов: З огляду на сказане вище, наприклад, держава може виділити кошти на три референдуми в рік, що встановлюється черговість проведення референдумів, треба встановити терміни для однакових питань, розгляд однакових питань не раніше 3-5 років. Таким чином, ініціативні групи будуть ставати в чергу і чекати свого фінансування невідомо скільки, якщо дочекаються. Іншого нічого не буде.

Доповідач Михайло Чаплига, представник Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, м. Київ.

Основні тези доповіді: Хто організовує референдум – той його і виграє (Де Голль). Які б правила не були, завжди можна виграти. Головне, щоб цих правил дотримувалися всі сторони. Якщо одна з сторін правил не дотримується, абсолютно неважливо, який є закон, хороший чи поганий. Варто дивитись не стільки на положення закону, скільки на те, як проаналізовані з точки зору громадськості можливості його застосування на свою користь. Так зараз роблять політтехнологи перед виборами, уважно вивчають всі нормативну базу, аналізують її в точки зору прикладної сторони і пропонують замовнику виграшну стратегію. Незалежно від того, який закон, і це підтвердили останні вибори. Закон був надто недосконалий, але бачимо масу прикладів прекрасних результатів в багатьох округах саме для опозиції. Те саме стосується закону про референдум. Питання має бути правильно сформульовано і правильно підготовлена громадськість може дати неочікувані результати. За допомогою цього референдуму можна змінити державу.

Змінити всю Конституцію на референдумі можна, змінити її частину – це спірне питання, тут треба трактування Конституційного суду.

Все залежить від постановки питання. По питанню вже можна передбачити можливу відповідь.

Питання з залу, Андрій Бородавка: Як можливо провести громадянський контроль процесу голосування без наявності спостерігачів?
Відповідь: Я б не переоцінював роль спостерігачів в виборах. Це говорить про те, що ми закладаємо думку, що вибори будуть сфальсифіковані. Фальсифікації якісь будуть, але невеликі, адже їх роблять люди. І коли доходить до відповідальності конкретної людини, вони замислюються про можливі наслідки. Спостерігачі не є гарантією проведення чесних виборів. Це не головний механізм. Головний механізм – це відповідальність виборців і членів комісій. Але має бути передбачене сурове покарання за намагання членів комісій порушувати закон і мають бути прецеденти покарань тих, хто були причетні до фальсифікацій. Вони мають бути публічно притягнуті до відповідальності.

Питання з залу, Андрій Бородавка: Чи буде парад референдумів, на вашу думку?
Відповідь: Парад референдумів буде. Це найдієвіший інструмент з мобілізації цільової групи підтримки і роботи з тими, хто не визначився. Незалежно від того, чи буде проведений референдум. Це засіб політтехнології, і він буде використовуватись всіма, а тому, від цього виграє тільки виборець. На якомусь етапі виборець відчує, що від нього щось залежить, це мотивує його повірити в себе, стати більш відповідальним і народиться справжній виборець в цій державі, а не пасивний голосуючий.

Репліка з залу, Вікторія Черевко: Я абсолютно переконана, на жаль, що в тій політичній ситуації, в якій ми зараз знаходимось, цей закон – це граната в руках мавпи. Бо, про які ми партії говоримо, що будуть добиватись загального блага, про які групи народу, що самоорганізуються? Їх підписи може не зарахувати ЦВК, яке повністю підконтрольне одній людині. Тому, прийняття цього закону дуже небезпечне для нормального українця.

Репліка з залу, Сергій Петров: Сам технічний механізм реалізації, який закладений в законі, можливий лише для влади. Лише влада може зібрати 2 тис. людей, щоб ця кількість була зареєстрована. Зрозуміло, що принцип формування комісій, підрахунку голосів та затвердження результатів також свідчить, що в даних політичних умовах результат буде передбачуваний. Він буде такий, який вигідний владі. Інструментів, аби проконтролювати і захистити своє право на вибір, немає. І цей закон є небезпечний для держави.

Репліка з залу, Андрій Романов: Граната виявилася учбовою (по ходу дискусії закон називали гранатою уповільненої дії), вона не підірветься, бо на неї не вистачить грошей. Мені неясно, що таке «виграти референдум»? Ну обдурите народ, через рік вилізе інший скандал, доведеться інший референдум проводити. Весь сенс в тому, щоб за допомоги референдуму дійсно звірити якісь плани з думкою народу, скоригувати їх і зменшити соціальну напругу. Якщо такі задачі перед собою не ставити – то будь який референдум сенсу не матиме.

Підготувала Наталя Ляшенко

І трохи картинок з події. Фото Альони Соколинської