Україна на шляху до парламентської республіки?
09/10/2003 | композитор
Черговий проект конституційних змін: Україна на шляху до парламентської республіки?
Денис Ковриженко, Віталій Замніус, для УП , 10.09.2003, 15:53
Підготовлено експертами Лабораторії законодавчих ініціатив
4 вересня у Верховній Раді України був зареєстрований законопроект про внесення змін до Конституції (реєстр. № 4105, внесений 233 народними депутатами 04.09.2003). Країна нарешті побачила результат політичного "торгу" між представниками окремих опозиційних сил та адміністрацією президента.
Цікаво, що ще на початку тижня провідні політичні аналітики та оглядачі озвучували різні варіанти положень майбутнього законопроекту. Тож, зареєстрований у четвер документ дещо несподівано для багатьох врегулював певні питання можливого майбутнього державного устрою.
Це яскраво свідчить про те, що дискусія навколо проекту конституційної реформи перебувала в активній фазі навіть в останні дні до його офіційної появи на світ. Пряма протилежність окремих прогнозів говорить також про те, що спільного бачення оптимального варіанту майбутніх змін серед ініціаторів та розробників проекту немає.
Сам по собі проект № 4105 цікавий вже радикальністю пропонованих державно-владних перетворень. Характер взаємовідносин між гілками влади, який прописується в проекті, мабуть, найбільш точно відповідає парламентській моделі державного правління. Це випливає з порядку обрання глави держави та формування уряду, засад відповідальності та підзвітності останнього тощо.
Разом з тим, в українському "виконанні" парламентська республіка може виявитися досить дивною. Принаймні ключові її ознаки розписані в законопроекті далеко не послідовно.
Почнемо з того, що зміни до Конституції у разі їх прийняття у варіанті, який розглядається, торкнуться, передусім, установчих, кадрових та контрольних повноважень щодо органів виконавчої влади.
Зокрема, президент України втратить право за власною ініціативою призначати та звільняти значну кількість посадових осіб, перш за все, членів уряду; утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні органи виконавчої влади; скасовувати акти Кабінету Міністрів України. Це повністю вкладається в модель "слабкого" глави держави, який має передусім церемоніальні представницькі функції та несе місію "арбітра нації".
Водночас, згідно із законопроектом № 4105 президент отримав право розпускати парламент зі значно ширшим – і кількісно, і якісно – переліком підстав для такого кроку. Чого варта лише така з причин можливого припинення повноважень Верховної Ради України, як несформування протягом місяця коаліції депутатських фракцій і груп (т.зв. "більшості").
Багато запитань викликають і такі підстави розпуску парламенту, як необрання президента чи несформування персонального складу уряду у встановлені строки.
При цьому, обсяг кореспондуючого права Верховної Ради припиняти повноваження на посаді президента України не змінився. Процедура імпічменту залишилася так само занадто складною. Зважаючи на невизначеність у законопроекті поняття та статусу коаліції депутатських фракцій та депутатських груп, можна говорити про те, що доля парламенту постійно перебуватиме в руках глави держави, у той час, як президент залишається досить незалежною та, відповідно, впливовою політичною фігурою.
Слід мати на увазі, що отримуючи досить високий кредит довіри Верховної Ради (2/3 голосів народних депутатів), глава держави, фактично, здобуває і запоруку підтримки парламентом принаймні перших його ініціатив, у тому числі кадрових. Перемігши вперше, він, по суті, "приречений" здобувати політичні перемоги й надалі, оскільки завжди матиме змогу маніпулювати своїми можливостями щодо розпуску парламенту, зокрема, у випадку відсутності підтримки з боку Верховної Ради хоча б однієї запропонованої ним чи прем’єром кандидатури на посаду в Кабінеті Міністрів України.
На користь глави держави свідчить і те, що він, як і за чинною Конституцією, очолює Раду національної безпеки та оборони України. Його прямими підлеглими по Раді виступають ключові урядовці, у тому числі й прем’єр-міністр України. Про те, що це досить серйозно підсилює повноваження президента, можна судити з того, що жодних змін, згідно з законопроектом № 4105, статус РНБО не зазнає.
Таким чином, новоспечений варіант Закону про внесення змін до Конституції України передбачає створення в Україні форми правління, яку дуже важко назвати парламентською республікою. Нижче подано детальніший аналіз основних положень нового проекту внесення змін до Основного Закону України.
Роль Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади
Пропонованими змінами до Конституції роль Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади істотно підвищено. Так, уряду надано право призначення на посади та звільнення із займаних посад керівників центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій, право створювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Втім, існуючий нині дуалізм виконавчої влади проектом так і не ліквідовано.
Перш за все, пропонованими змінами значно обмежено можливості уряду формувати зовнішньополітичний курс держави та вирішувати ряд питань внутрішньої політики – згідно з пропонованими змінами не прем’єр-міністр, а глава держави вносить до Верховної Ради України подання про призначення міністра оборони України, міністра закордонних справ України, голови Служби безпеки України. Тим самим можливості прем’єра формувати власну політичну команду, відповідальну за здійснення державної політики суттєво звужено.
Роль уряду у формуванні політики применшується також і тим, що за президентом збережено право ініціювати питання про політичну відповідальність Кабінету Міністрів перед парламентом (ст. 87 Конституції в редакції проекту), визначати функції уряду, видавати обов’язкові для виконання урядом укази, зупиняти дію урядових актів з мотивів невідповідності актам президента України, – тобто фактично передбачено існування двох центрів формування урядової політики – Кабінету Міністрів України, який несе політичну відповідальність за здійснювану ним діяльність перед парламентом, та президента України, який за пропонованими змінами взагалі не несе політичної відповідальності за свою діяльність, нікому не підзвітний та не підконтрольний.
Істотно звужено повноваження уряду й у здійсненні контролю за діяльністю місцевих державних адміністрацій – право скасовувати рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України збережено за главою держави, а не передано Кабінету Міністрів.
Урядовий вплив на діяльність органів виконавчої влади зменшується також і тим, що внесеним законопроектом передбачається надати статус політичних діячів не лише міністрам, але й керівникам інших центральних органів виконавчої влади (передбачено можливість поєднання посад керівника центрального органу виконавчої влади та народного депутата України).
Такий підхід суперечить Концепції адміністративної реформи в Україні та може призвести до політизації державної служби – перетворення посад керівників інших, ніж міністерства, центральних органів виконавчої влади на предмет політичного торгу між прем’єр-міністром та так званою "парламентською коаліцією фракцій та груп", зростання впливу окремих політичних сил на діяльність неполітичних за своєю природою органів державного управління.
