Оприлюднено на прес-конференції в агенції УНІАН 22.05.13
Адресовано і відправлено згідно зі ст.40 Конституції України, Законом України “Про звернення громадян”:
Президенту України, Кабінету Міністрів України, Генеральному прокурору України,
Міністерству внутрішніх справ України, Міністерству юстиції України,
Голові Вищого адміністративного суду України,
Комітету ВР України з питань прав людини,
Уповноваженому ВР України з прав людини
****
М Е М О Р А Н Д У М
щодо свободи мирних зібрань в Україні
(складено Інформаційним центром “Майдан Моніторинг” за підсумком 2012-го року та на підставі даних поточного моніторингу у 2013 році)
Для отримання офіційної інформації від суб’єктів владних повноважень використовувався передбачений Законом України “Про доступ до публічної інформації” механізм запита на інформацію.
I
ЗАГАЛЬНА СТАТИСТИКА
В рамках щорічного дослідження ми опитали відповідні центральні органи влади та органи місцевого самоврядування 567 міст і селищ міського типу, далі по тексту “міста“ (повний текст стандартного запита дивися в кінці тут https://maidan.org.ua/2013/05/natalka-zubar-oleksandr-severyn-karty-nesvobody-myrnyh-zibran-v-ukrajini/). Отримані відповіді з 492 міст. З відповідей виходить, що в 2012 році:
В 65 містах місцева влада подавала до суду на заборону мирних зібрань
В 86 містах діють незаконні місцеві “порядки“ проведення мирних зібрань
В 199 містах керуються указом неіснуючої тоталітарної держави (див розділ ІІІ нижче). В 205 не керуються. Решта не надали прямої відповіді.
В 48 містах місцева влада встановила обмеження для участі у мирних зборах за віком
В 86 містах не проводилося жодного мирного зібрання за рік.
Найбільша активність по організації мирних зібрань спостерігається в малих містах з населенням 10-100 тисяч мешканців. Там, де суди виносять рішення про заборону мітингів, активність громадян з організації мітингів – менша, тобто суди успішно виконують роль демотиватора.
Міліцейська статистика по кількості “масових заходів“, як і раніше, не має жодних кореляцій з даними міськрад по кількості повідомлень про мирні зібрання.
ІІ
СТАН ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Право на мирні зібрання гарантовано громадянам України ст.39 Конституцією України, згідно з якою: “громадяни мають право проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей”. Тлумачення цієї статті надане у рішенні Конституційного Суду України №4-рп від 19.04.01, де найголовнішим є однозначне твердження, що “визначення конкретних строків завчасного сповіщення є предметом законодавчого регулювання”, там саме право назване “невідчужуваним і непорушним”.
З урахуванням чинних для України норм Конвенції з захисту прав людини та основоположних свобод (ст.11) та Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (ст.21) будь-які обмеження свободи мирних зібрань можливі лише тоді, коли вони “є необхідними у демократичному суспільстві”.
У статттях 182 та 183 Кодексу адміністративного судочинства України викладено “особливості провадження” у справах за позовами суб’єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та у справах про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання. На сьогодні КАС України не містить ефективного механізму апеляційного оскарження судових рішень про обмеження реалізації права на мирні зібрання до дати проведення зібрання, що не можна визнати нормальним.
Стаття 340 Кримінального кодексу України передбачає відповідальність за “незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій”. Проте слід констатувати, що зараз ця норма є “мертвою”, попри значну кількість широковідомих випадків перешкоджання мирним зібранням (у діапазоні від фізичного насильства з боку “молодиків” до затвердження і застосування органами місцевого самоврядування незаконних власних “порядків” та “положень” з питань проведення мирних зібрань) протягом 2012-го року, за даними Державної судової адміністрації України, за цією статею не було засуджено жодної особи.
Ми звертаємося до суб’єктів законодавчої ініціативи, до Комітету ВР України з прав людини з пропозицією суттєво посилити відповідальність, передбачену ст.340 КК України, зокрема – встановити чітко визначивши не лише максимальну, але і мінімальну (себто неуникнену) міру покарання.
Стаття 185-1 Кодексу України про адміністративні порушення передбачає відповідальність за “порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій” – і ця стаття, на противагу до ст.340 КК України, активно застосовується, попри те, що на сьогодні будь-який законно визначений “порядок організації і проведення” мирних зібрань в Україні відсутній. Таким чином, на нашу думку, ст.185-1 КУпАП не мала б застосовуватися, за винятком хіба випадків неподання завчасного повідомлення взагалі.
