МАЙДАН - За вільну людину у вільній країні


Архіви Форумів Майдану

8 грудня 2004 року були прийняті поправки до Конституції ...

12/08/2006 | Людмила Коваль
із-за яких Україну продовжує моніторити ПАРЕ. Нагадаю, що до тогу Україну моніторили вісім років із-за кучми (довшого моніторингу зазнавала тільки Туреччина).
З нагоди дворічного "ювілею" доцільно пригадати Резолюцію ПАРЕ № 10676 від
5 жовтня 2005 року.

Приводжу уривки тексту, що стосуються теми постингу.

14. Парламентська асамблея Ради Європи нагадує про свої Резолюції №№ 1346 (2003) та 1364 (2004), де вона наголосила, що під час внесення змін до Конституції України має бути суворо дотримано всіх положень чинної Конституції і має бути повністю враховано рекомендації Венеціанської комісії. Парламентська асамблея висловлює глибокий жаль, що конституційні зміни від 8 грудня 2004 року, схвалені як частина пакетної угоди для припинення політичної кризи, містять положення, які Венеціанська комісія неодноразово визнавала такими, що не відповідають принципам демократії і верховенства права, зокрема стосовно імперативного мандату народних депутатів та повноважень прокуратури. Парламентська асамблея також занепокоєна, що нові конституційні зміни було схвалено без попереднього розгляду Конституційним Судом так, як це передбачено статтею 159 української Конституції та як це витлумачено в рішенні Конституційного Суду України від 1998 року. Тому Парламентська асамблея наполегливо закликає органи влади України якнайшвидше виправити ці питання, щоб забезпечити легітимність конституційних змін та їх відповідність європейським стандартам.
15. Виходячи з вищенаведеного, Парламентська асамблея вирішує продовжувати свій моніторинг виконання обов’язків і зобов’язань Україною та повернутись до оцінки дотримання Україною своїх обов’язків і зобов’язань, а також розглянути можливість переходу до пост-моніторингового діалогу з українською владою, після парламентських і місцевих виборів у березні 2006 року.
__________________________________________________