Роль парламенту у формуванні Кабінету Міністрів
Як на етапі розробки, так і після внесення аналізованого проекту конституційних змін переважна більшість політиків (з числа депутатів більшості) та ряд експертів наголошували на тому, що внесений проект суттєво розширює роль парламенту у формуванні персонального складу Кабінету Міністрів.
Насправді ж, вплив глави держави на призначення як прем’єр-міністра (навіть за запропонованою в проекті процедурою), так і інших членів Кабінету Міністрів України, не зменшується.
Показова ситуація: глава держави може запропонувати коаліції фракцій і груп внести на його розгляд запропоновану ним же кандидатуру під загрозою дострокового припинення повноважень Верховної Ради (президент після призначення глави уряду протягом 60 днів не вноситиме до парламенту подання про призначення на посади Міністрів оборони та закордонних справ, або подаватиме завідомо "непрохідні" кандидатури і після закінчення 60-денного строку матиме законні підстави для розпуску законодавчого органу).
Аналогічний метод тиску на коаліцію та прем’єр-міністра України президент зможе використати і для формування визначеного ним складу уряду.
Закріплення на конституційному рівні обов’язковості проведення політичних консультацій між главою держави і фракціями (у більшості країн порядок і доцільність проведення таких фракцій регламентовано не конституцією, а неписаними нормами), покладання на главу держави обов’язку вносити на розгляд парламенту кандидатуру, визначену коаліцією фракцій та груп в умовах, коли над Верховною Радою постійно висить дамоклів меч розпуску, навряд чи сприятиме збільшенню парламентського впливу на формування Кабінету Міністрів.
На нашу думку, розширення участі парламенту у вирішенні кадрових питань в Кабінеті Міністрів та одночасне забезпечення провідної ролі останнього у формуванні та здійсненні власної політики може мати місце лише в одному випадку – коли президента буде позбавлено права вносити на розгляд законодавчого органу кандидатур будь-яких членів уряду, крім прем’єр-міністра.
Що ж стосується порядку призначення на посаду глави уряду, то з метою уникнення політичних протистоянь з цього питання між президентом та парламентом, право внесення кандидатури прем’єра на розгляд Верховної Ради слід надати як президенту, так і народним депутатам. У випадку, якщо парламент не дійде згоди щодо оптимальної кандидатури, його повноваження мають бути достроково припинені главою держави.
Підстави дострокового припинення повноважень Верховної Ради України
У пропонованій адміністрацією президента, комуністами та депутатами більшості "парламентській республіці європейського зразка" роль парламенту (як, до речі, і уряду) у здійсненні державної влади істотно зменшується.
Перш за все, проектом передбачено додаткові підстави для розпуску парламенту з ініціативи президента (принагідно відзначимо, що в країнах з парламентською формою правління ініціатива розпуску парламенту належить не главі держави, а главі уряду): президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій і депутатських груп; якщо протягом трьох місяців Верховною Радою України відповідно до статті 103 Конституції України не обрано президента України; якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України; якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.
Якщо надання главі держави права дострокового припинення повноважень парламенту у разі неспроможності сформувати уряд або президента певною мірою узгоджується з конституційно-правовою практикою інших держав (але за умови, що формування персонального складу уряду або обрання президента залежить виключно від Верховної Ради України, а не прем’єр-міністра чи глави держави), то доцільність введення такої підстави розпуску як "несформування коаліції депутатських фракцій і груп" викликає значні сумніви.
Зарубіжний досвід свідчить про те, що головною метою створення "коаліції", "більшості" чи інших подібних утворень з аналогічною суттю є не створення коаліції (більшості) заради самої себе, а формування персонального складу Кабінету Міністрів, реалізація через уряд узгодженої політичної програми. Якщо представлені у парламенті сили не зможуть узгодити свої позиції та визначити склад Кабінету, останній не буде сформовано – у цьому випадку президент має розпустити недієздатний парламент і призначити позачергові вибори.
Відповідно, не має жодного значення, як формуватиметься коаліція і скільки триватиме її існування – у разі розходження позицій політичних сил більшість змінить конфігурацію, уряд – піде у відставку і на підставі нової угоди між фракціями та групами буде сформовано новий уряд.
Не на користь закріплення зазначеної підстави у Конституції говорить і той факт, що формальне (на папері) утворення коаліції аж ніяк не свідчитиме про те, що вона буде спроможна визначити персональний склад уряду та підтримувати його подальшу діяльність.
З огляду на це немає жодних підстав для закріплення у Конституції норми, яка передбачає формування коаліції депутатських фракцій та груп у примусовому порядку в місячний строк, як і надання цій коаліції статусу самостійного суб’єкта політичного процесу, наділення її правами та обов’язками.
Підстави для дострокового припинення повноважень народних депутатів
Встановлений чинною Конституцією перелік підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України аналізованим проектом пропонується суттєво змінити, віднісши до нього відсутність депутата без поважних причин на ста пленарних засіданнях Верховної Ради України протягом календарного року, невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або вихід (виключення) народного депутата України зі складу такої фракції.
У разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або виходу (виключення) народного депутата України зі складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дати ухвалення такого рішення.
Слід відзначити, що подібних підстав припинення повноважень депутата ми не знайдемо в конституційних актах демократичних країн. При цьому відсутність подібних норм аж ніяк не призводить до зменшення рівня фракційної дисципліни. Основною причиною цього є те, що будь-яка партія чи блок незацікавлені у включенні до списків депутатів, які протягом однієї сесії декілька разів змінюють свою фракційну належність, не відвідують засідань комітетів та не беруть участі у голосуваннях – адже, зрештою, саме партія (блок) нестиме політичну відповідальність перед виборцями за результати роботи своїх депутатів.
Крім того, як справедливо відзначив Сергій Головатий: "не може депутат, уповноважений народом на представництво народу, втратити мандат за зміну своїх поглядів і переконань. Цей мандат надається народом. І фракція чи партія його забрати не може. З цього питання є висновок Венеціанської комісії (коли вона аналізувала законопроект 0999). І там чітко сказано: така пропозиція не може бути підтримана, бо вона суперечить юридичній природі мандата представника народу".