Зрештою, відповідно до підпункту 3 пункту 1 “а” ст.38 Закону України “Про місцеве самоврядування” від 21.05.97 №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад належить: “вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку”, а п.15 ст.22 Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” від 15.01.99 №401-XIV надає Київській міській раді право “визначати порядок організації та проведення недержавних масових громадських заходів політичного, релігійного, культурно-просвітницького, спортивного, видовищного та іншого характеру” (знов-таки, з урахуванням частини другої ст.19 Конституції України, лише на підставі та у межах Конституції законів України).
Цим правове регулювання свободи мирних зібрань в Україні на сьогодні обмежується. До останніх часів на розгляді Верховної Ради України перебував законопроект №2450 (0918) “Про свободу мирних зібрань”, який після попередньо здійснених доопрацювань та за умови синхронного прийняття закону про пом’якшення адміністративної відповідальности за порушення порядку організації і проведення мирних зібрань виглядав прийнятним до винесення на голосування у Верховній Раді України. Проте на початку квітня поточного року керівництво профільного комітету ВРУ повідомило нам про невключення цього законопроекту до порядку денного роботи парламенту, питання про причини такого кроку залишилося без відповіді.
Таким чином, законодавче врегулювання питання про строки завчасного сповіщення про проведення мирних зібрань відповідно до ст.39 Конституції України та рішення КСУ дотепер не здійснене.
ІІІ
НЕПРАВОМІРНЕ ЗАСТОСУВАННЯ НЕЧИННОГО НОРМАТИВНОГО АКТА
Проведеним дослідженням встановлено, що 199 з 567-х міських та селищних рад населених пунктів України (обласних та районних центрів, міст обласного підпорядкування), з них 12 (минулого року – 13) міських рад великих міст України (Вінниця, Дніпропетровськ, Донецьк, Луганськ, Одеса, Сімферополь, Суми, Тернопіль, Харків, Херсон, Черкаси, Чернівці) у питаннях організації і проведення мирних зібрань дотепер керуються т.зв. “указом Президії ВР СРСР N 9306-XI від 28.07.88“Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР”, вважаючи його чинним в Україна на підставі Постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року №1545-XII “Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР”. Ця постанова, зокрема, передбачає, що “до прийняття відповідних актів законодавства України застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України”.
Проте:
а) з 1996 року питання проведення мирних зібрань в Україні врегульовано ст.39 Конституції України (актом прямої дії та вищої юридичної сили), вищенаведеними нормами міжнародних угод.
б) зазначений указ суперечить Конституції України, оскільки передбачає дозвільний характер проведення мирних зібрань і взагалі каже про їх проведення у неіснуючій державі “СРСР”, регламентуючи відносини неіснуючих громадян неіснуючого “СРСР” з так саме неіснуючими “виконавчими комітетами рад народних депутатів”, розглядаючи проведення зібрань крізь питання відповідності чи невідповідності “Конституції СРСР, конституціям союзних і автономних республік” – неіснуючих конституцій неіснуючих суб’єктів.
Згідно зіст.19 Конституції органи державної влади, місцевого самоврядування можуть діяти лише відповідно до Конституції і законів, а згідно з п.1 ст.92 Конституції права і свободи людини і громадянина, їх гарантії визначаються, знов-таки, лише законами. Більш того, слід враховувати, що Резолюцією Парламентської Асамблеї Ради Європи 1481 (2006) режим СРСР було визнано тоталітарним, таким, що спричинився до численних злочинів та порушень людських прав і свобод. Таким чином, реакційні норми указу, засадничо, за визначенням, не можуть бути визнані “необхідними в демократичному суспільстві”.
З огляду на наведене, указ Президії ВР СРСР N 9306-XI від 28.07.88 є нечинним в Україні (незалежно від прийняття чи неприйняття спеціального закону про свободу мирних зібрань) і ми закликаємо державу, її владні інституції негайно офіційно визнати цей очевидний факт, застосування указу органами державної влади та місцевого самоврядування.
Варто звернути увагу, що деякі органи місцевого самоврядування намагаються виправдати застосування ними “указом Президії ВР СРСР N 9306-XI від 28.07.88″ посиланням на лист Міністерства юстиції України від 16.11.09 №1823-0-1-09-18, відтак ми пропонуємо Мін’юсту негайно публічно заявити про скасування чи то відкликання того листа.
Ба більше, кілька органів місцевого самоврядування повідомили, що у питаннях мирних зібрань вони керуються постановою ВР УРСР “Про невідкладні заходи по зміцненню законности і правопорядку у республіці” від 29.11.90, пунктом 3 якої встановлювалося дозвільний принцип мирних зібрань, які були можливі лише “у неробочий час, вихідні дні та у спеціально відведених містах”. Оскільки на разі це прямо суперечить Конституції України і взагалі є анахронізмом, пропонуємо Верховній Раді України невідкладно скасувати зазначену постанову.