С. Конституційна реформа
28. Чинна Конституція України була прийнята 28 червня 1996 року і встановлює президентсько-парламентську форму правління. Колишній президент Леонід Кучма вперше намагався змінити політичну систему країни невдовзі після свого повторного обрання на посаду Президента у 1999 році шляхом проведення референдуму під недоречною назвою - «референдум за народною ініціативою». Міжнародна спільнота, у тому числі Рада Європи, відмовилася визнати результати референдуму 2000 року з огляду на серйозні порушення процедури та, як стверджувалось, вчинені махінації в ході його проведення. Мотивами, які стояли за проведенням цього референдуму та всією тривалою чотирирічною історією проштовхування так званої «політичної реформи», полягали в задоволенні інтересів Президента Кучми та його оточення – спочатку, шляхом створення податливої та контрольованої Верховної Ради, а також залежної судової влади; а пізніше, коли став відчутним ризик поразки на президентських виборах 2004 року, послабленням інституції Президента.
29. У 2003 році різні групи парламентарів внесли три законопроекти (№№ 3207-1, 4105 та 4180) зі змінами до Конституції, які замінили собою попередній законопроект, внесений Президентом. Розглянувши три зазначені законопроекти, Конституційний Суд дійшов висновку про їх відповідність (за винятком одного положення законопроекту №3207-1) правилам внесення змін до Конституції України, тим самим визнавши їх прийнятними для подальшого розгляду в парламенті. Три законопроекти були також направлені до Венеціанської комісії, яка в грудні 2003 року ухвалила висновок[13], де наголосила, що жоден із представлених законопроектів не пропонує послідовного та повністю демократичного рішення для розробки гармонійної політичної структури з дотриманням розподілу влади. У червні 2003 року, у своїй Резолюції №1346 (2003), Парламентська асамблея наголосила, що під час внесення змін до Конституції України повинні ретельно дотримуватись всі положення чинної Конституції, у тому числі ті, що стосуються самої процедури внесення змін до Конституції.
30. Незважаючи на наполегливі зусилля опозиції заблокувати парламентські засідання, інколи навіть із застосуванням сили, з метою запобігання проведенню голосування, 24 грудня 2003 року законопроект №4105 було підтримано простим підняттям рук без проведення формального підрахунку голосів, коли заявлена кількість голосів «за» склала 276.
31. У січні 2004 року ПАРЄ провела термінові дебати щодо політичної кризи в Україні, викликаної подіями у Верховній Раді України – а саме, фактом використання неконституційної процедури та порушення прав опозиції. Після проведення термінових дебатів у асамблеї Верховна Рада скасувала деякі із спірних поправок до Конституції, насамперед ті, які стосувалися зміни порядку обрання Президента та обмеження терміну перебування суддів на посаді. Ці поправки були прийняті в першому читанні під час позачергового засідання Верховної Ради 3 лютого 2004 року.
32. У листі до Голови ПАРЄ від 12 березня 2004 року[14] ми засудили спосіб та, зокрема, ту поспішність, з якою знову були проштовхнуті поправки від 3 лютого 2004 року, що не залишило жодної можливості для належної дискусії або розгляду рекомендацій, що містились в Резолюції №1364 (2004), особливо стосовно врахування при внесенні змін до Конституції всіх рекомендацій Венеціанської комісії. Крім того, стаття 155 Конституції України встановлює, що законопроект про внесення змін до Конституції України має бути прийнятий на двох послідовних чергових сесіях Верховної Ради України, з підтримкою в не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України при остаточному голосуванні. Це ставить під серйозний сумнів законність голосування, проведеного в ході позачергового засідання 3 лютого 2004 року, яке було відкрите того ж самого ранку, коли повинна була б розпочатися чергова сесія Верховної Ради, згідно зі статтею 83 Конституції України.
33. 16 березня 2004 року Конституційний Суд ухвалив рішення про відповідність законопроекту №4105 (зі змінами та доповненнями) вимогам статей 157 та 158 Конституції. Суд також не знайшов порушення належної процедури в ході проведення голосувань 24 грудня та 3 лютого, оскільки, на думку Суду, це питання належить до сфери внутрішніх справ парламенту. Своїм останнім рішенням (стосовно правомірності внесення поправок до Конституції під час позачергових сесій) Конституційний Суд знехтував своїм власним попереднім висновком про те, що конституційні питання повинні розглядатися тільки під час чергових сесій Верховної Ради.
34. Незважаючи на значний тиск з боку президентської адміністрації, 8 квітня 2004 року Верховна Рада не змогла прийняти законопроект №4105 у другому читанні, оскільки для цього не вистачило шести голосів. Проте конституційний процес не зупинився, бо до розгляду були прийняті два інші законопроекти, і один з них (№4180) був попередньо схвалений 276 голосами 23 червня 2004 року. І знову конституційність цієї процедури викликала серйозні сумніви, оскільки законопроект №4180 був майже ідентичний із законопроектом №4105, а стаття 158 Конституції передбачає, що законопроект про внесення змін до Конституції, який розглядався Верховною Радою і не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.
35. Однак Конституційний Суд обрав формалістичний правовий підхід, у відповідності з яким всі три законопроекти були подані до Конституційного Суду під різними номерами та з текстовими відмінностями і, відповідно, могли розглядатися як окремі правові документи. Таким чином, 12 жовтня 2004 року Конституційний Суд виніс рішення про відсутність порушень положень статті 158 Конституції на підставі застосування формальних критеріїв для порівняння двох законопроектів та залишаючи поза увагою той факт, що по суті вони стосуються одних і тих самих питань.