Незалежність суддів у здійсненні правосуддя
Існуючий порядок формування Конституційного Суду, за якого орган конституційної юрисдикції формується трьома гілками влади, покликаний забезпечити незалежність суду від впливу будь-яких органів та посадових осіб. Гарантією незалежності суддів судів загальної юрисдикції є, зокрема, безстроковість їх обрання на посади.
Попри численні нарікання як самих суддів, так і громадян, на недостатність умов для втілення конституційного принципу незалежності суддів у здійсненні правосуддя, автори аналізованого законопроекту, судячи з усього, вирішили остаточно вирішити проблему, звівши незалежність суддів нанівець: у проекті пропонується надати право формування Конституційного Суду главі держави та парламенту (які призначатимуть по 9 суддів на 9 років) та обмежити строк перебування на посаді суддів судів загальної юрисдикції 10 роками.
Цілком очевидно, що головним критерієм для вирішення питання щодо переобрання суддів навряд чи буде дотримання ними вимог закону. Прийняття подібних змін дозволить президенту та парламенту повністю контролювати діяльність суддів на займаних ними посадах.
Прокурорський нагляд
Як відомо, чинною Конституцією України органи прокуратури було позбавлено функцій нагляду за дотриманням законодавства органами державної влади та місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями. Після набуття чинності Конституцією України чимало представників прокуратури піддавали сумніву доцільність позбавлення прокуратури згаданої функції, втім у 2001 році до Закону "Про прокуратуру" було внесено зміни, спрямовані на приведення функцій прокуратури у відповідність до вимог Конституції.
Така реформа, однак, сприяла лише частковому вирішенню проблеми – і нині прокурори наділені правом видавати акти реагування (подання, приписи) обов’язкові до виконання адресатами або вищестоящими органами, посадовими особами. Тобто за прокуратурою збережено квазісудові функції встановлення фактів наявності/відсутності порушень закону, їх правової оцінки, встановлення винних осіб, причин та умов, що сприяли вчиненню правопорушень тощо.
Такий підхід до визначення місця та ролі прокуратури в державі існував лише у країнах т.зв. "соціалістичного табору". Однак це не завадило розробникам аналізованого проекту конституційних змін вдатися до спроби реваншу – проект передбачає відновлення на 5 років інституту загального прокурорського нагляду.
Зважаючи на те, що остаточну правову оцінку суб’єктів правовідносин мають здійснювати суди, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, запропонований у законопроекті підхід, на нашу думку, є неприйнятним.
Нові та старі неврегульовані проблеми
Згідно з пропонованими змінами до статті 76 Конституції України строк повноважень Верховної Ради становить 5 років. У той же час, автори законопроекту чомусь "забули" узгодити статтю 77 чинної Конституції з цим нововведенням: за статтею 77 чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України.
Відповідно до аналізованого проекту порядок роботи Верховної Ради України визначається не Законом про регламент Верховної Ради України, а Регламентом, який затверджується Постановою Верховної Ради України. Однак така норма не узгоджується з ч. 2 ст. 6 Конституції, відповідно до якої орган законодавчої влади здійснює свої повноваження відповідно до законів України.
У цьому контексті слід також відзначити, що з пропонованими змінами до Конституції у вищезгаданій частині не узгоджується інше положення пропонованих змін – вибори президента України мають проводитись відповідно до закону. Якщо бути послідовним, то необхідно визнати, що оскільки порядок проведення виборів президента фактично зводиться до процедури внесення, розгляду та затвердження його кандидатури (що, по суті, є питанням парламентської процедури), то і вибори президента мали б відбуватись відповідно до регламенту, затвердженого парламентською постановою.
Однак, на наше глибоке переконання, загальний порядок, строки, періодичність проведення виборів президента, порядок проведення виборів у разі дострокового припинення повноважень глави держави доцільно визначити не в постанові парламенту чи звичайному законі, а саме у Конституції – акті, що характеризується найвищим рівнем стабільності.
Проект передбачає наділення глави держави повноваженнями, які не відповідають його новому статусу – правом законодавчої ініціативи, правом визначення невідкладності законопроектів, правом здійснювати окремі повноваження без контрасигнування відповідних актів главою уряду чи міністром, відповідальним за його виконання. Також згідно з проектом, Кабінет Міністрів та місцеві державні адміністрації відповідальні перед президентом за здійснювану діяльність.
На нашу думку, оскільки президент не несе політичної відповідальності за свої дії перед парламентом, непідконтрольний останньому (пропоновані зміни не передбачають можливості звернення народних депутатів із запитами до Президента України) та не має власної політичної програми, він не повинен мати повноважень, які сприяють його залученню у формування та реалізацію державної політики.
Відповідно, контрасигнатурі за пропонованою у проекті моделлю організації державної влади мають підлягати практично всі акти глави держави; президент повинен втратити право законодавчої ініціативи (яке має бути закріплене лише за народними депутатами України та Кабінетом Міністрів України).
У проекті залишено без змін ст. 111 чинної Конституції, конструкція якої дозволяла президенту, в діяннях якого Верховним Судом встановлено ознаки державної зради або іншого злочину, і далі залишатись на посаді (у випадку неприйняття парламентом рішення про усунення його з поста в порядку імпічменту).
З невідомих причин розробниками законопроекту було змінено порядок ратифікації міжнародних договорів (ратифікація здійснюється шляхом прийняття відповідного Закону). Фактично, уможливлюється виникнення ситуації, коли глава уряду (або навіть президент) укладає міжнародний договір, парламент – приймає відповідний закон, а глава держави – повертає цей закон зі своїми вмотивованими пропозиціями і зауваженнями на повторний розгляд парламенту.
Подібної практики ратифікації договорів не передбачено законодавством жодної демократичної країни. Що ж стосується порядку денонсації міжнародних договорів, то автори проекту виразно продемонстрували рівень власної підготовки у галузі права – денонсація ратифікованого законом міжнародного договору відбувається шляхом прийняття парламентом відповідної постанови.
Про "високий" рівень правових знань розробників проекту свідчить й інше положення останнього – за п. 15 ч.1 ст. 106 Конституції президент зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції і законам України, актам президента України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.
Як відомо, здійснення оцінки відповідності актів Кабінету Міністрів України законам та указам глави держави не віднесено до компетенції Конституційного Суду України ні Конституцією, ні Законом "Про Конституційний Суд України". Питання ж законності акту вирішується у загальних судах.
Не витримує критики і скасування будь-яких обмежень на кількість заступників Голови Верховної Ради України, віце-прем’єр-міністрів, ліквідація тимчасових спеціальних і слідчих комісій. Адже цим, фактично, створюються умови для непомірного зростання кількості членів уряду, керівників парламенту в догоду апетитам парламентських фракцій; звуження контрольних повноважень Верховної Ради України.