Справа за скаргою про порушення Україною ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод при судовому розгляді справи щодо неправомірности Постанови №1545-XII перебуває у Європейському суді з прав людини.
Принагідно вважаємо за необхідне зазначити, що наразі в Україні відсутній офіційний перелік актів колишнього СРСР, які вважаються державою чинними відповідно до Постанови №1545-XII, що обмежує право громадян України знати про свої права і обов’язки, суперечить фундаментальному принципу правової визначености, порушує право на інформацію, призводить до непорозумінь в адміністративній практиці та судочинстві. На попереднє наше звернення до Міністерства юстиції нам було повідомлено, що створення такого офіційного переліку “не передбачено законодавством” і що ці акти “визначаються відповідно до компетенції” органами виконавчої влади що, на нашу думку, є юридичним нонсенсом. Подальше наше звернення з того ж питання до Президента України чомусь було переслано Адміністрацією Президента (без надання інформації про резолюцію глави держави) до Кабінету Міністрів України, а звідти – знову до Міністерства юстиції. Невідкладно вирішити проблему складення та оприлюднення офіційного переліку принаймні тих нормативних актів колишнього СРСР, які вважаються чинними і зачіпають права і обов’язки людини і громадянина, ми пропонуємо Президенту України, Кабінету Міністрів України, Міністерству юстиції України та очікуємо належної реакції від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
ІV
НЕПРАВОМІРНЕ ВТРУЧАННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Проведенним дослідженням встановлено, що у 86-х населених пунктах з числа 492-х обласних, районних центрів та міст обласного підпорядкування (17,5%) рішеннями органів місцевого самоврядування чи то їх виконавчих органів затверджено місцеві “положення” та “порядки” з питань організації і проведення мирних зібрань. Це:
АР Крим: Джанкой, Красноперекопськ, Роздольне, Саки, Чорноморське, Армянськ, Євпаторія, Судак, Феодосія, Ялта.
Вінницька область: Жмеринка, Козятин, Крижопіль, Хмільник.
Волинська область: Луцьк.
Дніпропетровська область: Новомосковськ, Петриківка, Синельникове, Томаківка, Першотравневськ, Тернівка, Дніпропетровськ.
Донецька область: Велика Новосілка, Володарське, Костянтинівка, Шахтарськ, Горлівка, Дзержинськ, Єнакієве, Краматорськ, Маріуполь, Торез.
Закарпатська область: Ужгород.
Запорізька область: Веселе, Оріхів, Розівка.
Івано-Франківська область: Тлумач.
Київська область: Вишгород, Кагарлик, Миронівка, Обухів, Рокитне, Тараща, Буча, Ірпінь.
Луганська область: Лутугине, Свердловськ, Алчевськ, Кіровськ, Первомайськ, Ровеньки.
Львівська область: Трускавець.
Миколаївська область: Баштанка, Вознесенськ, Новий Буг, Очаків.
Одеська область: Білгород Дністровський, Роздільна, Саврань, Южне.
Полтавська область: Глобине, Котельва, Лубни, Хорол, Комсомольськ, Полтава.
Рівненська область: Рівне.
Сумська область: Кролевець, Суми.
Тернопільська область: Бережани, Борщів, Гусятин, Підгайці.
Харківська область: Барвінкове, Богодухів, Куп’янськ, Лозова, Чугуїв, Харків.
Херсонська область: Іванівка, Нова Каховка.
Черкаська область: Жашків, Золотоноша, Канів, Сміла.
Чернівецька область: Кельменці.
Чернігівська область: Мена.
Аналогічний місцевий “порядок” щойно виявлено також у селі Нові Петрівці Вишгородського району Київської области.
Необхідно вказати, що відповідно до підпункту 3 пункту 1 “а” ст.38 Закону України “Про місцеве самоврядування” від 21.05.97 №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад належить: “вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку”.
На сьогодні в Україні відсутній закон (законодавчий акт), котрий регулював би питання проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій тощо, а згідно зі ст.39 Конституції України “громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей”.
Отже, за таких умов підпункт 3 п.1 “а” ст.38 Закону “Про місцеве самоврядування” не надає міській раді (чи її виконавчому органу) права здійснювати нормативне регулювання питань проведення мирних зібрань – в силу відсутности “закону”, відповідно до якого це мало б відбуватися. Реалізація органами місцевого самоврядування повноважень щодо забезпечення проведення, зокрема, мирних заходів – зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій – має і може здійснюватися виключно у межах повноважень, на підставі і у спосіб, визначений законом. На сьогодні орган місцевого самоврядування лише має право звернення до суду у разі щодо обмеження права на мирні зібрання відповідно до ст.39 Конституції України.
