Може почнемо з самого початку, і разом: єдиним джерелом влади...
12/12/2006 | странник
Як задекларовано в Конституції України та в Універсалі-2 ( http://www2.maidan.org.ua/news/view.php3?bn=maidan_free&key=1164979117&first=&last=&pattern=Андреи_,%20может%20так%20попробовать?%20Универсал-2. ): єдиним джерелом влади в Україні є народ.
Також неодноразово відмічалося, що не можна проводити політреформу в ручному режимі ( http://forum.pravda.com.ua/read.php?2,38583 ).
Може вже прийшов той час, коли вже можна все робити вдумливо, спокійно та без дешевих ігрищ?
То з чого все починалось?
Any comments?
============================================================================================================
ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ПОЛІТИЧНОЇ РЕФОРМИ
Як вже повідомлялося, 16 травня у Національному інституті стратегічних досліджень відбувся “круглий стіл”, присвячений обговоренню проблемних питань політичної реформи. У цьому заході взяв участь Президент України Л.Кучма та провідні політологи і фахівці у сфері конституційного права в Україні. Підбиваючи підсумки роботи “круглого столу”, Президент України підкреслив, що його позитивний результат полягає, насамперед в тому, що всі учасники обговорення дійшли консенсусу щодо необхідності політичної реформи.
Національний інститут стратегічних досліджень, що організував “круглий стіл”, посідає активну позицію в питаннях розробки, обгрунтування та пропагування ідей політичної реформи. Основні положення цієї позиції були викладені в тезах Інституту для учасників “круглого столу”. Зазначені тези спричинили до доволі активної дискусії, причому найбільше зауважень викликали положення щодо альтернативних шляхів впровадження Конституційної реформи.
Робота “круглого столу” отримала значний суспільно-політичний резонанс, насамперед у засобах масової інформації, у тому числі опозиційного спрямування. Виходячи із цього, автори тез НІСД “Проблемні питання політичної реформи” вирішили ознайомити широкий загал української громадськості з позиціями Інституту щодо конституційних змін стосовно перерозподілу повноважень вищих органів державної влади, інших питань вдосконалення політичної системи, а також щодо механізмів впровадження політичної реформи.
І. Про проведення "круглого столу" з питань політичної реформи
Внесені Президентом України пропозиції щодо конституційної реформи суттєво активізували суспільно-політичні процеси. Розуміння актуальності запропонованих політичних трансформацій поділяють як широкі кола громадськості, так і більшість політичної еліти України. Невідкладним завданням нинішнього етапу здійснення реформи є реалізація заходів щодо досягнення взаємоприйнятного компромісу між всіма основними політичними силами стосовно базових принципів та механізмів нової політичної моделі України. Основним інструментом вирішення цього завдання має стати проведення "круглого столу" з питань політичної реформи за участю парламентських партій, уряду та Президента України. Відповідна пропозиція Президента України знайшла підтримку практично всіх політичних сил. Водночас потрібно виходити з того, що процес зближення різних позицій і вироблення взаємоприйнятних рішень може потребувати багато часу і зусиль, мати поетапний характер. Завдання полягає у тому, щоб у невідкладному порядку ретельно опрацювати конкретні процедури, регламент і порядок денний "круглого столу".
ІІ. Повноваження Президента України у новій політичній моделі
Нині визначилися різні позиції щодо нових повноважень Президента України. З врахуванням незавершеності трансформаційного етапу розвитку нашої держави, особливої складності геополітичного положення України, недостатньої соціальної структурованості суспільства, незавершеності процесу становлення політичних партій і фактичної відсутності середнього класу – основного носія демократії – більшість політичних сил фактично підтримала ідею утвердження в Україні парламентсько-президентської республіки не з слабким, а із сильним Президентом.
У меморандумі щодо політичної реформи, підписаному лідерами опозиційних політичних сил, передбачається надання Президенту (серед інших функцій) права контролю за дотриманням чинних на території держави законів та Конституції України, представлення інтересів держави у її зовнішніх зв'язках, забезпечення балансу і гармонії влад, здійснення функцій Верховного Головнокомандувача ЗС та гаранта національної безпеки, виконання ним наглядово-контрольних функцій за дотриманням законності та виконання делегованих повноважень через своїх представників на місцях. Такий обсяг функцій та повноважень потребує належного забезпечення відповідними інституційними і правовими механізмами.