Пропонованими змінами до статті 118 чинної Конституції України передбачено, що якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Кабінет Міністрів України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Оскільки Кабінет Міністрів згідно з Конституцією України є колегіальним органом, то з реалізацією згаданої норми (у разі прийняття пропонованих змін) можуть виникнути проблеми. У зв’язку з цим обов’язок прийняття відповідного рішення доцільно покласти не на колегіальний уряд, а на прем’єр-міністра України.
Традиційно, у проекті залишено поза увагою питання адміністративно-територіального устрою (чинна Конституція "дублює" систему адміністративно-територіальних одиниць, створену на початку 1930-х років, яка перешкоджає реформуванню місцевого самоврядування, розвитку земельної реформи), місцевого самоврядування (органи регіонального самоврядування й надалі, всупереч Європейській хартії місцевого самоврядування, залишаються без власних виконавчих органів).
Прикінцеві положення проекту
Ще більше матеріалу для роздумів дають норми нового розділу, який пропонується додати до Основного Закону, – "Прикінцеві положення, які стосуються змін до Конституції України".
По-перше, досить цікаво втілений у законопроекті результат домовленостей між представниками окремих опозиційних сил та адміністрацією президента про те, що на конституційному рівні буде закріплена вимога щодо проведення виборів на пропорційній основі. Так, пункт 2 Прикінцевих положень встановлює таку вимогу лише щодо парламентських виборів 2006 року. У жодному іншому місці в тексті законопроекту про пропорційні вибори не йдеться! Фактично, це означає, що наступні вибори народних депутатів, які проводитимуться після чергових виборів 2006 року, у тому числі позачергові можуть бути проведені за змішаною або навіть мажоритарною виборчою системою.
Про те, що розробники законопроекту свідомо "забули" включити положення про парламентські вибори на пропорційній основі до його тексту, свідчать також такі "недопрацювання", як залишення без змін норми про те, що Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як 2/3 народних депутатів від її конституційного складу (уявити собі ситуацію, коли за пропорційних виборів не було сформовано повний склад парламенту, досить складно), а також пропозиція про включення до Конституції згадки про депутатські групи (поруч з фракціями).
Якщо зважити на те, що змінами до Основного Закону пропонується заборонити міжфракційні переходи та унеможливити ситуації невходження депутата до складу фракції партії (блоку), по списку якої його було обрано, незрозумілою стає природа депутатських груп та засади членства в них.
По-друге, згідно з пунктом 4 Прикінцевих положень, Верховна Рада України у 2006 році змушена буде обрати нового главу держави протягом місяця з часу набуття нею повноважень. Встановлення такого нетривалого терміну для обрання найвищої посадової особи держави видається щонайменше необґрунтованим, особливо, якщо згадати, що лише на формування коаліції депутатських фракцій та груп відведено місяць, а для обрання менш гострої у політичному плані посади голови Верховної Ради, як правило, необхідно кілька місяців часу.
Це положення може мати й інший підтекст. Фактично, воно означає, що за нормального перебігу обставин (якщо ані парламент, ані глава держави не позбуватимуться повноважень передчасно) вибори до парламенту та вибори президента в Україні майже збігатимуться в часі, точніше, з новим скликанням Верховної Ради приходитиме й новий глава держави.
Схоже, на такий (нормальний) перебіг обставин розробники проекту не розраховували, оскільки заклали в текст законопроекту внутрішню неузгодженість. Так, якщо зважити на конституційну заборону (пропонований у проекті варіант статті 90 Конституції) президенту розпускати парламент протягом останніх 6 місяців своїх повноважень, стає очевидно, що за звичайного стану справ глава держави не зможе скористатися повноваженням на розпуск парламенту з причини необрання ним нового президента у тримісячний строк. Справді, початок нового скликання парламенту збігатиметься в часі з останніми місяцями перебування на посаді глави держави.
По-третє, відповідно до абзацу другого пункту 5 Прикінцевих положень, якими пропонується доповнити чинну Конституцію України, нових повноважень (у тому числі й на розпуск парламенту з причини необрання Президента України) згідно з пропонованими змінами до Основного Закону набуде президент, обраний вже у 2004 році.
При цьому на Верховну Раду п’ятого скликання (з 2006 року) покладається обов’язок обрати нового главу держави у нереально короткий строк. Більш ніж очевидною при цьому здається загроза розпуску наступного складу парламенту президентом України, обраним у 2004 році! А зважаючи на те, що для обрання найвищої посадової особи держави вимагається 300 голосів народних депутатів, після 2006 року існування парламентаризму як такого взагалі може опинитися під сумнівом!
Підсумовуючи загальний аналіз нових конституційних ініціатив, можна відзначити, що прийняття їх у пропонованому вигляді зробить подальший розвиток подій у вітчизняному політикумі непрогнозованим навіть для ідейних батьків законопроекту № 4105. Однаково очевидною є загроза втрати контролю над ситуацією як для тих, хто прагне зберегти status quo, так і для тих, хто тільки розраховує здобути владу.
Не вдаючись до аналізу і прогнозування політичних очікувань натхненників проекту нових конституційних змін, зазначимо, що у будь-якому разі під питанням опинилося подальше існування хоча б якої-небудь демократії в Україні. І не тому, що пропонована модель державного правління є невдалою чи, навпаки, вдалою. Не тому, що текст законопроекту потребує ще суттєвого змістовного та техніко-юридичного доопрацювання (хоча у випадку з Конституцією будь-які доопрацювання важко назвати технічними).
У цілому, дискусія навколо подальшого реформування політичної системи держави має вестися, у тому числі й на найвищому рівні. Однак, будь-які рішучі політичні зміни, реформи тощо за надзвичайних обставин є небезпечними і навряд чи виправданими. А як інакше, ніж надзвичайною ситуацією можна назвати наближення президентських виборів в країні, де строк перебування при владі однієї особи називають епохою, яка минає. Чи не варто почекати закінчення цієї епохи, щоб "на свіжу голову" переосмисливши те, що було і що маємо, розпочати щось кардинально змінювати? (До речі, розробники законопроекту, очевидно, не погоджуються з останньою тезою. Так, змінами до статті 83 Конституції України пропонується скасувати обмеження на проведення чергових парламентських виборів в умовах надзвичайного чи воєнного стану).