Крім того, згідно з пунктом 1 частини першої ст.92 Конституції України “виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина”.
Таким чином, ані Конституція України, ані будь-який закон України взагалі не дають міській раді (чи її виконкому) право на прийняття таких рішень (і взагалі на будь-яке втручання у сферу конституційного та законодавчого регулювання), при цьому відповідно до частини другої ст.19 Конституції України “органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”. Тож такі рішення є виходом органів місцевого самоврядування за межі легітимної компетенції і обумовлює незаперечну їх незаконність.
Крім принципової неправомірности затвердження, практично всі згадані місцеві нормативні акти містять антиконституційні положення щодо визначення строку завчасного повідомлення про проведення мирних зібрань, накладають на організаторів та учасників обов’язки, не передбачені Конституцією та законами, обмежують територію проведення зібрань, час проведення зібрань, вік та кількість організаторів, обмежують свободу вираження, забороняючи використання гучномовців, плакатів, транспарантів тощо. Особливий випадок – у м.Бережани Тернопільської области, де організаторів зібрань зобов‘язали “робити внесок до спеціального фонду”.
Минулого року ми звернулися до органів прокуратури щодо неправомірности затвердження місцевих “порядків” і “положень” у тих обласних центрах, де таке мало місце і наразі і маємо нагоду відзначити належну реакцію на наші звернення у Запоріжжі (незаконне рішення скасоване міською радою за протестом прокуратури), Луцьку (незаконне рішення частково змінене владою за протестом прокуратури) та Херсоні (незаконне рішення скасоване судом за позовом прокуратури після відхилення протесту). Тож ми пропонуємо Генеральній прокуратурі забезпечити належну реакцію відповідних прокуратур всіх тих інших вищеперерахованих населених пунктів, де органи місцевого самоврядування припустилися виходу за межі законної компетенції і порушення права на мирні зібрання.
Намір щодо затвердження власного нормативного акту з питань організації і проведення мирних зібрань виявила Тернопільська міська рада, яку попереджено про негайне судове оскарження такого рішення у разі його прийняття.
Нами також здійснюється судове оскарження [в частині] Порядку організації та проведення в Києві недержавних масових громадських заходів політичного, релігійного, культурно-просвітницького, спортивного, видовищного та іншого характеру, затвердженого рішенням Київської міської ради №317/418 від 24.06.99. Враховуючи важливість забезпечення свободи мирних зібрань і законности у столиці України, за необхідности цю справу буде доведено до Європейського суду з прав людини, тож суспільство належно б оцінило дії відповідних суб’єктів владних повноважень, спрямовані до скорішого приведення рішення Київради у відповідність до законодавства.
V
СУДОВА ПРАКТИКА
Протягом 2012-го року судами України було розглянуто 414 справ про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, 349 позовів було задоволено, що становить 84,3 %. За цей самий період, розглянувши 124 міліцейські протоколи за ст.185-1 КУпАП (“Порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій”), суди винесли 70 рішень про притягнення до адміністративної відповідальности, що становить 56,45% (як ми підкреслювали вище, ця стаття взагалі не мала б застосовуватися внаслідок відсутности в України визначеного законом “порядку організації і проведення” мирних зібрань).
Засуджених за ст.340 КК України (“Незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій”) у 2012-му році не було.
До безперечно позитивних чинників забезпечення свободи мирних зібрань в Україні слід віднести появу Довідки щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення впродовж 2010 – 2011 років справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України №6 від 21.05.12), до якої увійшли деякі наші минулорічні пропозиції.
Серед найпрогресивніших тез ВАСУ варто зазначити таке:
1. Для ідентифікації зібрання як мирного не є визначальним чи підпадає воно під зміст того чи іншого наданого у нормативних актах визначення, основними ознаками такого зібрання є мирні мета та характер проведення.
2. Саме собою несвоєчасне повідомлення про проведення мирного зібрання не може бути підставою для задоволення позову щодо обмеження такого права.
3. Указ Президії ВР СССР від 28.07.88 №9306-XI “Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР” не підлягає застосуванню.
4. Одночасне проведення масових заходів учасниками з протилежними інтересами не є достатнім для встановлення обмежень щодо реалізації права на мирні зібрання.
5. Можливе ускладнення дорожнього руху у зв’язку з проведенням мирного зібрання не може бути підставою для його заборони у разі реальної можливости вирішення цього питання.
6. Суд не вправі визначати місце проведення зібрань.
7. Заборона проведення мирних зібрань у дні державних та релігійних свят у відповідних місцях є некоректною.
