"ТЕАТР"!
09/14/2003 | Володимир
www.gurvic.odessa.ua/staty:
ТЕАТР
Поиск последовательности в действиях отечественных политиков – занятие в высшей степени неблагодарное. Бог с ним, с Кучмой – он никогда не являлся образчиком рыцарской верности собственному слову. Однако среди его коллег по ремеслу отыскалось немало последователей Леонида Даниловича. Выяснилось, что чрезвычайно опасный недуг, именуемый политической забывчивостью, поражает избранников народа, независимо от декларируемой политической ориентации.
Мы оставим в покое наиболее рьяных президентских приспешников, которые с одинаковым задором поддержали все три президентских варианта политической реформы. Причем их нимало не смущало то обстоятельство, что каждый новый проект начисто опровергал предыдущий. Гораздо серьезнее настораживает тот факт, что способными учениками эталонно непоследовательного Президента все чаще оказываются представители оппозиции.
Лидер «Нашей Украины», когда речь заходит о конституционных преобразованиях, уподобляется буриданову ослу. И это при том, что именно он сделал первый уверенный шаг в направлении реальной политической реформы: в мае 2002 года «НУ» выступила инициатором появления так называемого Договора о совместных действиях. Документ этот, по сути, являлся планом действий, реализация которого привела бы к существенному ослаблению полномочий главы государства и столь же существенному расширению прав парламента и полномочий правительства. Замысел бывшего премьера потерпел крах, ибо откровенно противоречил интересам действующего Президента. Однако в марте 2003-го два ведущих политика неожиданно поменялись ролями: Леонид Данилович превратился в поборника идей парламентаризма, зато высказывания Виктора Андреевича насчет целесообразности подобных преобразований стали куда более сдержанными и скептичными. Впрочем, очень скоро выяснилось, что реформа, задуманная гарантом, в действительности может обернуться не только усилением власти Кучмы, но и ее пролонгацией. И вот уже автограф лидера «наших украинцев» (вкупе с подписями Мороза, Симоненко и Тимошенко) украшает «Меморандум относительно политической реформы», призывающий к «обрезанию» президентских полномочий. Президент (по крайней мере, на словах) идет на попятный – и Ющенко тоже начинает пятиться, выражая вящее возмущение тем, что Президент превращается в «куклу, скорее, церемониальную фигуру, чем в один из центров власти».
Чудеса политической гибкости демонстрирует и Александр Мороз. Возможно, переговоры руководителя Соцпартии с Виктором Медведчуком и не вызвали бы такого резонанса в обществе, если бы Александр Александрович так долго не твердил о коварстве власти и так старательно не предостерегал своих союзников от заигрывания с нею. Удивляет и еще одно обстоятельство. Мороз, как и его коллега по левому лагерю Петр Симоненко, давно и последовательно отрицали политическую легитимность президентской администрации, ее статус центра политического влияния. Тем не менее переговоры о судьбе политической реформы они вели не с Президентом (что было бы куда более оправданно), а лишь с начальником его канцелярии. И довольствовались при этом лишь устным утверждением Медведчука, что он действует по поручению и от имени главы государства.
Разумеется, можно спрятаться за утверждениями о том, что великая цель оправдывает достаточно сомнительные средства ее достижения. Безусловно, ради судьбы страны можно переступить через обиды, заглушить подозрения, спрятать амбиции, пренебречь условностями политического этикета. Но действия Мороза и Симоненко можно назвать оправданными только при соблюдении двух обязательных условий. Во-первых, они обязаны отчетливо представлять, на что идут. Во-вторых, документ, лоббистами которого выступают два столь искушенных политика (не являясь при этом его авторами), должен стоить того, чтобы наступить на горло собственной политической песне. Иначе есть риск оказаться подпевалами в чужом хоре.
Сегодня Александр Мороз добровольно взвалил на себя ношу адвоката документа, еще никем толком не виденного. На наш взгляд, получается это у него довольно скверно. В словах Александра Александровича сквозит непривычная для лидера Соцпартии неуверенность, и оттого, возможно, его аргументы не выглядят слишком убедительными. Но кое в чем Мороз безусловно прав. Невозможно сотворить гениальную пьесу, если ты заранее знаешь, что роли будут розданы конкретным посредственным актерам из конкретного провинциального театра. Конституция – пьеса, написание которой должно вдохновляться надеждой, что когда-нибудь она будет сыграна гениальными мастерами политической сцены. И талант писателя должен заключаться как раз в том, чтобы самый бездарный актеришка не смог испортить впечатления от великого произведения. И самый изворотливый постановщик не смог выйти за границы изначального авторского замысла.
Покорится ли подобная творческая высота нашим законописателям – большой вопрос. Но для того чтобы оценить качество уже имеющихся черновых рукописей, нам с вами придется (насколько это возможно) абстрагироваться от реальных персонажей. И отогнать навязчивые видения:
– Леонида Кучму, любой ценой цепляющегося за власть;
– Виктора Ющенко, уже мнящего себя новым главой государства и оттого не желающего урезать действующие президентские полномочия;
– Виктора Медведчука, не имеющего возможности в открытую выиграть президентские выборы, но упорно не расстающегося с мечтой о всеукраинском господстве;
– Александра Мороза, которого союзники попрекают почти маниакальным следованием идеям парламентаризма, а недруги подозревают в политическом двурушничестве.