Автори: Денис Ковриженко, Віталій Замніус, експерти Лабораторії законодавчих ініціатив
Денис Ковриженко, Віталій Замніус, для УП , 10.09.2003, 15:53
Підготовлено експертами Лабораторії законодавчих ініціатив
4 вересня у Верховній Раді України був зареєстрований законопроект про внесення змін до Конституції (реєстр. № 4105, внесений 233 народними депутатами 04.09.2003). Країна нарешті побачила результат політичного "торгу" між представниками окремих опозиційних сил та адміністрацією президента.
Цікаво, що ще на початку тижня провідні політичні аналітики та оглядачі озвучували різні варіанти положень майбутнього законопроекту. Тож, зареєстрований у четвер документ дещо несподівано для багатьох врегулював певні питання можливого майбутнього державного устрою.
Це яскраво свідчить про те, що дискусія навколо проекту конституційної реформи перебувала в активній фазі навіть в останні дні до його офіційної появи на світ. Пряма протилежність окремих прогнозів говорить також про те, що спільного бачення оптимального варіанту майбутніх змін серед ініціаторів та розробників проекту немає.
Сам по собі проект № 4105 цікавий вже радикальністю пропонованих державно-владних перетворень. Характер взаємовідносин між гілками влади, який прописується в проекті, мабуть, найбільш точно відповідає парламентській моделі державного правління. Це випливає з порядку обрання глави держави та формування уряду, засад відповідальності та підзвітності останнього тощо.
Разом з тим, в українському "виконанні" парламентська республіка може виявитися досить дивною. Принаймні ключові її ознаки розписані в законопроекті далеко не послідовно.
Почнемо з того, що зміни до Конституції у разі їх прийняття у варіанті, який розглядається, торкнуться, передусім, установчих, кадрових та контрольних повноважень щодо органів виконавчої влади.
Зокрема, президент України втратить право за власною ініціативою призначати та звільняти значну кількість посадових осіб, перш за все, членів уряду; утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні органи виконавчої влади; скасовувати акти Кабінету Міністрів України. Це повністю вкладається в модель "слабкого" глави держави, який має передусім церемоніальні представницькі функції та несе місію "арбітра нації".
Водночас, згідно із законопроектом № 4105 президент отримав право розпускати парламент зі значно ширшим – і кількісно, і якісно – переліком підстав для такого кроку. Чого варта лише така з причин можливого припинення повноважень Верховної Ради України, як несформування протягом місяця коаліції депутатських фракцій і груп (т.зв. "більшості").
Багато запитань викликають і такі підстави розпуску парламенту, як необрання президента чи несформування персонального складу уряду у встановлені строки.
При цьому, обсяг кореспондуючого права Верховної Ради припиняти повноваження на посаді президента України не змінився. Процедура імпічменту залишилася так само занадто складною. Зважаючи на невизначеність у законопроекті поняття та статусу коаліції депутатських фракцій та депутатських груп, можна говорити про те, що доля парламенту постійно перебуватиме в руках глави держави, у той час, як президент залишається досить незалежною та, відповідно, впливовою політичною фігурою.
Слід мати на увазі, що отримуючи досить високий кредит довіри Верховної Ради (2/3 голосів народних депутатів), глава держави, фактично, здобуває і запоруку підтримки парламентом принаймні перших його ініціатив, у тому числі кадрових. Перемігши вперше, він, по суті, "приречений" здобувати політичні перемоги й надалі, оскільки завжди матиме змогу маніпулювати своїми можливостями щодо розпуску парламенту, зокрема, у випадку відсутності підтримки з боку Верховної Ради хоча б однієї запропонованої ним чи прем’єром кандидатури на посаду в Кабінеті Міністрів України.
На користь глави держави свідчить і те, що він, як і за чинною Конституцією, очолює Раду національної безпеки та оборони України. Його прямими підлеглими по Раді виступають ключові урядовці, у тому числі й прем’єр-міністр України. Про те, що це досить серйозно підсилює повноваження президента, можна судити з того, що жодних змін, згідно з законопроектом № 4105, статус РНБО не зазнає.
Таким чином, новоспечений варіант Закону про внесення змін до Конституції України передбачає створення в Україні форми правління, яку дуже важко назвати парламентською республікою. Нижче подано детальніший аналіз основних положень нового проекту внесення змін до Основного Закону України.
Роль Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади
Пропонованими змінами до Конституції роль Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади істотно підвищено. Так, уряду надано право призначення на посади та звільнення із займаних посад керівників центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій, право створювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Втім, існуючий нині дуалізм виконавчої влади проектом так і не ліквідовано.
Перш за все, пропонованими змінами значно обмежено можливості уряду формувати зовнішньополітичний курс держави та вирішувати ряд питань внутрішньої політики – згідно з пропонованими змінами не прем’єр-міністр, а глава держави вносить до Верховної Ради України подання про призначення міністра оборони України, міністра закордонних справ України, голови Служби безпеки України. Тим самим можливості прем’єра формувати власну політичну команду, відповідальну за здійснення державної політики суттєво звужено.
Роль уряду у формуванні політики применшується також і тим, що за президентом збережено право ініціювати питання про політичну відповідальність Кабінету Міністрів перед парламентом (ст. 87 Конституції в редакції проекту), визначати функції уряду, видавати обов’язкові для виконання урядом укази, зупиняти дію урядових актів з мотивів невідповідності актам президента України, – тобто фактично передбачено існування двох центрів формування урядової політики – Кабінету Міністрів України, який несе політичну відповідальність за здійснювану ним діяльність перед парламентом, та президента України, який за пропонованими змінами взагалі не несе політичної відповідальності за свою діяльність, нікому не підзвітний та не підконтрольний.
Істотно звужено повноваження уряду й у здійсненні контролю за діяльністю місцевих державних адміністрацій – право скасовувати рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України збережено за главою держави, а не передано Кабінету Міністрів.
Урядовий вплив на діяльність органів виконавчої влади зменшується також і тим, що внесеним законопроектом передбачається надати статус політичних діячів не лише міністрам, але й керівникам інших центральних органів виконавчої влади (передбачено можливість поєднання посад керівника центрального органу виконавчої влади та народного депутата України).
Такий підхід суперечить Концепції адміністративної реформи в Україні та може призвести до політизації державної служби – перетворення посад керівників інших, ніж міністерства, центральних органів виконавчої влади на предмет політичного торгу між прем’єр-міністром та так званою "парламентською коаліцією фракцій та груп", зростання впливу окремих політичних сил на діяльність неполітичних за своєю природою органів державного управління.