8. Застосування обмежень щодо реалізації права на мирні зібрання можливе лише як виняток за наявности передбачених законом підстав.
9. Розглядаючи позови суб’єктів владних повноважень щодо обмеження права на мирні зібрання, суди мають перевіряти, чи виконала належно влада свої обов’язки щодо створення умов для забезпечення безперешкодного проведення мирних зібрань.
10. Висновки суду про небезпеку для національних інтересів чи громадського порядку (як підставу обмеження реалізації права на мирні зібрання) повинні грунтуватися не на припущеннях, а на конкретних фактах чи даних про наявність реальної загрози. Органи влади – позивачі мають надати суду відповідні докази.
11. Посилання на інтереси національної безпеки як підставу для обмеження реалізації права на мирні зібрання можливе лише в разі, коли такі обмеження вживаються для захисту самого існування держави, територіальної цілісности або політичної незалежности від сили або загрози застосування сили.
12. Заборона на проведення мирного зібрання може застосовуватися лише у разі неможливости держави забезпечити реалізацію права на мирні зібрання.
Оскільки пунктом 2 вказаної постанови Пленуму ВАСУ постановлялося довести Довідку до відома суддів апеляційних та окружних адміністративних судів, ми провели відповідне опитування, під час якого Кіровоградський окружний адміністративний суд сповістив, що Довідка до нього не надходлила, Вінницький окружний адміністративний суд та Харківський апеляційний адміністративний суд відмовилися повідомити, чи були ознайомлені з Довідкою судді цих судів. Житомирським, Івано-Франківським, Тернопільським та Черкаським окружними адміністративними судами, Дніпропетровським та Одеським апеляційними адміністративними судами відповідей надано не було.
Разом з тим дотепер трапляються випадки прийняття адміністративними судами рішень, які суперечать як і висловленим у Довідці правовим позиціям ВАСУ, так і взагалі здоровому глузду. У деяких випадках суди дотепер застосовують вищевказаний “указ Президії ВР СРСР N 9306-XI від 28.07.88”. Продовжується ганебна, на наш погляд, практика (поширена, зокрема, у Києві) винесення судових рішень про обмеження реалізації права на мирні зібрання не лише ініціаторам конкретних зібрань, а невизначеному колу осіб (“… і всім іншим особам, які реалізують право на мирні зібрання”), що суперечить чи не всім принципам адміністративного судочинства, порушує право “інших осіб” знати про обмеження свого права, позбавляє їх можливости захистити свої права.
Більш того, в ухвалі самого Вищого адміністративного суду України від 23.01.13 за позовом КМДА до об’єднання “Союз “Чорнобиль Україна” було вказано, що органи місцевого самоврядування нібито самі можуть встановлювати строки завчасного повідомлення про мирні зібрання. Певно, що такий “плюралізм в одній голові” ВАСУ є неприпустимим.
Враховуючи викладене, в контексті п.3 постанови Пленуму ВАСУ №6 від 21.05.12 щодо підготовки проекту постанови Пленуму ВАСУ “Про судову практику розгляду та вирішення адміністративними судами справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо)” пропонуємо при прийнятті цієї постанови вирішити вказані проблеми, однозначно роз’яснивши судам адміністративної юрисдикції, зокрема, принципову неприпустимість застосування совецького “указу”, місцевих “порядків” і “положень”, а також принципову неприпустимість обмеження реалізації права на мирні зібрання невизначеному колу осіб, а не лише конкретним відповідачам у конкретних справах. Рівно як і забезпечити, засобами, доступними ВАСУ за Законом України “Про судоустрій і статус суддів” та за Кодексом адміністративного судочинства України, єдину, однакову практику застосування судами законодавства у дусі сприяння забезпеченню свободи мирних зібрань.
V
ПРОБЛЕМНІСТЬ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ І ПРАКТИКИ ДІЙ МІЛІЦІЇ
Минулого року в аналогічному підсумковому документі (та окремими зверненнями) ми зверталися до керівництва Міністерства внутрішніх справ щодо проблемности деяких положень Статуту патрульно-постової служби міліції України (наказ МВС №404 від 28.07.94), в якому низка положень Розділу XV Статуту (“Охорона громадського порядку і безпеки при проведенні масових заходів“) не відповідає правовим актам вищої юридичної сили.
а) У пунктах 331-336 Статуту дано визначення “категорій” мирних зібрань, таких як збори, мітинги, демонстрації, вуличні походи, пікетування. Проте ці терміни вміщено у ст.39 Конституції України, а відповідно до Розділу XII Конституції правом її офіційного тлумачення володіє виключно Конституційний Суд України, тоді як МВС не має компетенції давати визначення (котре по суті є тлумаченням конституційної норми, обов’язковим для всіх працівників органів внутрішніх справ) термінам, що застосовуються в Основному Законі.