Под словами «Президент», «премьер-министр», «председатель Верховной Рады» etc. не рекомендуется воспринимать существа, состоящие из плоти, крови и амбиций. Мы с вами должны видеть лишь административные единицы, наделенные четко очерченными правами (делегированными народом) и обязанностями (перед этим самым народом). Только в этом случае мы сможем более или менее объективно оценить соответствие очередной инициативы Банковой главной задаче реформы.
Задача эта самыми разными политическими математиками формулируется примерно одинаково – избавить лицо власти от неприличных размеров флюса и назначить ответственного за лечение. Масштабные полномочия, сосредоточенные сегодня в руках Президента Украины, способны развратить кого угодно. Трудно не согласиться с Леонидом Кравчуком – тут самый светлый ангел немедленно обзаведется аккуратными вельзевуловыми рожками. Посмотрим, насколько удачной оказалась попытка экзерсиса.
Прежде чем браться за анализ законопроекта (попавшего в наши руки только вчера из источника, близкого к администрации Президента), привлечем ваше внимание к трем, наиболее распространенным суждениям о нем.
Первый: документ, зафиксировавший договоренности между Виктором Медведчуком, Александром Морозом и Петром Симоненко представляет собой план перехода к гораздо более жесткой форме парламентской республики. Доказательством этого, по мнению многочисленных комментаторов, является норма, предполагающая избрание Президента парламентом.
Второе – законопроект (в общих чертах согласованный главой АП, лидером СПУ и руководителем КПУ) максимально полно учитывает наработки временной конституционной комиссии парламента.
Третье – Президент, в соответствии с новой версией конституционных трансформаций, перестает быть реальным политическим игроком.
Удивительным является то обстоятельство, что споры вокруг механизма избрания Президента оказались наиболее жаркими. Ведь дело не столько в процедуре, сколько в полномочиях того, кого уже поспешили списать в разряд «церемониальных фигур». И потом, если Президент – «кукла», тогда какая, собственно, разница, кто назовет его имя – народ или же его полномочные представители?
Любопытно и то, что ярко выраженный пропарламентский характер нового варианта реформ не ставит под сомнение никто – ни сторонники реформы, ни ее противники, ни защитники Президента, ни его оппоненты. Последние небезосновательно ищут в неожиданной сговорчивости Леонида Даниловича подвох – пытаются высчитать, каким именно образом хитрый гарант собирается надурить своих врагов, а заодно и своих друзей (столь же многочисленных и таких же заклятых).
Что послужило истинной причиной «сепаратизма» Александра Мороза? Как поведет себя в сложившейся ситуации Юлия Тимошенко? Кто именно готовит себе новый политический аэродром – лично Леонид Данилович? Или же все это – коварные проделки его «верного Яго» — Виктора Медведчука. Споры эти настолько увлекли ведущих игроков, что они не смогли (или не захотели?) вглядеться в истинный смысл очередных конституционных новаций. Которые, по словам Александра Мороза, «по меньшей мере, на 95% совпадают с парламентским проектом изменений к Конституции».
Ну что ж, давайте сличать. Уже после беглого знакомства с предлагаемой новой редакцией Основного Закона выясняется, что «церемониальная фигура», оказывается, «осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью государства» и что «Кабинет министров ответственен перед Президентом». Причем формы ответственности не оговорены. Этого, естественно, не было в законопроекте, получившем предварительное добро Верховной Рады. И быть не могло, потому что при жесткой парламентской модели подобных функций у Президента (к тому же избранного парламентом) быть не может.
Но Президент, обитающий на страницах обсуждаемого нами документа мириться с подобным положением вещей не хочет. Доказательство чему мы встречаем едва ли не на каждой странице. Согласно действующему Основному Закону, Президент имеет право назначить треть Конституционного суда, а в соответствии с новой редакцией у него — уже половина. Конституция образца 1996 года предусматривает только одно условие для досрочного роспуска Верховной Рады. Парламентский законопроект (на который ссылался Мороз) – два. А тот, что лежит перед глазами вашего покорного слуги, – аж четыре. При этом процедура импичмента остается неизменной.
Давайте изучим эти детали проектируемого конституционного механизма повнимательнее. Согласно новой версии 83-й статьи Основного Закона, в Верховной Раде, в соответствии с результатами парламентских выборов и на основе согласования политических позиций формируется коалиция депутатских фракций, в которую должно войти большинство народных избранников. На усушку и утруску коалиции парламентариям отводится не более месяца. Если депутаты справятся с первым конституционным заданием, им предстоит новое задание – не позднее, чем через шестьдесят дней они должны сформировать состав Кабинета министров, предварительно внеся на рассмотрение Президента согласованную кандидатуру премьера. При этом коалиция несет полную ответственность за действия рожденного им правительства.
Сразу возникает несколько вопросов. Почему правом выдвигать премьера должна обладать только коалиция? А если некая политическая сила по итогам выборов получит более половины мандатов, то почему она, собственно говоря, должна вступать с кем-то в коалицию? Если эта политическая сила представляет собой альянс нескольких организаций, то может ли она считаться коалицией? И если она попытается заняться подбором кадров для центрального органа исполнительной власти самостоятельно, будет ли это считаться нарушением Конституции.
Еще один нюанс: в проекте временной конституционной комиссии содержался запрет на переход депутатов из фракции во фракцию. Это несколько ущемляло права четырех с половиной сотен граждан, но служило гарантией стабильности потенциального парламентского большинства. В новейшем проекте Банковой подобный запрет отсутствует. Давайте смоделируем ситуацию: парламент создает коалицию и формирует Кабмин. А через полгода члены коалиции разбегаются по новым норкам, и коалиция разваливается. В результате создается новое большинство, сплоченное вокруг иной политической силы и превышающее по численности прежнее. Является ли данное обстоятельство поводом для пересмотра предыдущих кадровых договоренностей и отставки Кабинета? А если нет, то кто будет нести ответственность за действия правительства, если в парламенте поменялась власть?