Роль парламенту у формуванні Кабінету Міністрів
Як на етапі розробки, так і після внесення аналізованого проекту конституційних змін переважна більшість політиків (з числа депутатів більшості) та ряд експертів наголошували на тому, що внесений проект суттєво розширює роль парламенту у формуванні персонального складу Кабінету Міністрів.
Насправді ж, вплив глави держави на призначення як прем’єр-міністра (навіть за запропонованою в проекті процедурою), так і інших членів Кабінету Міністрів України, не зменшується.
Показова ситуація: глава держави може запропонувати коаліції фракцій і груп внести на його розгляд запропоновану ним же кандидатуру під загрозою дострокового припинення повноважень Верховної Ради (президент після призначення глави уряду протягом 60 днів не вноситиме до парламенту подання про призначення на посади Міністрів оборони та закордонних справ, або подаватиме завідомо "непрохідні" кандидатури і після закінчення 60-денного строку матиме законні підстави для розпуску законодавчого органу).
Аналогічний метод тиску на коаліцію та прем’єр-міністра України президент зможе використати і для формування визначеного ним складу уряду.
Закріплення на конституційному рівні обов’язковості проведення політичних консультацій між главою держави і фракціями (у більшості країн порядок і доцільність проведення таких фракцій регламентовано не конституцією, а неписаними нормами), покладання на главу держави обов’язку вносити на розгляд парламенту кандидатуру, визначену коаліцією фракцій та груп в умовах, коли над Верховною Радою постійно висить дамоклів меч розпуску, навряд чи сприятиме збільшенню парламентського впливу на формування Кабінету Міністрів.
На нашу думку, розширення участі парламенту у вирішенні кадрових питань в Кабінеті Міністрів та одночасне забезпечення провідної ролі останнього у формуванні та здійсненні власної політики може мати місце лише в одному випадку – коли президента буде позбавлено права вносити на розгляд законодавчого органу кандидатур будь-яких членів уряду, крім прем’єр-міністра.
Що ж стосується порядку призначення на посаду глави уряду, то з метою уникнення політичних протистоянь з цього питання між президентом та парламентом, право внесення кандидатури прем’єра на розгляд Верховної Ради слід надати як президенту, так і народним депутатам. У випадку, якщо парламент не дійде згоди щодо оптимальної кандидатури, його повноваження мають бути достроково припинені главою держави.
Підстави дострокового припинення повноважень Верховної Ради України
У пропонованій адміністрацією президента, комуністами та депутатами більшості "парламентській республіці європейського зразка" роль парламенту (як, до речі, і уряду) у здійсненні державної влади істотно зменшується.
Перш за все, проектом передбачено додаткові підстави для розпуску парламенту з ініціативи президента (принагідно відзначимо, що в країнах з парламентською формою правління ініціатива розпуску парламенту належить не главі держави, а главі уряду): президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій і депутатських груп; якщо протягом трьох місяців Верховною Радою України відповідно до статті 103 Конституції України не обрано президента України; якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України; якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.
Якщо надання главі держави права дострокового припинення повноважень парламенту у разі неспроможності сформувати уряд або президента певною мірою узгоджується з конституційно-правовою практикою інших держав (але за умови, що формування персонального складу уряду або обрання президента залежить виключно від Верховної Ради України, а не прем’єр-міністра чи глави держави), то доцільність введення такої підстави розпуску як "несформування коаліції депутатських фракцій і груп" викликає значні сумніви.
Зарубіжний досвід свідчить про те, що головною метою створення "коаліції", "більшості" чи інших подібних утворень з аналогічною суттю є не створення коаліції (більшості) заради самої себе, а формування персонального складу Кабінету Міністрів, реалізація через уряд узгодженої політичної програми. Якщо представлені у парламенті сили не зможуть узгодити свої позиції та визначити склад Кабінету, останній не буде сформовано – у цьому випадку президент має розпустити недієздатний парламент і призначити позачергові вибори.
Відповідно, не має жодного значення, як формуватиметься коаліція і скільки триватиме її існування – у разі розходження позицій політичних сил більшість змінить конфігурацію, уряд – піде у відставку і на підставі нової угоди між фракціями та групами буде сформовано новий уряд.
Не на користь закріплення зазначеної підстави у Конституції говорить і той факт, що формальне (на папері) утворення коаліції аж ніяк не свідчитиме про те, що вона буде спроможна визначити персональний склад уряду та підтримувати його подальшу діяльність.
З огляду на це немає жодних підстав для закріплення у Конституції норми, яка передбачає формування коаліції депутатських фракцій та груп у примусовому порядку в місячний строк, як і надання цій коаліції статусу самостійного суб’єкта політичного процесу, наділення її правами та обов’язками.
Підстави для дострокового припинення повноважень народних депутатів
Встановлений чинною Конституцією перелік підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України аналізованим проектом пропонується суттєво змінити, віднісши до нього відсутність депутата без поважних причин на ста пленарних засіданнях Верховної Ради України протягом календарного року, невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або вихід (виключення) народного депутата України зі складу такої фракції.
У разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або виходу (виключення) народного депутата України зі складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дати ухвалення такого рішення.
Слід відзначити, що подібних підстав припинення повноважень депутата ми не знайдемо в конституційних актах демократичних країн. При цьому відсутність подібних норм аж ніяк не призводить до зменшення рівня фракційної дисципліни. Основною причиною цього є те, що будь-яка партія чи блок незацікавлені у включенні до списків депутатів, які протягом однієї сесії декілька разів змінюють свою фракційну належність, не відвідують засідань комітетів та не беруть участі у голосуваннях – адже, зрештою, саме партія (блок) нестиме політичну відповідальність перед виборцями за результати роботи своїх депутатів.
Крім того, як справедливо відзначив Сергій Головатий: "не може депутат, уповноважений народом на представництво народу, втратити мандат за зміну своїх поглядів і переконань. Цей мандат надається народом. І фракція чи партія його забрати не може. З цього питання є висновок Венеціанської комісії (коли вона аналізувала законопроект 0999). І там чітко сказано: така пропозиція не може бути підтримана, бо вона суперечить юридичній природі мандата представника народу".
Незалежність суддів у здійсненні правосуддя
Існуючий порядок формування Конституційного Суду, за якого орган конституційної юрисдикції формується трьома гілками влади, покликаний забезпечити незалежність суду від впливу будь-яких органів та посадових осіб. Гарантією незалежності суддів судів загальної юрисдикції є, зокрема, безстроковість їх обрання на посади.