Загалом, на цій основі виникає достатнє підгрунтя для вироблення компромісних рішень щодо нових повноважень Президента, найважливішими з яких є такі:
- надання права Президенту за чітко визначених умов розпускати Верховну Раду України;
- збереження за Президентом посади Голови Ради національної безпеки і оборони України із відповідним уточненням функцій цього координаційного органу;
- збереження повноважень Глави держави щодо призначення і звільнення державних секретарів, начальника Генерального штабу та вищого командування ЗС, інших військових формувань;
- збереження (на перехідний період) повноважень Президента щодо призначення за поданням Прем'єр-міністра керівників міністерств, інших органів виконавчої влади, що забезпечують зовнішньополітичну діяльність та національну безпеку України.
Постановка питання щодо призначення Президентом керівників ДПА та інших державних інституцій уявляється недостатньо обумовленою, насамперед через те, що йдеться про структури, які забезпечують реалізацію бюджетного процесу – основної функції Уряду.
ІІІ. Зміна повноважень та механізму призначення уряду
Одним із принципових моментів нової політичної моделі слід вважати запровадження механізму коаліційного формування Уряду та кардинальне підвищення його ролі. Передусім це стосується статусу Прем'єр-міністра. В нових умовах Глава держави матиме право лише вносити до парламенту (за пропозицією парламентської більшості) подання про призначення керівника Уряду, а також приймати відставку Уряду у разі прийняття ВР резолюції недовіри Кабінету. Таким чином, у системі державної влади посада Прем'єр-міністра перетворюється на одну із найбільш впливових та дієздатних. При цьому в новій політичній моделі збереження існуючого порядку, коли після схвалення програми діяльності КМ України питання про відповідальність Уряду не може розглядатися протягом року, фактично на весь цей період звільняє Прем’єр-міністра та очолюваний ним Уряд від будь-якої політичної відповідальності.
В сучасних умовах недостатньої політичної структурованості парламенту може виникнути реальна небезпека перетворення Уряду та виконавчої вертикалі в цілому на заручника постійного зіткнення суперечливих інтересів парламентських груп і фракцій. Одним із можливих варіантів розв'язання зазначеної проблеми слід вважати механізми призначення і звільнення з посад Президентом державних секретарів та їх заступників, а також введення до складу Кабінету Міністрів посад 3-4 держсекретарів провідних міністерств. Відповідні обставини визначають також необхідність збереження протягом перехідного періоду процедури призначення Президентом за поданням Прем'єр-міністра визначених вище керівників міністерств та інших органів виконавчої влади. За умов набуття Прем’єр-міністром реальної незалежності від Президента, така процедура створює необхідні противаги і водночас забезпечує ефективну реалізацію Президентом України конституційних обов'язків як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
ІV. Двопалатний парламент
У суспільній думці дістала схвалення компромісна позиція Президента щодо відстрочення терміну запровадження нової структури парламенту України. Існує розуміння і того, що відповідна перебудова може:
- компенсувати недоліки пропорційної системи виборів, пов'язані насамперед, із недостатньою структурованістю суспільства та функціональною слабкістю партій;
- забезпечити більш повну презентацію у парламенті регіональних інтересів;
- сприяти якісному удосконаленню законодавчого процесу та зниженню конфліктності у взаєминах між парламентом і Президентом;
- упередити можливі прорахунки у кадрових призначеннях.
Більшість політичних сил цілком слушно дотримується позиції щодо необхідності грунтовного опрацювання питань, які стосуються визначення повноважень двох палат парламенту та процедур міжпалатної взаємодії. При вирішенні цього завдання необхідно виходити із безумовної пріоритетності ролі палати, сформованої на основі партійного представництва. Досвід європейських демократій свідчить про провідну роль нижньої палати у законодавчій діяльності, а також у формуванні та функціонуванні Уряду. Навіть у державах з федеративним устроєм відповідні функції зосереджені у нижній палаті. Понад те, саме нижня палата і її керівництво значним чином уособлюють парламент загалом, зокрема у міжпарламентських стосунках. Водночас механізм формування верхньої палати повинен забезпечувати її обов'язкову виборність та належне регіональне представництво в парламенті.