Предлагаемая процедура формирования центральной структуры исполнительной власти, с нашей точки зрения, также далека от совершенства. В парламентском проекте соответствующая схема прописана более четко. Напомним: по представлению Президента на должность премьера назначается представитель политической партии (или блока), располагающей большинством депутатских мандатов. Если партия отказывается от выдвижения своего ставленника, или же он не получает вотума доверия коллег, его место занимает делегат второй по численности парламентской силы. В случае отклонения и его кандидатуры, вступает в силу запасной вариант: приходит черед выдвиженца коалиции, в которую должны входить более 226 депутатов.
А в проекте Банковой все просто и жестко. Всего месяц – на формирование коалиции (в создании которой, может, и необходимости-то нет). Не вписались – досрочные выборы. Потом – аж два месяца на избрание председателя ВР и вице-спикеров, председателей комитетов и его заместителей, согласование кандидатуры премьера и персонального списка членов Кабмина. Не уложились – роспуск парламента. При этом парламент загоняют в жесткие временные рамки, а Президента – нет. Оговорено, в какой срок коалиция должна оформить свои предложения по поводу кандидатуры премьера, но при этом не оговорено, в какой срок Президент должен внести эту кандидатуру на рассмотрение парламента. Выходит, если он будет размышлять над предложением в течение двух месяцев, то ВР будет распущена, а Президент останется на своем посту. Уже не говорим о том, что, по новой версии конституционных изменений, количество заместителей парламентского лидера определяет сама Верховная Рада. На определение оптимального числа вице-спикеров и на поиск достойных как раз два месяца и уйдут. Возникает впечатление, что авторы документа определенно не хотят, чтобы парламент жил долго.
Кстати, количество вице-спикеров предполагается увеличить, а полномочия спикера предлагается подкорректировать. С одной стороны – ему даруется право исполнять обязанности Президента в случае болезни, смерти, отставки либо отрешения от власти последнего. С другой – влияние председателя ВР на парламент собираются несколько ограничить в новом варианте 88-й статьи. В соответствии с действующей редакцией, первое лицо высшего законодательного органа «ведет заседания Верховной Рады Украины и организовывает подготовку вопросов к рассмотрению на заседаниях Верховной Рады Украины». Слово «заседания» в обоих случаях снабдили эпитетом «пленарные». Мелочь? Может быть. Но, как разъяснили юристы, это уточнение может поставить под сомнение доселе никем не оспаривавшееся право спикера – инициировать парламентские слушания, собрания депутатов, совместные заседания руководства парламента с главами комитетов и фракций и, естественно, председательствовать на них. Всем известны случаи, когда парламент рассматривал важные вопросы даже в отсутствие кворума. И делал это под само собой разумеющимся руководством спикера. Трудно переоценить роль председателя ВР при разрешении конфликтных ситуаций, возникающих в связи с отказом от регистрации большинства депутатов. Теперь гасить пожары он сможет только на общественных началах, вопреки Конституции. Может быть, ваш покорный слуга несколько преувеличивает, но этой малозначительной правкой роль полноценного лидера парламентской семьи вполне можно свести к функциям формального спикера. Странное новшество, если принять на веру то, что авторы проекта действительно пекутся об усилении значимости парламента и повышении эффективности его работы.
О том, насколько важную роль отводят авторы законопроекта высшему законодательному органу в новой системе политического устройства, можно судить, кстати, и по такой детали. В 83-й статье Основного Закона содержится крайне важная (с точки зрения правоведов) норма, которую мы позволим себе процитировать. «В случае завершения срока полномочий Верховной Рады во время действия военного или чрезвычайного положения (выделено нами. — Ред.) ее полномочия продолжаются до дня первого заседания первой сессии Верховной Рады Украины, избранной после отмены военного или чрезвычайного положения».
Так вот, эту самую норму предлагается ликвидировать. Разве это обстоятельство не должно вызывать тревогу? Разве нормально, что кому-то очень хочется ограничить не только влияние спикера на парламент, но и влияние парламента на страну? Тем более что мы с вами выяснили: количество причин, по которым Президент может досрочно прекратить полномочия ВР, увеличилось в четыре раза. О двух условиях мы уже вспомнили, еще одно (тридцать дней без пленарных заседаний) осталось в наследство от прежней редакции Конституции. Ну и, наконец, четвертое — депутаты должны раньше времени расстаться со своими мандатами в том случае, если в течение трех месяцев они не сподобились явить стране нового Президента. При этом избранным он является в том случае, если за него отдали свои голоса не менее 3/4 конституционного состава Рады. Сделать это, как вы понимаете, будет весьма непросто. Хотя бы потому, что Президент (как выясняется при внимательном прочтении нового творения Банковой) — вовсе не декоративный персонаж, а орган власти с вполне осязаемыми полномочиями, которые в ряде случаев даже усиливаются.
Во всяком случае, рычагов влияния на парламент у Президента (в случае реализации обсуждаемого плана) будет гораздо больше. Зато для Верховной Рады Президент по-прежнему неуязвим. Парламентский законопроект предполагал облегченную процедуру отрешения от власти первого лица государства. Если же исходить из того, что Президент будет избираться парламентом, то логично предположить: механизм досрочного прекращения его полномочий должен быть упрощен до невозможности. Ибо при такой модели политического устройства он, по идее, должен быть не столько гарантом Конституции, сколько гарантом стабильности власти, связанной принципами взаимной ответственности. Не столько верховным арбитром нации, сколько третейским арбитром в спорах между властными институтами.