Попри численні нарікання як самих суддів, так і громадян, на недостатність умов для втілення конституційного принципу незалежності суддів у здійсненні правосуддя, автори аналізованого законопроекту, судячи з усього, вирішили остаточно вирішити проблему, звівши незалежність суддів нанівець: у проекті пропонується надати право формування Конституційного Суду главі держави та парламенту (які призначатимуть по 9 суддів на 9 років) та обмежити строк перебування на посаді суддів судів загальної юрисдикції 10 роками.
Цілком очевидно, що головним критерієм для вирішення питання щодо переобрання суддів навряд чи буде дотримання ними вимог закону. Прийняття подібних змін дозволить президенту та парламенту повністю контролювати діяльність суддів на займаних ними посадах.
Прокурорський нагляд
Як відомо, чинною Конституцією України органи прокуратури було позбавлено функцій нагляду за дотриманням законодавства органами державної влади та місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями. Після набуття чинності Конституцією України чимало представників прокуратури піддавали сумніву доцільність позбавлення прокуратури згаданої функції, втім у 2001 році до Закону "Про прокуратуру" було внесено зміни, спрямовані на приведення функцій прокуратури у відповідність до вимог Конституції.
Така реформа, однак, сприяла лише частковому вирішенню проблеми – і нині прокурори наділені правом видавати акти реагування (подання, приписи) обов’язкові до виконання адресатами або вищестоящими органами, посадовими особами. Тобто за прокуратурою збережено квазісудові функції встановлення фактів наявності/відсутності порушень закону, їх правової оцінки, встановлення винних осіб, причин та умов, що сприяли вчиненню правопорушень тощо.
Такий підхід до визначення місця та ролі прокуратури в державі існував лише у країнах т.зв. "соціалістичного табору". Однак це не завадило розробникам аналізованого проекту конституційних змін вдатися до спроби реваншу – проект передбачає відновлення на 5 років інституту загального прокурорського нагляду.
Зважаючи на те, що остаточну правову оцінку суб’єктів правовідносин мають здійснювати суди, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, запропонований у законопроекті підхід, на нашу думку, є неприйнятним.
Нові та старі неврегульовані проблеми
Згідно з пропонованими змінами до статті 76 Конституції України строк повноважень Верховної Ради становить 5 років. У той же час, автори законопроекту чомусь "забули" узгодити статтю 77 чинної Конституції з цим нововведенням: за статтею 77 чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України.
Відповідно до аналізованого проекту порядок роботи Верховної Ради України визначається не Законом про регламент Верховної Ради України, а Регламентом, який затверджується Постановою Верховної Ради України. Однак така норма не узгоджується з ч. 2 ст. 6 Конституції, відповідно до якої орган законодавчої влади здійснює свої повноваження відповідно до законів України.
У цьому контексті слід також відзначити, що з пропонованими змінами до Конституції у вищезгаданій частині не узгоджується інше положення пропонованих змін – вибори президента України мають проводитись відповідно до закону. Якщо бути послідовним, то необхідно визнати, що оскільки порядок проведення виборів президента фактично зводиться до процедури внесення, розгляду та затвердження його кандидатури (що, по суті, є питанням парламентської процедури), то і вибори президента мали б відбуватись відповідно до регламенту, затвердженого парламентською постановою.
Однак, на наше глибоке переконання, загальний порядок, строки, періодичність проведення виборів президента, порядок проведення виборів у разі дострокового припинення повноважень глави держави доцільно визначити не в постанові парламенту чи звичайному законі, а саме у Конституції – акті, що характеризується найвищим рівнем стабільності.
Проект передбачає наділення глави держави повноваженнями, які не відповідають його новому статусу – правом законодавчої ініціативи, правом визначення невідкладності законопроектів, правом здійснювати окремі повноваження без контрасигнування відповідних актів главою уряду чи міністром, відповідальним за його виконання. Також згідно з проектом, Кабінет Міністрів та місцеві державні адміністрації відповідальні перед президентом за здійснювану діяльність.
На нашу думку, оскільки президент не несе політичної відповідальності за свої дії перед парламентом, непідконтрольний останньому (пропоновані зміни не передбачають можливості звернення народних депутатів із запитами до Президента України) та не має власної політичної програми, він не повинен мати повноважень, які сприяють його залученню у формування та реалізацію державної політики.
Відповідно, контрасигнатурі за пропонованою у проекті моделлю організації державної влади мають підлягати практично всі акти глави держави; президент повинен втратити право законодавчої ініціативи (яке має бути закріплене лише за народними депутатами України та Кабінетом Міністрів України).
У проекті залишено без змін ст. 111 чинної Конституції, конструкція якої дозволяла президенту, в діяннях якого Верховним Судом встановлено ознаки державної зради або іншого злочину, і далі залишатись на посаді (у випадку неприйняття парламентом рішення про усунення його з поста в порядку імпічменту).
З невідомих причин розробниками законопроекту було змінено порядок ратифікації міжнародних договорів (ратифікація здійснюється шляхом прийняття відповідного Закону). Фактично, уможливлюється виникнення ситуації, коли глава уряду (або навіть президент) укладає міжнародний договір, парламент – приймає відповідний закон, а глава держави – повертає цей закон зі своїми вмотивованими пропозиціями і зауваженнями на повторний розгляд парламенту.
Подібної практики ратифікації договорів не передбачено законодавством жодної демократичної країни. Що ж стосується порядку денонсації міжнародних договорів, то автори проекту виразно продемонстрували рівень власної підготовки у галузі права – денонсація ратифікованого законом міжнародного договору відбувається шляхом прийняття парламентом відповідної постанови.
Про "високий" рівень правових знань розробників проекту свідчить й інше положення останнього – за п. 15 ч.1 ст. 106 Конституції президент зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції і законам України, актам президента України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.
Як відомо, здійснення оцінки відповідності актів Кабінету Міністрів України законам та указам глави держави не віднесено до компетенції Конституційного Суду України ні Конституцією, ні Законом "Про Конституційний Суд України". Питання ж законності акту вирішується у загальних судах.
Не витримує критики і скасування будь-яких обмежень на кількість заступників Голови Верховної Ради України, віце-прем’єр-міністрів, ліквідація тимчасових спеціальних і слідчих комісій. Адже цим, фактично, створюються умови для непомірного зростання кількості членів уряду, керівників парламенту в догоду апетитам парламентських фракцій; звуження контрольних повноважень Верховної Ради України.