36. У своїй заяві від 22 червня 2004 року, Моніторинговий комітет підкреслив, що поточна конституційна реформа, здійснення якої в принципі було вкрай необхідним, має бути відкладена на час після президентських виборів і тоді проведена демократичним та прозорим шляхом у суворій відповідності з положеннями існуючої Конституції та з урахуванням рекомендацій Венеціанської комісії. Більше того, конституційна реформа може заслуговувати на довіру тільки у випадку її проведення на основі суворого та безумовного дотримання положень Конституції України.
Зміни до Конституції України від 8 грудня 2004 року
37. Після другого туру президентських виборів у листопаді 2004 року, коли вирували масові народні протести, основні ключові фігури президентських перегонів Віктор Ющенко та Віктор Янукович, за посередництва європейських політиків та колишнього президента Леоніда Кучми, досягли політичного компромісу, який включав прийняття поправок до Конституції. Відповідно, 8 грудня 2004 року 402 голосами Верховна Рада ухвалила пакет з двох законопроектів про внесення змін до Конституції (№4180 в остаточному читанні та №3207-1 в першому читанні), разом із законом про спеціальний порядок проведення повторного голосування 26 грудня 2004 року. Верховна Рада також погодилася повністю змінити склад Центральної виборчої комісії, а Президент Кучма звільнив з посади Генерального прокурора Геннадія Васильєва, як того вимагала опозиція. Закони, включені до пакету компромісної угоди, були підписані Президентом Л.Кучмою одразу після їхнього ухвалення в сесійній залі парламенту.
38. 15 грудня 2004 року Моніторинговий комітет, вітаючи зупинення політичних заворушень шляхом прийняття компромісного пакету законів, водночас висловив своє розчарування з приводу того, що зміни до Конституції були включені до процесу політичних торгів і не служили меті проведення виваженої зміни системи управління, а були використані політичними силами як інструмент для досягнення домовленості. Комітет відмітив той прикрий факт, що таким чином були залишені поза увагою попередні резолюції ПАРЄ. У той же час, ми поділяємо думку багатьох наших колег, як вважають, що Рада Європи повинна була зіграти активнішу роль в ході проведення переговорів[15], особливо, стосовно питання конституційної реформи, щодо якого ПАРЄ та Венеціанська комісія неодноразово чітко висловлювали свою думку упродовж 2003-2004 років. Питання про проведення конституційної реформи було підняте в ході переговорів колишнім Президентом Л.Кучмою та підтримане високоповажними європейськими посередниками, які очевидно не звернули увагу на непослідовність поправок та невідповідність деяких їхніх положень європейським стандартам.
39. Проект змін до Конституції України від 8 грудня 2004 року (закон №2222) вступить в силу 1 січня 2006 року. Він буде повністю реалізований на практиці після скликання нового парламенту, який буде обрано у березні 2006 року. Поправки передбачають перерозподіл повноважень між парламентом та Президентом і зміну форми правління на парламентсько-президентську республіку. Парламент отримає повноваження з призначення, за поданням Президента, Прем’єр-міністра, Міністра оборони та Міністра закордонних справ; за поданням Прем’єр-міністра України – інших членів Кабінету Міністрів та голів центральних органів виконавчої влади. Парламент зможе самостійно вирішувати питання відставки Прем’єр-міністра та інших членів Кабінету Міністрів. Президент збереже повноваження з призначення та звільнення голів місцевих державних адміністрацій. Якщо жодна з партій не отримує більшості в парламенті, нові конституційні положення вимагатимуть від членів парламенту сформувати, під загрозою розпуску парламенту Президентом, упродовж 30 днів після скликання «коаліцію фракцій», яка відповідатиме за висування кандидатури на посаду Прем’єр-міністра.
40. У своїй Резолюції №1364 (2004) Парламентська асамблея звернулася до Верховної Ради з проханням повністю врахувати рекомендації Венеціанської комісії при внесенні змін до Конституції України та, зокрема, переглянути положення про імперативний мандат народних депутатів та розширення повноважень прокуратури[16], кожне з яких суперечить принципам демократії та верховенства права. Дуже прикро, що ці рекомендації були залишені поза увагою[17]. У своїй заяві від 15 грудня 2004 року Моніторинговий комітет ПАРЄ наголосив, що ті положення нової Конституції, які не відповідають європейським стандартам, повинні бути приведені у відповідність до обов’язків та зобов’язань України перед Радою Європи. Занепокоєння Комітету викликав також той факт, що нові зміни до Конституції України були прийняті без проведення консультацій з Конституційним Судом України.
41. Останній факт має надзвичайно важливе значення, оскільки він може призвести до скасування закону №2222 Конституційним Судом. Згідно зі статтею 159 Конституції, законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції. Відповідно, до тексту законопроекту, розглянутого Судом, більше не можуть вноситись жодні зміни перед його прийняттям. Проте ситуація із законопроектом №4180 склалася інакше, оскільки до цього законопроекту були внесені зміни – і не лише технічні поправки – перед його остаточним затвердженням 8 грудня 2004 року.