Її створення повинно сприяти підвищенню якості і ефективності законодавчого процесу на основі запровадження механізму узгоджувальних процедур міжпалатної взаємодії. Таким чином, створюються реальні можливості для значного зниження рівня конфліктності у взаєминах між парламентом і Президентом. Зокрема, це зменшить роль у законотворчому процесі механізму президентського вето та необхідність його застосування Главою держави. Зазначене сприятиме підвищенню ролі Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади.
V. Виборність глав місцевих держадміністрацій
Потребує системного осмислення проблема виборності губернаторів. Її необхідно вирішувати у поєднанні з питаннями двопалатного парламенту та зміцнення основних засад місцевого самоврядування – основи демократизації суспільства. Відомі прорахунки в кадровій політиці, пов’язані із керівництвом обласних державних адміністрацій, а також недоліки в роботі місцевих органів державної влади автоматично перекладаються на Президента, який призначає відповідних посадових осіб. Необхідно остаточно вирішити питання вибору найбільш доцільної моделі організації державної влади на регіональному рівні. Йдеться про запровадження в Україні або італійсько-французької системи, яка передбачає максимальне делегування повноважень органам місцевого самоврядування, або перехід до виборності глав обласних державних адміністрацій з одночасним створенням ефективних механізмів забезпечення єдності і керованості виконавчої вертикалі.
Водночас уявляється можливим такий компромісний крок: запровадити виборність губернаторів разом з введенням двопалатного парламенту після проведення адміністративно-територіальної реформи з одночасним утвердженням ефективних механізмів керованості виконавчої вертикалі.
VІ. Запровадження пропорційного виборчого законодавства
Запровадження пропорційного виборчого законодавства слід розглядати як невід'ємну складову політичної реформи. Це питання повинно розглядатися у комплексі з іншими питаннями реформи. Особливої уваги потребує визначення оптимального варіанту пропорційної моделі виборчого законодавства. Європейський досвід функціонування пропорційних виборчих систем (Німеччина, Італія, країни Східної і Центральної Європи) надає досить широкий вибір різних підходів до вирішення зазначеного завдання. Найбільш ефективною для нинішніх умов України є така модель, що дозволить, з одного боку, сприяти політичній структуризації суспільства, а з іншого – зберегти можливості виборців голосувати не лише за знеособлений партійний список, а й за конкретні політичні особистості.
VІІ. Питання терміну проведення виборів різних рівнів
Ключовим моментом слід вважати проведення наступних президентських виборів у чітко встановлений чинною Конституцією термін - у жовтні 2004 р. Вирішення питання щодо до доцільності проведення виборів до всіх органів державної влади і місцевого самоврядування протягом одного року або в якійсь інші терміни повинно бути врегульовано шляхом політичного компромісу на основі переговорів між усіма основними політичними силами.
VІІІ. Процедура конституційної реформи
У виступі Президента України з нагоди щорічного Послання до Верховної Ради визначено процедуру послідовних кроків конституційної реформи, яка передбачає:
- внесення Президентом пропозицій щодо змісту політичної реформи;
- всенародне обговорення відповідних пропозицій;
- проведення "круглого столу" з питань політичної реформи;
- розгляд узгоджених пропозицій Конституційним Судом;
- проведення відповідної міжнародної експертизи;
- схвалення узгоджених пропозицій конституційною більшістю ВР;
- проведення Всеукраїнського референдуму, на якому мають бути остаточно затверджені зміни до Конституції, попередньо прийняті ВР.
Принциповою позицією є необхідність внесення відповідних змін (в пакеті) до Конституції у період до 2004 р. – до президентських виборів. Новий Президент України повинен обиратися, виходячи з нових повноважень. Лише після внесення відповідних змін до Конституції ВР зможе прийняти збалансований пакет законів щодо нової політичної системи, зокрема про пропорційні вибори, Кабінет Міністрів, про Президента України, регламент Верховної Ради та інші. Зазначену модель політичної реформи слід розглядати як базову.