Но — удивительное рядом — процедуру импичмента образца 1996 года предлагается оставить без изменений. Ту самую процедуру, по которой отстранить Президента от руля возможно только теоретически. Ту самую процедуру, которую можно считать символом абсолютной президентской власти — абсолютно всемогущей и совершенно безнаказанной.
А теперь пришло время смоделировать очередную ситуацию. Парламент не справляется в срок с одной из четырех конституционных задачек и досрочно отправляется на покой. Президент принимает решение о введении чрезвычайного положения. (Это его право, оговоренное 21-м пунктом 106-й статьи действующей Конституции и сохраненное в новой версии). Полномочия Верховной Рады не продлеваются — последний пункт 83-й статьи, как мы знаем, отменен. Кто в отсутствии парламента с его пресловутыми коалициями несет ответственность за действия Кабинета — не ясно. Зато кто имеет возможность контролировать его — очевидно. Новая редакция 15-го пункта 106-й статьи Основного Закона закрепляет за Президентом право «останавливать действие актов Кабинета министров Украины ввиду несоответствия Конституции и законам Украины с одновременным обращением в Конституционный суд Украины относительно их конституционности».
Верховной Рады, которая могла бы заступиться за Кабмин, — нет. При этом половина состава Конституционного суда — лица, назначенные Президентом. Когда КС вынесет решения «относительно конституционности» — неизвестно. По сути, единственным центром власти в государстве остается Президент. Который остается руководителем своеобразного «резервного правительства» — Совета национальной безопасности, полномочия его в Конституции не выписаны, а к сфере деятельности (если исходить из существующего профильного закона) можно при желании отнести все, что захочется. Где гарантия, что Совбез в условиях форс-мажора не превратится в центральный орган исполнительной власти? Тем более что действия этого органа будут подкреплены законодательно: и в действующей Конституции, и в проекте Банковой есть норма, по которой «акты президента, изданные в рамках полномочий, предусмотренных пунктами 5,8,18, 21 и 23 статьи 106, скрепляются подписями премьер-министра и министра, ответственного за акт и его выполнение». Поясним: пункт 18 статьи 106 формулируется очень просто: «Президент возглавляет Совет национальной безопасности». И все — полномочия не расписаны. В отсутствие сдерживающего фактора (досрочно распущенной Верховной Рады) президент может своим актом поручить Совбезу сделать все что угодно. А премьер обязан это «что угодно» подписать, потому что так велит Конституция.
Вот вам и парламенсткая республика! Вот вам и «кукла» — многие дорого бы дали, чтобы стать у нее кукловодом. Можно назвать описанный нами сценарий фантастикой. Но исключить его, согласитесь, нельзя. И на наших с вами глазах гениальная пьеса рискует превратиться в скверный триллер. Что скажете на это, господа конституционные писатели?
Для полноты картины попробуем вкратце описать, какими еще полномочиями наделяет «церемониальную фигуру» проект, авторство которого предписывают Виктору Медведчуку. И насколько эти полномочия соответствуют духу и букве парламентского варианта, наработки которого (напомним) якобы учтены на 95%.
Итак, помимо всего прочего, Президент получает право:
— назначать половину состава Национального банка Украины (этого нет в ни действующей Конституции, ни в парламентском проекте);
— накладывать вето на закон о внесении изменений в Конституцию (авторы документа, подготовленного специальной согласительной комиссией считали крайне принципиальной правку, в соответствии с которой Президент обязан безоговорочно подписывать подобный закон в течение суток с момента его получения).
Явно поспешили выдать желаемое за действительное и те, кто заявил, что Президент отдал на откуп парламенту и правительству назначение силовиков и губернаторов. Предлагаемая редакция, в сравнении с парламентским проектом, является шагом назад. Давайте сравним. По версии депутатов, «председатели местных государственных администраций назначаются на должность и увольняются с должности Кабинетом министров Украины (выделено нами. — Прим. ред.) по представлению премьер-министра Украины». По версии Медведчука — «Президент назначает по представлению премьер-министра Украины председателей местных государственных администраций и прекращает их полномочия на этих должностях». Значительная часть депутатского корпуса высказалась за то, чтобы «Верховная Рада Украины назначала на должность и увольняла с должности генерального прокурора Украины по представлению Президента». А Банковая имеет на этот счет иное мнение: «Президент Украины назначает на должность и увольняет с должности с согласия Верховной Рады Украины генерального прокурора Украины». Депутатский проект предусматривает дачу согласия ВР на назначение председателя Службы безопасности Президентом по представлению премьера. В рассматриваемом нами документе Президент вносит представление о назначении руководителя спецслужбы самостоятельно. Кроме того в новой версии нет ни слова о том, кто же должен назначать и снимать главу Государственной налоговой администрации…
Так что отождествить медведчуковский труд с законопроектом, подготовленным депутатами, сложно. Столь же трудно категорически утверждать, что стоит за обнаруженными нами пробелами — банальная халатность авторов или же скрытый коварный умысел. И уж совсем непросто предсказать, какой вид приобретет сей «пропарламентский» вариант после того, как его возьмет в работу Рада.
Во вторник открывается новый театрально-политический сезон. И каждый актер не одну сыграет роль. И от каждого зависит, чем в итоге может оказаться Конституция — «Одой к радости», написанной для Большого Театра. Или картой Театра Военных Действий.
