03/27/2004 | Неосвічений

Андрон РАДЕНКО

Конституційна реформа,
її мотиви та наслідки

Непередбачувані наслідки

Після зближення Олександра Мороза з пропрезидентською більшістю у проштовхуванні так званого проекту Медведчука—Симоненка стало зрозумілим, що зміни Конституції, задумані в Адміністрації Президента, можуть стати реальністю.

У цих умовах не може не насторожувати безпорадність провідних політиків як в оцінці самого проекту реформи, так і в оцінці її наслідків. Досі всі застереження, що їх висловили як вітчизняні, так і зарубіжні експерти, залишилися воланням у пустелі.

Так, Президент України Леонід Кучма, виступаючи у Варшаві, заявив, що навіть після прийняття запропонованих конституційних змін Президент України матиме повноважень більше, аніж їх має Президент Польщі. Слідом за тим Олександр Мороз в ефірі радіо «Континент» повторює, що після прийняття змін до Конституції Президент України матиме більше повноважень, ніж їх має Президент Польщі чи Президент Франції.

З Францією — прокол очевидний. Однак і з Польщею виходить конфуз, адже принаймні у формуванні Уряду обсяг повноважень Президента Польщі не вужчий від повноважень чинного українського Президента.
Днями Ю. Іоффе, один із провідних «більшовиків», в ефірі радіо «Ера» прямо заявив, що наслідки запровадження конституційних змін передбачити не зможе ніхто.
Отже, ні Президент, ні його постійні чи тимчасові попутники не усвідомлюють, гарячково проштовхуючи конституційні зміни, їхніх наслідків.

Доречно нагадати, що Президент ненароком висловив сподівання, що в майбутньому він бачить Україну все-таки президентською республікою (!).
Нагадаємо суть основних змін за законопроектом № 4105:
1) звільнення, як і призначення, Прем’єр-міністра здійснює Верховна Рада за поданням Президента України; звільнення глави Уряду (яке веде до відставки всього Уряду) можливе також з ініціативи Верховної Ради;
2) усіх міністрів, окрім міністра оборони та міністра закордонних справ, призначає Верховна Рада за поданням Прем’єр-міністра; подання кандидатур міністра оборони та міністра закордонних справ робить Президент;
3) голів місцевих державних адміністрацій призначає Кабінет Міністрів за поданням Прем’єра;
4) Верховна Рада призначає і звільняє Голову служби безпеки за поданням Президента України;
5) Президент призначає та звільняє Генерального прокурора за згодою Верховної Ради України;
6) Кабінет Міністрів призначає та звільняє з посад тих керівників центральних виконавчих органів влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів;
7) Кабінет Міністрів утворює, ліквідовує та реорганізовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Таким чином, центр владних повноважень переміщується до Кабінету Міністрів. За Президентом зберігаються повноваження у сфері зовнішньої політики та оборони держави.
Спробуймо спрогнозувати можливі наслідки запровадження змін такого змісту у нинішніх умовах.

Короткотермінова перспектива
Щоб передбачити варіанти розвитку подій, треба виходити із нинішньої політичної ситуації та перехідних положень законопроекту. Отже, цілком імовірно, що до кінця квітня до Конституції буде внесено зміни. Зміни набувають сили через чотири місяці, тобто у вересні. Але обсяг повноважень Президента зміниться лише після виборів, себто не раніше грудня ц. р. В підсумку, протягом вересня—листопада одночасно і Президент, і Кабінет Міністрів матимуть повноваження призначати керівників місцевих адміністрацій, реформувати міністерства та інші центральні органи влади тощо. Право на призначення Прем’єра буде одночасно у Президента і Верховної Ради. І все це — на фоні гострої передвиборної боротьби. Тобто як мінімум три місяці у країні пануватиме якщо не безлад, то принаймні дво- чи й тривладдя.

Перспектива найближчих років
Як зауважив Анатолій Гриценко, головною проблемою може стати те, що після виборів Президента в Україні збережеться Уряд, призначений нинішньою Верховною Радою.
Саме в цей період слід очікувати найгострішого протистояння між двома центрами влади: Президент, легітимність якого буде доволі висока, але обсяг повноважень недостатній, і Кабінет Міністрів, підтримуваний Верховною Радою завдяки вже сформованим корпоративним зв’язкам. Почнуть проявлятися недоробки зміненої Конституції. Хто знайде, наприклад, відповідь на питання, що робити, коли Прем’єр або відповідальний міністр відмовиться скріпити своїм підписом Указ Президента, як це передбачатиме Конституція. Таких недомовок у реформованій Конституції буде предостатньо, і саме вони провокуватимуть центри влади на перетягування владного важеля. Сподіватися на мудрість Конституційного Суду уже не доводиться: ще тривалий час цей орган буде на боці того, в чиїх руках фінансово-матеріальні важелі.
Отже, до виборів 2006 року (а це півтора року) ніхто — ні ВР з Урядом, ні Президент — не зможуть всерйоз займатися соціально-економічними проблемами.
Ситуація не безвихідна, і європейський досвід, на який так посилаються ініціатори реформи, дає зразок: суттєво змінивши Конституцію, слід негайно переобирати органи влади. Тобто — проводити вибори Верховної Ради достроково.
Однак ні більшість, ні ліві таких намірів, схоже, не мають.