Водночас потрібно опрацювати механізми проведення політичної реформи у випадку, коли процес досягнення взаємоприйнятного компромісу зайде у глухий кут. Виходячи із сучасних політичних реалій, розвиток ситуації слід розглядати як вельми ймовірний. Саме тому потребують всебічного аналізу застосування інших механізмів запровадження політичної реформи. Серед таких механізмів слід розглянути можливість ухвалення нової редакції Конституції через проведення Всеукраїнського референдуму. У європейській практиці подібна модель передбачена, зокрема конституцією Французької Республіки. Згідно до ст. 89 французької конституції проект чи пропозиція про перегляд конституції повинен бути прийнятий парламентом простою більшістю. Перегляд вважається остаточним після схвалення його референдумом.
Разом з тим, прецеденти прямого ухвалення референдумом змін до Конституції, що передбачають перерозподіл владних повноважень, як правило, вкрай негативно сприймаються світовою громадськістю, впливовими міжнародними організаціями та провідними демократичними країнами. Саме тому варіант із ухваленням змін до Конституції шляхом Всеукраїнського референдуму слід оцінювати як такий, що пов'язаний із досить значними політичними ризиками як внутрішнього, так і зовнішнього характеру.
Заслуговує на увагу інший механізм, який, дозволяє, певним чином, використати продуктивний потенціал парламенту. Йдеться про прийняття більшістю конституційного складу ВР рішення про утворення спеціального представницького органу – Конституційної асамблеї (зборів). Мотивуванням її створення можуть стати позитивні результати експертизи Конституційного Суду, експертні висновки Венеціанської комісії ПАРЄ, а також констатування фактичної неможливості вирішення Верховною Радою життєво важливого для долі українського народу і держави питання на основі чинних процедур. Практика ухвалення конституції конституантами достатньо поширена у світовій і, зокрема, європейській політичній практиці. Таким способом ухвалені діючі конституції Греції, Італії, Португалії, США, Індії, Пакистану, інших країн.
Водночас потрібно наголосити на тому, що наведені альтернативні механізми мають достатньо суттєві недоліки і можуть розглядатися лише як відправний момент для розблокування процесу запровадження нової політичної моделі. Саме тому слід вважати за необхідне концентрацію зусиль всіх провідних політичних сил, експертної і наукової спільноти на реалізації запропонованої Президентом базової моделі політичної реформи. Лише таким чином можна буде забезпечити досягнення стратегічної мети політичних перетворень – всебічну демократизацію суспільства. Україна має майбутнє лише як європейська демократична держава.
***
Підготовка політичної реформи стала важливим чинником активізації суспільно-політичного життя. Відбулося залучення широких верств населення до обговорення проекту реформи. Фактично відповідний процес став школою демократії як для політичного керівництва, політичної еліти, так і суспільства загалом. Таким чином, здійснюються реальні кроки щодо подальшого розвитку в Україні громадянського суспільства.
Політична реформа це не лише школа, а й випробування на демократію. У ході дискусій стає дедалі більш зрозумілим хто і що значить у нашому суспільстві; хто і до чого прагне та які суспільні і особисті цінності реально сповідує. Тому, коли певні політичні сили порушують питання виключно про запровадження пропорційного виборчого законодавства, а все інші питання вдосконалення політичної системи воліють зберегти у недоторканості, то наочним стає дійсний підтекст цих прагнень — прийти до влади та використати адміністративний ресурс для чергового перерозподілу власності.
Потрібно ще раз наголосити, що ключовою проблемою політичної реформи є подальша демократизація суспільства і держави: Україна повинна перетворитися на осередок демократії на пострадянському просторі. Вже нині під впливом процесів у нашій державі в центр суспільної дискусії Росії потрапила проблема партійного уряду, лунають ідеї про запровадження в РФ парламентської форми правління. Саме політичні перетворення в Україні надали імпульс початку політичної реформи в Казахстані.