42. За повідомленнями, група парламентарів (з фракції Блоку Юлії Тимошенко) підготувала звернення до Конституційного Суду з проханням перевірити дотримання належної процедури прийняття змін до Конституції. Станом на серпень 2005 року це звернення ще не було подано до Суду. Голова Конституційного Суду Микола Селівон, коли ми його запитали про перспективи такого звернення, відмовився від коментарів, мотивуючи це небажанням випереджати можливе рішення Суду, але послався на попереднє рішення Конституційного Суду 1998 року[18]. У цьому рішенні Суд однозначно постановив, що його висновок є необхідним не лише щодо початкової редакції конституційних поправок, але й щодо всіх інших редакцій проекту змін, якщо до них вносяться зміни перед остаточним затвердженням в якості закону.
43. Нашвидкуруч підготовлений текст змін також містить безліч внутрішніх суперечностей. Наприклад, за новою редакцією Реґламент Верховної Ради затверджуватиметься постановою Верховної Ради, що підписується та оприлюднюється спікером парламенту, а не законом, як це передбачено чинною Конституцією. Офіційне обґрунтування цієї поправки полягало в тому, що положення чинної Конституції надають Президентові право вето щодо Реґламенту парламенту, тим самим нібито підриваючи незалежність останнього[19]. Крім того ризику, який зазначена поправка може нести із собою для стабільності Реґламенту, що може підганятись під політичні обставини та піддаватись маніпуляціям, її також можна вважати такою, що суперечить статтям 6 та 19 Конституції України[20]. Інша проблема, створена змінами до Конституції, стосується положень щодо обсягу повноважень прокуратури (див. відповідний розділ в частині «Верховенство права» цього звіту)
44. Під час нашої зустрічі у березні 2005 року Прем’єр-міністр Юлія Тимошенко підкреслила, що, на її думку, зміни до Конституції не відповідають вимогам ефективного державотворення. По-перше, членів Кабінету Міністрів призначатиме та звільнятиме парламентська більшість, а це означає, що прем’єр-міністр не зможе контролювати свій уряд. Міністри не повинні залежати від парламентської більшості, яка на сьогоднішній день контролюється в основному заможними бізнесменами. Крім того, після введення імперативного мандату парламент опиниться під контролем декількох осіб – лідерів фракцій та груп. По-друге, поправки порушать баланс розподілу повноважень між гілками влади, ламаючи вертикаль виконавчої влади, оскільки Кабінет Міністрів призначатиметься парламентом, тоді як голови місцевих державних адміністрацій призначатимуться Президентом. Вона також піддала сумніву конституційність застосованої процедури, оскільки текст законопроекту був змінений після його розгляду Конституційним Судом. Нарешті, як зазначила пані Тимошенко, це не є політично справедливим позбавляти Президента його повноважень одразу після того, як народ України висловив йому свою підтримку[21].
45. У червні 2005 року Венеціанська комісія, після відповідного прохання Міністерства юстиції України, схвалила свій Висновок щодо змін до Конституції України від 8 грудня 2004 року[22]. Комісія дійшла висновку, що закон про внесення змін враховує багато коментарів Комісії, висловлених у попередніх висновках з цього питання. Тим не менше, ряд положень, такі як право законодавчої ініціативи як Кабінету Міністрів, так і Президента, або роль Президента у зовнішній та оборонній політиці можуть призвести до зайвих політичних конфліктів і, тим самим, поставити під сумнів необхідне посилення верховенства права в країні. У цілому, конституційні зміни у прийнятій редакції не дозволяють повністю досягнути мети конституційної реформи – встановлення збалансованої та дієздатної системи правління. Комісія також підтвердила своє занепокоєння стосовно імперативного мандату народних депутатів та розширених повноважень прокуратури. Комісія зазначила, що з метою приведення Закону про внесення змін у відповідність до принципів плюралістичної демократії та верховенства права, слід продовжити обговорення Закону та його вдосконалення.
46. Ми відзначаємо, що Президент В.Ющенко під час своєї промови в ПАРЄ у січні 2005 року пообіцяв започаткувати ініціативи щодо внесення змін до Конституції, «оскільки парламент зрозумів, що необхідні будуть [нові] зміни до Конституції у зв’язку із зобов’язаннями України перед Європою». Проте, згідно з Конституцією, положення, які були змінені, не можуть повторно переглядатися під час терміну повноважень Верховної Ради того ж скликання. Таким чином, прийняті поправки можуть бути переглянуті лише після парламентських виборів 2006 року (що практично означає - не раніше травня 2006 року). До того часу необхідно надати чітке політичне зобов’язання та підготувати проект пропозиції щодо внесення змін до спірних положень з метою приведення їх у відповідність до зобов’язань України перед Радою Європи та висновків Венеціанської комісії.
47. Ми також глибоко занепокоєні заявами з боку Президента та деяких інших високих посадовців про можливість оголошення референдуму для прийняття змін до Конституції. Ідея оголошення референдуму видається сумнівною, оскільки ще у 2000 році Конституційний Суд України та Венеціанська комісія встановили, що референдуми не мають прямої обов’язкової сили, крім випадків, коли вони стосуються внесення змін до Розділів І, ІІ та ХІІ Конституції та були проведені відповідно до статті 156 Конституції. У своїй Рекомендації №1704 (2005)[23] Парламентська асамблея наголосила, що принцип взаємодоповнення прямої та представницької демократій передбачає, що референдуми не повинні розглядатися як альтернатива парламентській демократії і не повинні використовуватись для підривання леґітимності та верховенства парламентів як органів законодавчої влади[24].


Copyleft (C) maidan.org.ua - 2000-2018. Архів пітримує Громадська організація Інформаційний центр "Майдан Моніторинг". E-mail: news@maidan.org.ua