ТЕАТР
Поиск последовательности в действиях отечественных политиков – занятие в высшей степени неблагодарное. Бог с ним, с Кучмой – он никогда не являлся образчиком рыцарской верности собственному слову. Однако среди его коллег по ремеслу отыскалось немало последователей Леонида Даниловича. Выяснилось, что чрезвычайно опасный недуг, именуемый политической забывчивостью, поражает избранников народа, независимо от декларируемой политической ориентации.
Мы оставим в покое наиболее рьяных президентских приспешников, которые с одинаковым задором поддержали все три президентских варианта политической реформы. Причем их нимало не смущало то обстоятельство, что каждый новый проект начисто опровергал предыдущий. Гораздо серьезнее настораживает тот факт, что способными учениками эталонно непоследовательного Президента все чаще оказываются представители оппозиции.
Лидер «Нашей Украины», когда речь заходит о конституционных преобразованиях, уподобляется буриданову ослу. И это при том, что именно он сделал первый уверенный шаг в направлении реальной политической реформы: в мае 2002 года «НУ» выступила инициатором появления так называемого Договора о совместных действиях. Документ этот, по сути, являлся планом действий, реализация которого привела бы к существенному ослаблению полномочий главы государства и столь же существенному расширению прав парламента и полномочий правительства. Замысел бывшего премьера потерпел крах, ибо откровенно противоречил интересам действующего Президента. Однако в марте 2003-го два ведущих политика неожиданно поменялись ролями: Леонид Данилович превратился в поборника идей парламентаризма, зато высказывания Виктора Андреевича насчет целесообразности подобных преобразований стали куда более сдержанными и скептичными. Впрочем, очень скоро выяснилось, что реформа, задуманная гарантом, в действительности может обернуться не только усилением власти Кучмы, но и ее пролонгацией. И вот уже автограф лидера «наших украинцев» (вкупе с подписями Мороза, Симоненко и Тимошенко) украшает «Меморандум относительно политической реформы», призывающий к «обрезанию» президентских полномочий. Президент (по крайней мере, на словах) идет на попятный – и Ющенко тоже начинает пятиться, выражая вящее возмущение тем, что Президент превращается в «куклу, скорее, церемониальную фигуру, чем в один из центров власти».
Чудеса политической гибкости демонстрирует и Александр Мороз. Возможно, переговоры руководителя Соцпартии с Виктором Медведчуком и не вызвали бы такого резонанса в обществе, если бы Александр Александрович так долго не твердил о коварстве власти и так старательно не предостерегал своих союзников от заигрывания с нею. Удивляет и еще одно обстоятельство. Мороз, как и его коллега по левому лагерю Петр Симоненко, давно и последовательно отрицали политическую легитимность президентской администрации, ее статус центра политического влияния. Тем не менее переговоры о судьбе политической реформы они вели не с Президентом (что было бы куда более оправданно), а лишь с начальником его канцелярии. И довольствовались при этом лишь устным утверждением Медведчука, что он действует по поручению и от имени главы государства.
Разумеется, можно спрятаться за утверждениями о том, что великая цель оправдывает достаточно сомнительные средства ее достижения. Безусловно, ради судьбы страны можно переступить через обиды, заглушить подозрения, спрятать амбиции, пренебречь условностями политического этикета. Но действия Мороза и Симоненко можно назвать оправданными только при соблюдении двух обязательных условий. Во-первых, они обязаны отчетливо представлять, на что идут. Во-вторых, документ, лоббистами которого выступают два столь искушенных политика (не являясь при этом его авторами), должен стоить того, чтобы наступить на горло собственной политической песне. Иначе есть риск оказаться подпевалами в чужом хоре.
Сегодня Александр Мороз добровольно взвалил на себя ношу адвоката документа, еще никем толком не виденного. На наш взгляд, получается это у него довольно скверно. В словах Александра Александровича сквозит непривычная для лидера Соцпартии неуверенность, и оттого, возможно, его аргументы не выглядят слишком убедительными. Но кое в чем Мороз безусловно прав. Невозможно сотворить гениальную пьесу, если ты заранее знаешь, что роли будут розданы конкретным посредственным актерам из конкретного провинциального театра. Конституция – пьеса, написание которой должно вдохновляться надеждой, что когда-нибудь она будет сыграна гениальными мастерами политической сцены. И талант писателя должен заключаться как раз в том, чтобы самый бездарный актеришка не смог испортить впечатления от великого произведения. И самый изворотливый постановщик не смог выйти за границы изначального авторского замысла.
Покорится ли подобная творческая высота нашим законописателям – большой вопрос. Но для того чтобы оценить качество уже имеющихся черновых рукописей, нам с вами придется (насколько это возможно) абстрагироваться от реальных персонажей. И отогнать навязчивые видения:
– Леонида Кучму, любой ценой цепляющегося за власть;
– Виктора Ющенко, уже мнящего себя новым главой государства и оттого не желающего урезать действующие президентские полномочия;
– Виктора Медведчука, не имеющего возможности в открытую выиграть президентские выборы, но упорно не расстающегося с мечтой о всеукраинском господстве;
– Александра Мороза, которого союзники попрекают почти маниакальным следованием идеям парламентаризма, а недруги подозревают в политическом двурушничестве.
Под словами «Президент», «премьер-министр», «председатель Верховной Рады» etc. не рекомендуется воспринимать существа, состоящие из плоти, крови и амбиций. Мы с вами должны видеть лишь административные единицы, наделенные четко очерченными правами (делегированными народом) и обязанностями (перед этим самым народом). Только в этом случае мы сможем более или менее объективно оценить соответствие очередной инициативы Банковой главной задаче реформы.
