07/04/2006 | И.Стулов

Идеология политреформы в Украине – это идеология реконструирования внутриэлитных отношений. В целом, это старое доброе видение, которое заключается в формуле «не все у нас хорошо, кое-что просто замечательно». То есть не нужно принципиально менять систему государственного устройства, достаточно только перераспределить полномочия. Местные органы власти в Украине очень эффективные, видят все проблемы и знают, как их решать, и только одно препятствие сдерживает их окончательное торжество и соответственно процветание граждан – недостаток полномочий, а, проще говоря, денег. Данная аксиома лежит в основании правительственной концепции реформы и, конечно, не может не вызвать симпатии и поддержки наиболее массового слоя властного сообщества – местных руководителей.

Кроме того, будет ослаблен областной уровень государственного управления, который справедливо рассматривается в качестве благоприятной среды для сепаратистских «движений». Именно на региональном уровне возможна аккумуляция материальных и символических ресурсов, достаточных для эффективного противостояния центральной власти. При этом вопрос лишения полномочий органов власти областного уровня выводится за рамки современного политического дискурса. Вместо этого вводится сюжет «район» против «поселения», или в советской версии, борьба «хорошего с лучшим». В результате получается динамика обсуждения, конкуренция Бориса Беспалого и Романа Бессмертного за символические ресурсы и внимание экспертов к их точке зрения и аргументации. Но станет ли политический режим на местах и в Украине в целом более демократичным, а граждане более ответственными и свободными в результате перераспределения полномочий и усиления районных и городских властей?

По словам Романа Бессмертного, деятельность власти должна стать более публичной и открытой. И в этом он видит основную цель всей административной реформы. Но механизмы участия общественности, экспертных групп и партий в процессе подготовки и принятия решений, в процессе эффективного управления пока не озвучиваются, даже в виде тезисов и символов. Вместо этого форматируется конфликт в региональных элитах, который позволит центральном органам власти ликвидировать угрозу конфликтов по линии «Центр-регионы».

В ЦЕЛОМ, МОЖНО СДЕЛАТЬ ВЫВОД, ЧТО АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА ВСЕ ЕЩЕ ОРГАНИЗОВЫВАЕТСЯ НА ОСНОВАНИИ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА, КОГДА ИЗМЕНЯЮТСЯ ОТНОШЕНИЯ ВНУТРИ ВЛАСТНОГО СООБЩЕСТВА, А ОБЩЕСТВО ПО-ПРЕЖНЕМУ ОТЧУЖДЕНО ОТ ПРОЦЕССА ПОДГОТОВКИ, ПРИНЯТИЯ И КОНТРОЛЯ РЕШЕНИЙ, КОТОРЫМ ПРОФФЕСИОНАЛЬНО ЗАНИМАЕТСЯ ВЛАСТЬ.

По нашему мнению, повестка дня административной реформы должна формироваться в том числе дискуссией о том, как организовать президентскую ветвь власти в Украине. В принципе рецепт придуман и опробован достаточно давно в виде концепции четырех властей: законодательной, исполнительной, судебной и контрольной, где глава государства олицетворяет собой последнюю в списке, но не последнюю по важности.

Принимая за аксиому положение о слабости гражданского общества в Украине и неразвитости инструментов гражданского, или народного, контроля действий власти, Президент Украины в обозримой перспективе должен стать ответственным за их формирование. При этом процесс формирования нового государтвенного режима в Украине необходимо организовать не в логике ВЕРТИКАЛИ, а в логике СЕТИ, не отношений доминирования-подчинения, а партнерства-соревновательности. Следует оставить субординацию и командиров армии и правоохранительным службам, а гражданские структуры развивать в направлении свободной ассоциации, основанной на взаимных интересах и договоре.

В контексте реформы президентской ветви власти прежде всего необходимо ответить на вопрос: как будут разделены функции органов местного самоуправления и местных органов государственного управления? На сегодняшний день сложилась ситуация, когда они представляют из себя сиамских близнецов, существо странное и страшное. Фактически это результат административной политики «прежней» власти, которая исходила из задач централизации системы государственного управления и её прямого контроля из Администрации Президента. Глава госадминистрации в этой системе защищал интересы Президента, как главы одной из групп интересов, действующих в стране. В результате формировалась «президентская вертикаль», организация, преследующая свои корпоративные интересы и обеспечивающая их реализацию. Функциями этой организации был тотальный контроль над исполнительной властью, непрозрачность процессов, связанных с распределением государственных финансов, а также обеспечение необходимых результатов в рамках избирательного процесса на всех уровнях.

Если принять максиму «ВЛАСТЬ НЕ БУДЕТ КРАСТЬ» в качестве основания нового государственного режима, то очевидна необходимость уничтожения «президентской вертикали» в её современном виде. Потому что системная функция этой организации заключается скорее в «НЕ ВЛАСТЬ НЕ БУДЕТ КРАСТЬ», то есть в аккумуляции максимально возможных материальных и символических ресурсов в руках одного клана.