Пропонованими змінами до статті 118 чинної Конституції України передбачено, що якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Кабінет Міністрів України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Оскільки Кабінет Міністрів згідно з Конституцією України є колегіальним органом, то з реалізацією згаданої норми (у разі прийняття пропонованих змін) можуть виникнути проблеми. У зв’язку з цим обов’язок прийняття відповідного рішення доцільно покласти не на колегіальний уряд, а на прем’єр-міністра України.
Традиційно, у проекті залишено поза увагою питання адміністративно-територіального устрою (чинна Конституція "дублює" систему адміністративно-територіальних одиниць, створену на початку 1930-х років, яка перешкоджає реформуванню місцевого самоврядування, розвитку земельної реформи), місцевого самоврядування (органи регіонального самоврядування й надалі, всупереч Європейській хартії місцевого самоврядування, залишаються без власних виконавчих органів).
Прикінцеві положення проекту
Ще більше матеріалу для роздумів дають норми нового розділу, який пропонується додати до Основного Закону, – "Прикінцеві положення, які стосуються змін до Конституції України".
По-перше, досить цікаво втілений у законопроекті результат домовленостей між представниками окремих опозиційних сил та адміністрацією президента про те, що на конституційному рівні буде закріплена вимога щодо проведення виборів на пропорційній основі. Так, пункт 2 Прикінцевих положень встановлює таку вимогу лише щодо парламентських виборів 2006 року. У жодному іншому місці в тексті законопроекту про пропорційні вибори не йдеться! Фактично, це означає, що наступні вибори народних депутатів, які проводитимуться після чергових виборів 2006 року, у тому числі позачергові можуть бути проведені за змішаною або навіть мажоритарною виборчою системою.
Про те, що розробники законопроекту свідомо "забули" включити положення про парламентські вибори на пропорційній основі до його тексту, свідчать також такі "недопрацювання", як залишення без змін норми про те, що Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як 2/3 народних депутатів від її конституційного складу (уявити собі ситуацію, коли за пропорційних виборів не було сформовано повний склад парламенту, досить складно), а також пропозиція про включення до Конституції згадки про депутатські групи (поруч з фракціями).
Якщо зважити на те, що змінами до Основного Закону пропонується заборонити міжфракційні переходи та унеможливити ситуації невходження депутата до складу фракції партії (блоку), по списку якої його було обрано, незрозумілою стає природа депутатських груп та засади членства в них.
По-друге, згідно з пунктом 4 Прикінцевих положень, Верховна Рада України у 2006 році змушена буде обрати нового главу держави протягом місяця з часу набуття нею повноважень. Встановлення такого нетривалого терміну для обрання найвищої посадової особи держави видається щонайменше необґрунтованим, особливо, якщо згадати, що лише на формування коаліції депутатських фракцій та груп відведено місяць, а для обрання менш гострої у політичному плані посади голови Верховної Ради, як правило, необхідно кілька місяців часу.
Це положення може мати й інший підтекст. Фактично, воно означає, що за нормального перебігу обставин (якщо ані парламент, ані глава держави не позбуватимуться повноважень передчасно) вибори до парламенту та вибори президента в Україні майже збігатимуться в часі, точніше, з новим скликанням Верховної Ради приходитиме й новий глава держави.
Схоже, на такий (нормальний) перебіг обставин розробники проекту не розраховували, оскільки заклали в текст законопроекту внутрішню неузгодженість. Так, якщо зважити на конституційну заборону (пропонований у проекті варіант статті 90 Конституції) президенту розпускати парламент протягом останніх 6 місяців своїх повноважень, стає очевидно, що за звичайного стану справ глава держави не зможе скористатися повноваженням на розпуск парламенту з причини необрання ним нового президента у тримісячний строк. Справді, початок нового скликання парламенту збігатиметься в часі з останніми місяцями перебування на посаді глави держави.
По-третє, відповідно до абзацу другого пункту 5 Прикінцевих положень, якими пропонується доповнити чинну Конституцію України, нових повноважень (у тому числі й на розпуск парламенту з причини необрання Президента України) згідно з пропонованими змінами до Основного Закону набуде президент, обраний вже у 2004 році.
При цьому на Верховну Раду п’ятого скликання (з 2006 року) покладається обов’язок обрати нового главу держави у нереально короткий строк. Більш ніж очевидною при цьому здається загроза розпуску наступного складу парламенту президентом України, обраним у 2004 році! А зважаючи на те, що для обрання найвищої посадової особи держави вимагається 300 голосів народних депутатів, після 2006 року існування парламентаризму як такого взагалі може опинитися під сумнівом!
Підсумовуючи загальний аналіз нових конституційних ініціатив, можна відзначити, що прийняття їх у пропонованому вигляді зробить подальший розвиток подій у вітчизняному політикумі непрогнозованим навіть для ідейних батьків законопроекту № 4105. Однаково очевидною є загроза втрати контролю над ситуацією як для тих, хто прагне зберегти status quo, так і для тих, хто тільки розраховує здобути владу.
Не вдаючись до аналізу і прогнозування політичних очікувань натхненників проекту нових конституційних змін, зазначимо, що у будь-якому разі під питанням опинилося подальше існування хоча б якої-небудь демократії в Україні. І не тому, що пропонована модель державного правління є невдалою чи, навпаки, вдалою. Не тому, що текст законопроекту потребує ще суттєвого змістовного та техніко-юридичного доопрацювання (хоча у випадку з Конституцією будь-які доопрацювання важко назвати технічними).
У цілому, дискусія навколо подальшого реформування політичної системи держави має вестися, у тому числі й на найвищому рівні. Однак, будь-які рішучі політичні зміни, реформи тощо за надзвичайних обставин є небезпечними і навряд чи виправданими. А як інакше, ніж надзвичайною ситуацією можна назвати наближення президентських виборів в країні, де строк перебування при владі однієї особи називають епохою, яка минає. Чи не варто почекати закінчення цієї епохи, щоб "на свіжу голову" переосмисливши те, що було і що маємо, розпочати щось кардинально змінювати? (До речі, розробники законопроекту, очевидно, не погоджуються з останньою тезою. Так, змінами до статті 83 Конституції України пропонується скасувати обмеження на проведення чергових парламентських виборів в умовах надзвичайного чи воєнного стану).
Автори: Денис Ковриженко, Віталій Замніус, експерти Лабораторії законодавчих ініціатив