Задача эта самыми разными политическими математиками формулируется примерно одинаково – избавить лицо власти от неприличных размеров флюса и назначить ответственного за лечение. Масштабные полномочия, сосредоточенные сегодня в руках Президента Украины, способны развратить кого угодно. Трудно не согласиться с Леонидом Кравчуком – тут самый светлый ангел немедленно обзаведется аккуратными вельзевуловыми рожками. Посмотрим, насколько удачной оказалась попытка экзерсиса.
Прежде чем браться за анализ законопроекта (попавшего в наши руки только вчера из источника, близкого к администрации Президента), привлечем ваше внимание к трем, наиболее распространенным суждениям о нем.
Первый: документ, зафиксировавший договоренности между Виктором Медведчуком, Александром Морозом и Петром Симоненко представляет собой план перехода к гораздо более жесткой форме парламентской республики. Доказательством этого, по мнению многочисленных комментаторов, является норма, предполагающая избрание Президента парламентом.
Второе – законопроект (в общих чертах согласованный главой АП, лидером СПУ и руководителем КПУ) максимально полно учитывает наработки временной конституционной комиссии парламента.
Третье – Президент, в соответствии с новой версией конституционных трансформаций, перестает быть реальным политическим игроком.
Удивительным является то обстоятельство, что споры вокруг механизма избрания Президента оказались наиболее жаркими. Ведь дело не столько в процедуре, сколько в полномочиях того, кого уже поспешили списать в разряд «церемониальных фигур». И потом, если Президент – «кукла», тогда какая, собственно, разница, кто назовет его имя – народ или же его полномочные представители?
Любопытно и то, что ярко выраженный пропарламентский характер нового варианта реформ не ставит под сомнение никто – ни сторонники реформы, ни ее противники, ни защитники Президента, ни его оппоненты. Последние небезосновательно ищут в неожиданной сговорчивости Леонида Даниловича подвох – пытаются высчитать, каким именно образом хитрый гарант собирается надурить своих врагов, а заодно и своих друзей (столь же многочисленных и таких же заклятых).
Что послужило истинной причиной «сепаратизма» Александра Мороза? Как поведет себя в сложившейся ситуации Юлия Тимошенко? Кто именно готовит себе новый политический аэродром – лично Леонид Данилович? Или же все это – коварные проделки его «верного Яго» — Виктора Медведчука. Споры эти настолько увлекли ведущих игроков, что они не смогли (или не захотели?) вглядеться в истинный смысл очередных конституционных новаций. Которые, по словам Александра Мороза, «по меньшей мере, на 95% совпадают с парламентским проектом изменений к Конституции».
Ну что ж, давайте сличать. Уже после беглого знакомства с предлагаемой новой редакцией Основного Закона выясняется, что «церемониальная фигура», оказывается, «осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью государства» и что «Кабинет министров ответственен перед Президентом». Причем формы ответственности не оговорены. Этого, естественно, не было в законопроекте, получившем предварительное добро Верховной Рады. И быть не могло, потому что при жесткой парламентской модели подобных функций у Президента (к тому же избранного парламентом) быть не может.
Но Президент, обитающий на страницах обсуждаемого нами документа мириться с подобным положением вещей не хочет. Доказательство чему мы встречаем едва ли не на каждой странице. Согласно действующему Основному Закону, Президент имеет право назначить треть Конституционного суда, а в соответствии с новой редакцией у него — уже половина. Конституция образца 1996 года предусматривает только одно условие для досрочного роспуска Верховной Рады. Парламентский законопроект (на который ссылался Мороз) – два. А тот, что лежит перед глазами вашего покорного слуги, – аж четыре. При этом процедура импичмента остается неизменной.
Давайте изучим эти детали проектируемого конституционного механизма повнимательнее. Согласно новой версии 83-й статьи Основного Закона, в Верховной Раде, в соответствии с результатами парламентских выборов и на основе согласования политических позиций формируется коалиция депутатских фракций, в которую должно войти большинство народных избранников. На усушку и утруску коалиции парламентариям отводится не более месяца. Если депутаты справятся с первым конституционным заданием, им предстоит новое задание – не позднее, чем через шестьдесят дней они должны сформировать состав Кабинета министров, предварительно внеся на рассмотрение Президента согласованную кандидатуру премьера. При этом коалиция несет полную ответственность за действия рожденного им правительства.
Сразу возникает несколько вопросов. Почему правом выдвигать премьера должна обладать только коалиция? А если некая политическая сила по итогам выборов получит более половины мандатов, то почему она, собственно говоря, должна вступать с кем-то в коалицию? Если эта политическая сила представляет собой альянс нескольких организаций, то может ли она считаться коалицией? И если она попытается заняться подбором кадров для центрального органа исполнительной власти самостоятельно, будет ли это считаться нарушением Конституции.
Еще один нюанс: в проекте временной конституционной комиссии содержался запрет на переход депутатов из фракции во фракцию. Это несколько ущемляло права четырех с половиной сотен граждан, но служило гарантией стабильности потенциального парламентского большинства. В новейшем проекте Банковой подобный запрет отсутствует. Давайте смоделируем ситуацию: парламент создает коалицию и формирует Кабмин. А через полгода члены коалиции разбегаются по новым норкам, и коалиция разваливается. В результате создается новое большинство, сплоченное вокруг иной политической силы и превышающее по численности прежнее. Является ли данное обстоятельство поводом для пересмотра предыдущих кадровых договоренностей и отставки Кабинета? А если нет, то кто будет нести ответственность за действия правительства, если в парламенте поменялась власть?