Местные госадминистрации будут лишены права вмешиваться в бюджет, экономику, кадровые вопросы, утверждают идеологи современной политреформы. Фактически, это означает, что Президент будет лишен прежних инструментов вмешательства в процессы на уровне местных органов власти. Вместо этих инструментов, которые подразумевали возможность и даже обязательность злоупотреблений, Президент должен создать новые, исходя из принципов усиления роли партий, экспертных групп и общественности в политической системе Украины. Другими словами, Президент должен наделить их возможностями для активного участия в управлении громадами и государством в целом, реализовать их конституционные права.

Контрольная функция в политической системе Украины будет реализовываться президентской сетью в тесной кооперации с такими общественными институтами, как медиа-издания, общественные организации и академические структуры. Граждане Украины должны научиться говорить и слушать, задавать вопросы и получать на них ответы. Люди, на которых возложена номинальная ответственность за принятие решений должны уметь это в первую очередь. Эффективная коммуникация и последующие совместные действия возможны только на основе понимания. Понимание формируется в общении. Целью реформ административного и политического режима необходимо сделать развитие общения граждан и организации производства новой информации и знаний. В результате мы получим хорошо описываемые критерии оценки эффективности реформ.

Представители «президентской сети» на местах должны быть освобождены от всех функций, кроме контрольной. Реализация этой функции будет подразумевать сбор и анализ информации о процессах в конкретном сообществе и предупреждение коррупционных и неэффективных действий местной власти. Государственные секретари станут частью системной оппозиции, которая будет оценивать и контролировать каждый шаг властей на местах. Институт государственных секретарей должен обеспечивать защиту конституционных прав каждого гражданина, общенародных интересов и интересов отдельной громады.

(Секретари могут назначаться из числа представителей партий, которые находятся в меньшинстве в органах власти в конкретном сообществе. Назначать их будет Президент, но в рамках данного ограничения, которое необходимо прописать законодательно. В этом случае Президент будет институционально связан с оппозицией и сможет организовать эффективную публичную коммуникацию со всем спектром политических сил).

Для предотвращения коррупционности и неэффективности самих государственных секретарей необходимо ввести такие нормы, как их обязательная ротация после года работы на одном месте и ограничение срока их работы пятью годами. Последняя норма не самая очевидная. Но если рассматривать пост государственного секретаря, как начало карьеры общественного деятеля, как школу нового поколения народных служащих, то станет ясно, что пять лет работы – это активная стажировка. И после этой стажировки гражданин будет решать, кем он станет: государственным служащим в органах исполнительной власти, работником в сфере образования и науки или предпринимателем, лидером НГО, инициатором СМИ или партийным деятелем. А его партнеры и работодатели получат объективную оценку его качеств, как человека и специалиста, основываясь на статистических показателях его работы. Такой подход подразумевает, что в массе своей госсекретари будут молодыми людьми в возрасте до 30 лет.

Отталкиваясь от принципа защиты прав граждан, количество госсекретарей стоит определять по количеству людей, например, в соотношении один секретарь на 25 тысяч человек. При этом объекты контроля и анализа у некоторых секретарей будут пересекаться. В городе с численностью населения 150 тысяч будут работать шесть секретарей, которые обеспечат более эффективную процедуру приема и рассмотрения жалоб граждан, а также анализ и контроль процесса формирования и исполнения бюджета, деятельности правоохранительных органов и других государственных и местных служб. Такая ситуация не является неизбежной, а желательной, так как деятельность госсекретарей должна базироваться на принципе конкурентности. При подаче жалобы (в электронном или письменном виде) гражданин сможет указать какому именно госсекретарю в своем городе, районе, регионе он доверяет её рассмотрение. Жалоба без указания конкретного секретаря будет направляться секретарю за которым номинально закреплен данный гражданин.

(Процедура назначения госсекретарей может включать в себя рейтинговое голосование в рамках ВикиСообщества и оценку деятельности в рамках ВикиМайдана. Тогда Президент, руководствуясь критериями эффективности претендентов, получает право выбора из определенного количества (пяти, семи) лучших экспертов).

Современная власть базируется на знаниях. И поэтому госсекретари должны стать организаторами и заказчиками исследований, которые будут обеспечивать общение, обмен мнениями и информацией между гражданами. При каждом секретаре будет действовать служба общественных проектов, обеспечивающая проведение слушаний и информационных кампаний, и служба социологических исследований, обеспечивающая изучение общественного мнения и интересов. При этом отношения госсекретарей с этими службами и их работниками необходимо организовать по проектному принципу через открытые тендеры, что позволит оптимизировать количество задействованных ресурсов, как финансовых, так и человеческих. В целом, госсекретари будут активизировать общественное участие, и показатели работы в этом направлении должны стать основными индикаторами при оценке эффективности президентской сети власти.

Реформу можно начать с создания Громадской коллегии по административной реформе в форме онлайновой конференции – бета-версии ВикиМайдана (со свободной или максимально упрощенной регистрацией участников. Единственное условие – официальная регистрация: ФИО, биография, т.д.). Такая форма дискуссии позволит привлечь максимально возможное количество экспертов, обеспечит публичность и открытость процесса, приведет к реализации новых принципов государственного управления уже на текущем этапе и, в итоге, создаст условия для успеха реформы. А также позволит провести конкурсный набор первой когорты государственных секретарей, главным требованием к которым в современных условиях является способность говорить и слушать.

(Формирование своей сети может организовать действующий Президент. Или же та, которая сменит его в 2009 году (?))