б) Пункт 337 Статуту передбачає, що “про проведення зборів, мітингу, вуличного походу або демонстрації організаторами не пізніше як за 10 днів до виконавчого комітету сільської, міської Ради народних депутатів подається заява з переліком місця та часу проведення заходу. Про прийняте рішення вказані органи влади не пізніше як за 5 днів повинні повідомити організаторів проведення цих заходів”.
Разом з тим:
– Ст.39 Конституції України не містить обмежень щодо строку подання сповіщення громадянами про проведення мирних зібрань. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України №4-рп/2001 від 19.04.01 “визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання” – при цьому МВС не є законодавчим органом, не має законодавчої компетенції і, відтак, не має права на визначення таких строків.
– Ст.39 Конституції встановлює, що повідомлення про проведення мирних зібрань можуть подаватися громадянами не лише до виконкомів органів місцевого самоврядування, як записано у Статуті, а до органів державної влади чи до власне місцевих рад. Отже, і в цьому норма Статуту не відповідає Конституції України.
– Ні Конституція України, ні Закон України “Про міліцію” не надають МВС права встановлювати для виконавчих комітетів органів місцевого самоврядування строки повідомлення ними організаторів мирних зібрань про прийняті рішення.
Крім того, цей самий п.337 Статуту каже про можливість “заборони” мирного заходу. Без згадки про те, що таку заборону може бути здійснено лише судом (частина друга ст.39 Конституції України) та в контексті загального змісту п.337 таке формулювання несе загрозу, що у співробітників внутрішніх справ може скластися хибне враження про можливість заборони мирних зібрань самими виконавчими комітетами органів місцевого самоврядування.
в) Пункт 338 Статуту містить твердження, що “приводом для припинення зборів, мітингів, вуличних походів та демонстрацій є фактичне проведення несанкціонованого місцевими органами державної виконавчої влади відповідного заходу; рішення про заборону його проведення (припинення) внаслідок порушення порядку його організації та провадження”. Проте ст.39 Конституції України встановлює не дозвільний, а заявницький (за повідомленням) принцип проведення мирних зібрань, не передбачаючи необхідности якихось “санкцій”, законодавство України взагалі не містить ані обов’язку громадян просити у суб’єктів владних повноважень якихось “санкцій” на реалізацію свого права на мирні зібрання, ані компетенції суб’єктів владних повноважень такі “санкції” надавати, тож мирні зібрання в Україні у принципі не можуть бути “санкціонованими” чи “несанкціонованими”. Крім того, цей пункт Статуту, знов-таки, не враховує і не пояснює, що рішення про заборону мирного зібрання може бути прийнято лише судом (частина друга ст.39 Конституції України).
г) Так саме, про якісь “санкціоновані” та “несанкціоновані” масові заходи йдеться у пп.339 та 340 Статуту, при цьому п.340 встановлює для співробітників міліції порядок дій щодо учасників “несанкціонованих” зібрань – включно з можливістю затримання “організаторів або активних учасників”, причому з контексту випливає (чи принаймні не виключається) що під “порушенням громадського порядку” та/чи “протиправними діями” розуміється власне організація таких “несанкціонованих” зібрань чи участь в них. Очевидно, що це не відповідає Конституції України, котра, як показано вище, не передбачає для громадян необхідности обов’язку отримувати від когось якісь “санкції” для реалізації свого права на мирні зібрання
Підсумовуючи: вищевказані норми Статуту не відповідають частині першій та другій ст.19 Конституції України та визначеній Законом України “Про міліцію” компетенції Міністерства внутрішніх справ, запроваджують не передбачені ст.39 Конституції України обмеження щодо реалізації права громадян на мирні зібрання, причому такі обмеження вочевидь не можуть бути визнаними “необхідними у демократичному суспільстві” (п.2 ст.11 Конвенції з захисту прав людини та основоположних свобод).
Наявність цих норм Статуту призводить до того, що представники МВС, а за ними і представники інших органів влади публічно заявляють про «санкціоновані» чи «несанкціоновані» мирні зібрання. Такі формулювання потрапляють навіть в судові рішення. Ці позаправові терміни тиражуються ЗМІ і створюють в громадян ілюзію того, що мирні зібрання хтось має «дозволити».