Предлагаемая процедура формирования центральной структуры исполнительной власти, с нашей точки зрения, также далека от совершенства. В парламентском проекте соответствующая схема прописана более четко. Напомним: по представлению Президента на должность премьера назначается представитель политической партии (или блока), располагающей большинством депутатских мандатов. Если партия отказывается от выдвижения своего ставленника, или же он не получает вотума доверия коллег, его место занимает делегат второй по численности парламентской силы. В случае отклонения и его кандидатуры, вступает в силу запасной вариант: приходит черед выдвиженца коалиции, в которую должны входить более 226 депутатов.
А в проекте Банковой все просто и жестко. Всего месяц – на формирование коалиции (в создании которой, может, и необходимости-то нет). Не вписались – досрочные выборы. Потом – аж два месяца на избрание председателя ВР и вице-спикеров, председателей комитетов и его заместителей, согласование кандидатуры премьера и персонального списка членов Кабмина. Не уложились – роспуск парламента. При этом парламент загоняют в жесткие временные рамки, а Президента – нет. Оговорено, в какой срок коалиция должна оформить свои предложения по поводу кандидатуры премьера, но при этом не оговорено, в какой срок Президент должен внести эту кандидатуру на рассмотрение парламента. Выходит, если он будет размышлять над предложением в течение двух месяцев, то ВР будет распущена, а Президент останется на своем посту. Уже не говорим о том, что, по новой версии конституционных изменений, количество заместителей парламентского лидера определяет сама Верховная Рада. На определение оптимального числа вице-спикеров и на поиск достойных как раз два месяца и уйдут. Возникает впечатление, что авторы документа определенно не хотят, чтобы парламент жил долго.
Кстати, количество вице-спикеров предполагается увеличить, а полномочия спикера предлагается подкорректировать. С одной стороны – ему даруется право исполнять обязанности Президента в случае болезни, смерти, отставки либо отрешения от власти последнего. С другой – влияние председателя ВР на парламент собираются несколько ограничить в новом варианте 88-й статьи. В соответствии с действующей редакцией, первое лицо высшего законодательного органа «ведет заседания Верховной Рады Украины и организовывает подготовку вопросов к рассмотрению на заседаниях Верховной Рады Украины». Слово «заседания» в обоих случаях снабдили эпитетом «пленарные». Мелочь? Может быть. Но, как разъяснили юристы, это уточнение может поставить под сомнение доселе никем не оспаривавшееся право спикера – инициировать парламентские слушания, собрания депутатов, совместные заседания руководства парламента с главами комитетов и фракций и, естественно, председательствовать на них. Всем известны случаи, когда парламент рассматривал важные вопросы даже в отсутствие кворума. И делал это под само собой разумеющимся руководством спикера. Трудно переоценить роль председателя ВР при разрешении конфликтных ситуаций, возникающих в связи с отказом от регистрации большинства депутатов. Теперь гасить пожары он сможет только на общественных началах, вопреки Конституции. Может быть, ваш покорный слуга несколько преувеличивает, но этой малозначительной правкой роль полноценного лидера парламентской семьи вполне можно свести к функциям формального спикера. Странное новшество, если принять на веру то, что авторы проекта действительно пекутся об усилении значимости парламента и повышении эффективности его работы.
О том, насколько важную роль отводят авторы законопроекта высшему законодательному органу в новой системе политического устройства, можно судить, кстати, и по такой детали. В 83-й статье Основного Закона содержится крайне важная (с точки зрения правоведов) норма, которую мы позволим себе процитировать. «В случае завершения срока полномочий Верховной Рады во время действия военного или чрезвычайного положения (выделено нами. — Ред.) ее полномочия продолжаются до дня первого заседания первой сессии Верховной Рады Украины, избранной после отмены военного или чрезвычайного положения».
Так вот, эту самую норму предлагается ликвидировать. Разве это обстоятельство не должно вызывать тревогу? Разве нормально, что кому-то очень хочется ограничить не только влияние спикера на парламент, но и влияние парламента на страну? Тем более что мы с вами выяснили: количество причин, по которым Президент может досрочно прекратить полномочия ВР, увеличилось в четыре раза. О двух условиях мы уже вспомнили, еще одно (тридцать дней без пленарных заседаний) осталось в наследство от прежней редакции Конституции. Ну и, наконец, четвертое — депутаты должны раньше времени расстаться со своими мандатами в том случае, если в течение трех месяцев они не сподобились явить стране нового Президента. При этом избранным он является в том случае, если за него отдали свои голоса не менее 3/4 конституционного состава Рады. Сделать это, как вы понимаете, будет весьма непросто. Хотя бы потому, что Президент (как выясняется при внимательном прочтении нового творения Банковой) — вовсе не декоративный персонаж, а орган власти с вполне осязаемыми полномочиями, которые в ряде случаев даже усиливаются.
Во всяком случае, рычагов влияния на парламент у Президента (в случае реализации обсуждаемого плана) будет гораздо больше. Зато для Верховной Рады Президент по-прежнему неуязвим. Парламентский законопроект предполагал облегченную процедуру отрешения от власти первого лица государства. Если же исходить из того, что Президент будет избираться парламентом, то логично предположить: механизм досрочного прекращения его полномочий должен быть упрощен до невозможности. Ибо при такой модели политического устройства он, по идее, должен быть не столько гарантом Конституции, сколько гарантом стабильности власти, связанной принципами взаимной ответственности. Не столько верховным арбитром нации, сколько третейским арбитром в спорах между властными институтами.