ДовготермІнова перспектива
На жаль, сподіватись, що після виборів 2006 року ситуація стабілізується і в Україні запрацює європейська модель парламентсько-президентського управління, не доводиться також. Передусім тому, що партійна система в Україні перебуває на етапі становлення і очікувати формування стабільної парламентської більшості, як того вимагає Конституція, не доводиться. Тим більше — при заниженому прохідному бар’єрі для політичних партій. Отже, знову — вимушені ситуативні союзи, сформовані під загрозою розпуску Верховної Ради. Очевидно, парламентська більшість шукатиме прихистку під крилом Прем’єра.
По-друге, у реформованій Конституції залишиться досить недомовок, які провокуватимуть Прем’єра та Президента на перетягування повноважень. Наприклад, у Конституції ніде не йдеться про те, як же діяти, коли Президент відмовиться вносити кандидатуру Прем’єра, узгоджену більшістю (якщо хтось не вірить у таку можливість, нехай згадають, скільки разів таким чином у схожих ситуаціях діяв нинішній Президент). А що робити, коли Уряд відправлено у відставку і він функціонує лише як в. о., а Верховна Рада не може сформувати новий і Президент вкотре користується правом розпуску парламенту? А якщо Президент використає всі ці можливості одночасно?
Той, хто апелює до європейського досвіду, мав би відкрити конституції держав Західної чи Центральної Європи і переконатися, що в жодній з них немає таких прогалин: у процедурах призначення передбачаються всі варіанти, а держава ні на хвилину не лишається без легітимних вищих органів влади.
Отже, замість стабільності — затяжна політична боротьба.
У перспективі все залежатиме від суб’єктивних даних основних носіїв влади: Президента та Прем’єра. І, на превеликий жаль, невисока правова культура населення вкупі з тяжінням до одноосібного правління даватиме у цій боротьбі перевагу тому, хто буде менш законослухняним.
Мабуть, хтось із реформаторів тут заперечить: але ж всенародно обрана Верховна Рада контролюватиме Уряд. І ось тут криється ще один самообман.
Які будуть вибори? — За закритими партійними списками.
Хто визначатиме осіб на прохідних місцях у цих списках? — Керівники партій.
Хто з обраних депутатів посміє перечити лідеру партії у Верховній Раді? — Ніхто. Інакше буде позбавлений мандата тим же партійним з’їздом (є й така норма у проекті за номером 4105).
Хто ж тоді буде в Уряді? — Ну звичайно ж, партійні лідери, адже Конституція дозволить членам Уряду зберігати мандат народного депутата.
Нарешті, риторичне: чи будуть члени Уряду перечити Прем’єрові заради якихось ідейних принципів, коли потрібно буде накопичувати ресурси для чергових виборів?
А тепер останнє запитання: скільки зможе правити країною Прем’єр? — Якщо він не «безнадійний» законопослушник (а таких на обрії і не проглядається), то стільки — скільки захоче! Ось вам і вирішена проблема необмеженого владарювання.

Кому це вигідно?
Відповідь на зразок «українським громадянам» відкидаємо одразу, бо інакше ініціатори не боялися б піти на дострокові парламентські вибори. З тих же міркувань треба відкинути і варіант «політичним партіям, які утворюють більшість у ВР».
Наступний варіант — «нинішнім політичним лідерам більшості плюс КПУ, плюс СПУ» — не зовсім коректний з огляду на їхній різний фактичний статус. Для кожної з цих фракцій є своя шкала цінностей, за якою вони визнали доцільним узяти участь у процесі. Однак дуже сумнівно, щоб ці орієнтири враховували хоч трохи тривалу перспективу.
Є ще група лідерів, які мають багато амбіцій, але за нинішніх умов не мають жодних шансів їх втілення через близькі до нульової межі рейтинги. Їм реформа дає шанс, бодай на півтора року. Для доброго гравця перепочинок може відновити шанси...

А є ще й зовнішні інтереси. Не секрет, що відносини України з найближчими сусідами не безхмарні. Поки українська влада багатовекторно крутиться навколо інтересів окремих осіб, уряд кожної країни-сусідки діє в інтересах свого народу, і ослаблення сусіда — дарунок долі, яким гріх не скористатися. А що ослаблення України як держави принаймні на два найближчих роки неминуче внаслідок запланованої реформи — більш ніж очевидно. Ось тут і буде найбільший виграш. Перш за все — для найбільшого і найближчого стратегічного партнера.

Хтозна, чи справді кремлівські політологи настільки далекоглядні і дієздатні, але присутність нині в одному реформаторському гурті СДПУ(о), Трудової України та КПУ разом з СПУ наведена гіпотеза пояснює якнайкраще.

Що ж до справді опозиційних сил, то вони в цій грі нічого не виграють і нічого не програють. Їхні завдання, коло надійних партнерів та союзників викристалізувались як ніколи чітко, можливо вперше з 1991 року. Скажемо навіть більше: затяжні ігри тих, хто так і не розстався з владою після розвалу КПРС та СРСР, уже суттєво полегшили перемогу опозиції в президентській виборчій гонці 2004 року. Питання лише в тому, як опозиція зможе цією перемогою скористатись.

"Українське слово"
№ 13 (3160) 24 - 30 березня 2004 року
http://www.ukrslovo.kiev.ua/polit/p32193.html

Див. також дискусійну статтю О. Шморгуна "Реформа української влади:
чи є парламентаризм вищою формою демократії?" (http://newbabilon/reforma.html)