Крім того, на наше переконання керівництво Міністерства внутрішніх справ мало б публічно роз’яснити особовому складу, що жодним законодавчим актом не передбачено вимоги щодо наявности “на руках” в організаторів мирного зібрання зареєстрованої органом місцевого самоврядування копії завчасного сповіщення про проведення мирного зібрання. Відтак, перешкоджання у таких випадках проведенню мирного зібрання є категорично протиправним – питання взаємодії органів місцевого самоврядування (які отримали чи не отримали сповіщення) та міліції є питанням саме місцевої влади і міліції, а не проблемою організаторів та учасників зібрань.
У червні та вересні минулого року МВС повідомило, що наші пропозиції “взято до відома” та що у МВС “розробляється новий нормативно-правовий акт, який замінить Статут патрульно-постової служби”. Проте на сьогодні Статут залишається чинним і жодних змін до нього не внесено. Вирішення цієї проблеми ми вважаємо невідкладним питанням, очікуючи цього від керівництва Міністерства.
У тому ж контексті залишається невирішеним питання про унеможливлення залучення до виконання функцій з забезпечення громадського порядку (чи якихось інших функцій окрім оперативно-розшукових) під час мирних зібрань співробітників органів міліції без службової уніформи, адже це дезорієнтує учасників мирних зібрань, фактично провокуючи їх до непокори чи навіть опору особам, приналежність яких до правоохоронних органів візуально неможливо встановити. Це, знов-таки, суперечить принципу правової визначености, згідно з яким особі має бути забезпечено можливість передбачити правові наслідки своїх діянь. Цю проблему, на наш погляд, може бути вирішено внесенням відповідних норм до відомчого акту МВС чи врегулюванням на законодавчому рівні – у Законі України “Про міліцію”, або ж окремою нормою у майбутньому Законі України “Про свободу мирних зібрань”.
Так саме, для забезпечення правової визначености, забезпечення обізнаности учасників мирних зібрань про наслідки своїх дій ми пропонуємо Міністерству внутрішніх справ зняти гриф “для службового користування” з Методичних рекомендацій МВС “Організаційно-правові основи діяльности працівників органів внутрішніх справ щодо запобігання, виявлення, фіксації документів, документування, припинення протиправних дій під час проведення масових заходів” від 26.07.11 і оприлюднити цей акт для загального ознайомлення (обмеження доступу до цього документа, на наш погляд, не відповідає пп.2, 7 ст.6, ст.9 Закону України “Про доступ до публічної інформації”, п.4 ст.21, ст.29 Закону України “Про інформацію”).
Ми також підтримуємо вимоги щодо безумовного забезпечення міліцією безпеки учасників мирних зібрань, попередження фізичної протидії, нападів на учасників мирних зібрань. У кожному такому випадку співробітники міліції мали б не лише “розводити сторони“, а насамперед жорстко затримувати нападників для подальшого притягнення їх до кримінальної відповідальности, рівно як і для встановлення та покарання замовників нападів. Неспроможність міліції гарантувати безпеку учасників мирних зібрань і покарання “молодиків“ і тих, хто за ними стоїть, свідчитиме про неспроможність керівництва МВС і відповідних територіальних управлінь.
Окремою важливою проблемою лишається міліцейська статистика. Міліція не веде окремий облік мирних зібрань в контексті ст.39 КУ і не виділяє в статистичних даних охорону порядку на таких заходах від охорони концертів, футбольних матчів, ярмарок, тощо. Ми вважаємо необхідним запровадження окремої міліцейської статистики для мирних зібрань, з прозорою і публічною методикою їх моніторингу.
VI
“ОДИНОЧНИЙ ПРОТЕСТ”
Як і минулого року, не знайшла свого вирішення проблема розмежування мирних зібрань, здійснюваних на підставі ст.39 Конституції України, від т.зв. “одиночних протестів”, тобто випадків індивідуальної реалізації окремими особами права на свободу вираження поглядів і переконань: перебування окремих осіб у громадських місцях з плакатами, транспарантами, розповсюдження ними інформаційних матеріалів тощо. Очевидна абсурдність затримання і притягнення таких осіб до відповідальности за ст.185-1 КУпАП внаслідок нездійснення ними завчасних сповіщень (передбачених Конституцією лише для мирних зібрань) потребує, на наш погляд, принаймні невідкладного виднання відповідних роз’яснень співробітникам міліції керівництвом Міністерства внутрішніх справ, уваги органів прокуратури при здійсненні нагляду за діяльністю міліції, уваги Омбудсмана та, зрештою, однозначного врегулювання в законі. Ми також вважаємо, що свою позицію міг би офіційно висловити Комітет ВРУ з питань прав людини, національних менших та міжнаціональних відносин.