Но — удивительное рядом — процедуру импичмента образца 1996 года предлагается оставить без изменений. Ту самую процедуру, по которой отстранить Президента от руля возможно только теоретически. Ту самую процедуру, которую можно считать символом абсолютной президентской власти — абсолютно всемогущей и совершенно безнаказанной.
А теперь пришло время смоделировать очередную ситуацию. Парламент не справляется в срок с одной из четырех конституционных задачек и досрочно отправляется на покой. Президент принимает решение о введении чрезвычайного положения. (Это его право, оговоренное 21-м пунктом 106-й статьи действующей Конституции и сохраненное в новой версии). Полномочия Верховной Рады не продлеваются — последний пункт 83-й статьи, как мы знаем, отменен. Кто в отсутствии парламента с его пресловутыми коалициями несет ответственность за действия Кабинета — не ясно. Зато кто имеет возможность контролировать его — очевидно. Новая редакция 15-го пункта 106-й статьи Основного Закона закрепляет за Президентом право «останавливать действие актов Кабинета министров Украины ввиду несоответствия Конституции и законам Украины с одновременным обращением в Конституционный суд Украины относительно их конституционности».
Верховной Рады, которая могла бы заступиться за Кабмин, — нет. При этом половина состава Конституционного суда — лица, назначенные Президентом. Когда КС вынесет решения «относительно конституционности» — неизвестно. По сути, единственным центром власти в государстве остается Президент. Который остается руководителем своеобразного «резервного правительства» — Совета национальной безопасности, полномочия его в Конституции не выписаны, а к сфере деятельности (если исходить из существующего профильного закона) можно при желании отнести все, что захочется. Где гарантия, что Совбез в условиях форс-мажора не превратится в центральный орган исполнительной власти? Тем более что действия этого органа будут подкреплены законодательно: и в действующей Конституции, и в проекте Банковой есть норма, по которой «акты президента, изданные в рамках полномочий, предусмотренных пунктами 5,8,18, 21 и 23 статьи 106, скрепляются подписями премьер-министра и министра, ответственного за акт и его выполнение». Поясним: пункт 18 статьи 106 формулируется очень просто: «Президент возглавляет Совет национальной безопасности». И все — полномочия не расписаны. В отсутствие сдерживающего фактора (досрочно распущенной Верховной Рады) президент может своим актом поручить Совбезу сделать все что угодно. А премьер обязан это «что угодно» подписать, потому что так велит Конституция.
Вот вам и парламенсткая республика! Вот вам и «кукла» — многие дорого бы дали, чтобы стать у нее кукловодом. Можно назвать описанный нами сценарий фантастикой. Но исключить его, согласитесь, нельзя. И на наших с вами глазах гениальная пьеса рискует превратиться в скверный триллер. Что скажете на это, господа конституционные писатели?
Для полноты картины попробуем вкратце описать, какими еще полномочиями наделяет «церемониальную фигуру» проект, авторство которого предписывают Виктору Медведчуку. И насколько эти полномочия соответствуют духу и букве парламентского варианта, наработки которого (напомним) якобы учтены на 95%.
Итак, помимо всего прочего, Президент получает право:
— назначать половину состава Национального банка Украины (этого нет в ни действующей Конституции, ни в парламентском проекте);
— накладывать вето на закон о внесении изменений в Конституцию (авторы документа, подготовленного специальной согласительной комиссией считали крайне принципиальной правку, в соответствии с которой Президент обязан безоговорочно подписывать подобный закон в течение суток с момента его получения).
Явно поспешили выдать желаемое за действительное и те, кто заявил, что Президент отдал на откуп парламенту и правительству назначение силовиков и губернаторов. Предлагаемая редакция, в сравнении с парламентским проектом, является шагом назад. Давайте сравним. По версии депутатов, «председатели местных государственных администраций назначаются на должность и увольняются с должности Кабинетом министров Украины (выделено нами. — Прим. ред.) по представлению премьер-министра Украины». По версии Медведчука — «Президент назначает по представлению премьер-министра Украины председателей местных государственных администраций и прекращает их полномочия на этих должностях». Значительная часть депутатского корпуса высказалась за то, чтобы «Верховная Рада Украины назначала на должность и увольняла с должности генерального прокурора Украины по представлению Президента». А Банковая имеет на этот счет иное мнение: «Президент Украины назначает на должность и увольняет с должности с согласия Верховной Рады Украины генерального прокурора Украины». Депутатский проект предусматривает дачу согласия ВР на назначение председателя Службы безопасности Президентом по представлению премьера. В рассматриваемом нами документе Президент вносит представление о назначении руководителя спецслужбы самостоятельно. Кроме того в новой версии нет ни слова о том, кто же должен назначать и снимать главу Государственной налоговой администрации…
Так что отождествить медведчуковский труд с законопроектом, подготовленным депутатами, сложно. Столь же трудно категорически утверждать, что стоит за обнаруженными нами пробелами — банальная халатность авторов или же скрытый коварный умысел. И уж совсем непросто предсказать, какой вид приобретет сей «пропарламентский» вариант после того, как его возьмет в работу Рада.
Во вторник открывается новый театрально-политический сезон. И каждый актер не одну сыграет роль. И от каждого зависит, чем в итоге может оказаться Конституция — «Одой к радости», написанной для Большого Театра. Или картой Театра Военных Действий.