VIII
“ФАНТОМНИЙ” ДЕРЖАВНИЙ МОНІТОРИНГ
На початку 2013 року ми опитали всі обласні державні адміністрації про методологію та результати моніторингу проведення мирних зібрань, здійснюваного у контексті п.1 розпорядження Президента України від 16.09.98 N 492/98-рп “Про поліпшення діяльності місцевих органів виконавчої влади з реалізації внутрішньої політики”, пп.9 п.4 Типового положення про управління з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю обласної і управління (відділ) з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю Севастопольської міської державної адміністрації (постанова КМУ№128 від 05.03.08).
Жоден з опитаних органів влади не повідомив про наявність певної централізовано затвердженої методології такого моніторингу, при тому деякі відповіли, що жодного моніторингу не здійснюється взагалі. Проте з Донецької та Херсонської ОДА сповістили, що відповідна інформація надсилається до Адміністрації Президента та Кабінету Міністрів України. Своєю чергою, і Адміністрація Президента України і Кабінет Міністрів України відповіли нам, що збір та/чи аналіз даних моніторингу проведення мирних зібрань, здійснюваного обласними та у містах Києві та Севастополі держадміністраціями, зазначеними державними інституціями не провадиться.
У зв’язку з цим виникає питання про сенс і доцільність (іншими словами – безсенсовість і недоцільність) “квазімоніторингової” діяльности держадміністрацій, здійснюваної фрагментарно, без мети, без методології і без якогось відгоміну у тих державних інституціях, куди дані пересилаються. Або ж – без публічно оголошеної мети, методики, результатів.
Ми вважаємо, що у разі доцільности проведення чи то запровадження “офіційного” державного моніторингу, облдержадміністраціям доцільно було б проводити моніторинг за нашою методикою, вони могли б за статусом отримати більше даних, ніж ми. Ми готові допомогти методично.
06.02.13 постанову КМУ №128 від 05.03.08 було визнано такою, що втратила чинність.
************
НЕНАДАННЯ ІНФОРМАЦІЇ
На жаль, з посиланням на відсутність звітности чи то на неведення статистики нам не було надано на запити наступної інформації:
Місцевими радами:
– взагалі не відповіли на наш інформаційний запит 73 ради;
– частина з тих, хто відповів, не надали відповіді на всі питання, особливо тут варто згадати Харківську міськраду, яка вже третій рік поспіль відмовляється надавати дані по кількості подань до суду на обмеження мирних зібрань.
Генеральною прокуратурою:
– кількість справ, порушених за ст.340 КК України (“Незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій”),
– кількість актів прокурорського реагування (протестів, приписів, подань, постанов) щодо порушення органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими особами права на мирні зібрання.
Міністерством внутрішніх справ:
– кількість випадків залучення співробітників міліції до підтримання громадського порядку під час мирних зібрань,
– кількість випадків затримання осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, під час проведення мирних зібрань,
– кількість випадків залучення співробітників спецпідрозділу “Беркут” до підтримання громадського порядку під час мирних зібрань (ст.39 Конституції України), а також для проведення виконавчих дій за рішеннями судів про обмеження реалізації права на мирні зібрання.
Державною виконавчою службою:
– кількість випадків відкриття виконавчого провадження та вжиття заходів примусового виконання рішень судів про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання,
– кількість випадків залучення державними виконавцями працівників внутрішніх справ для проведення виконавчих дій за рішеннями судів про обмеження реалізації права на мирні зібрання,
– кількість випадків залучення державними виконавцями працівників Міністерства надзвичайних ситуацій для проведення виконавчих дій за рішеннями судів про обмеження реалізації права на мирні зібрання.
Оскільки при проведенні моніторингу ІЦ “Майдан Моніторинг” користується лише офіційними даними і при тому така інформація, на наш погляд, становить суспільний інтерес, ми пропонуємо Кабінету Міністрів України та вказаним органам влади вжити заходів для забезпечення публічної доступности такої інформації у майбутньому.
**********
Підсумовуючи, ми просимо вас розглянути вищевикладене та вжити, відповідно до компетенції, заходів для вирішення вказаних проблем, для усунення недоліків правового регулювання та правозастосовчої практики, для припинення правопорушень і для забезпечення належних можливостей вільної реалізації громадянами України права на мирні зібрання згідно з європейськими стандартами.
************
Громадська організація Інформаційний Центр “Майдан Моніторинг” 2013. monitor@maidan.org.ua
Публічне відтворення, цитування, передруки тексту цього Меморандуму особами, які не є його адресатами, в цілому чи у частині, дозволено за умови обов’язкового посилання на Громадську органзацію “Інформаційний Центр “Майдан Моніторинг”.
Наталя Зубар, голова правління ІЦ “Майдан Моніторинг”
Олександр Северин, к.ю.н, правовий радник ІЦ “Майдан Моніторинг”