Здійснення відповідних політичних перетворень стало необхідною умовою подальшого суспільного поступу, і, водночас, виступає свідченням просування України шляхом прилучення до високих цивілізаційних цінностей. Цей процес потребує дієвої підтримки всіх конструктивно налаштованих політичних сил, суспільної еліти та широкого загалу громадян.
Радник Президента України – директор НІСД Гальчинський Анатолій С.,
заступник директора НІСД Литвиненко Олександр В.,
завідувач відділу політичних стратегій НІСД Паламарчук Віталій М.
"Урядовий кур'єр", 23.05.03 (в архіві НІСД помилково вказане 22.05.03).
http://www.niss.gov.ua/book/ur_kur.htm
Також неодноразово відмічалося, що не можна проводити політреформу в ручному режимі ( http://forum.pravda.com.ua/read.php?2,38583 ).
Може вже прийшов той час, коли вже можна все робити вдумливо, спокійно та без дешевих ігрищ?
То з чого все починалось?
Any comments?
============================================================================================================
ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ПОЛІТИЧНОЇ РЕФОРМИ
Як вже повідомлялося, 16 травня у Національному інституті стратегічних досліджень відбувся “круглий стіл”, присвячений обговоренню проблемних питань політичної реформи. У цьому заході взяв участь Президент України Л.Кучма та провідні політологи і фахівці у сфері конституційного права в Україні. Підбиваючи підсумки роботи “круглого столу”, Президент України підкреслив, що його позитивний результат полягає, насамперед в тому, що всі учасники обговорення дійшли консенсусу щодо необхідності політичної реформи.
Національний інститут стратегічних досліджень, що організував “круглий стіл”, посідає активну позицію в питаннях розробки, обгрунтування та пропагування ідей політичної реформи. Основні положення цієї позиції були викладені в тезах Інституту для учасників “круглого столу”. Зазначені тези спричинили до доволі активної дискусії, причому найбільше зауважень викликали положення щодо альтернативних шляхів впровадження Конституційної реформи.
Робота “круглого столу” отримала значний суспільно-політичний резонанс, насамперед у засобах масової інформації, у тому числі опозиційного спрямування. Виходячи із цього, автори тез НІСД “Проблемні питання політичної реформи” вирішили ознайомити широкий загал української громадськості з позиціями Інституту щодо конституційних змін стосовно перерозподілу повноважень вищих органів державної влади, інших питань вдосконалення політичної системи, а також щодо механізмів впровадження політичної реформи.
І. Про проведення "круглого столу" з питань політичної реформи
Внесені Президентом України пропозиції щодо конституційної реформи суттєво активізували суспільно-політичні процеси. Розуміння актуальності запропонованих політичних трансформацій поділяють як широкі кола громадськості, так і більшість політичної еліти України. Невідкладним завданням нинішнього етапу здійснення реформи є реалізація заходів щодо досягнення взаємоприйнятного компромісу між всіма основними політичними силами стосовно базових принципів та механізмів нової політичної моделі України. Основним інструментом вирішення цього завдання має стати проведення "круглого столу" з питань політичної реформи за участю парламентських партій, уряду та Президента України. Відповідна пропозиція Президента України знайшла підтримку практично всіх політичних сил. Водночас потрібно виходити з того, що процес зближення різних позицій і вироблення взаємоприйнятних рішень може потребувати багато часу і зусиль, мати поетапний характер. Завдання полягає у тому, щоб у невідкладному порядку ретельно опрацювати конкретні процедури, регламент і порядок денний "круглого столу".
ІІ. Повноваження Президента України у новій політичній моделі
Нині визначилися різні позиції щодо нових повноважень Президента України. З врахуванням незавершеності трансформаційного етапу розвитку нашої держави, особливої складності геополітичного положення України, недостатньої соціальної структурованості суспільства, незавершеності процесу становлення політичних партій і фактичної відсутності середнього класу – основного носія демократії – більшість політичних сил фактично підтримала ідею утвердження в Україні парламентсько-президентської республіки не з слабким, а із сильним Президентом.
У меморандумі щодо політичної реформи, підписаному лідерами опозиційних політичних сил, передбачається надання Президенту (серед інших функцій) права контролю за дотриманням чинних на території держави законів та Конституції України, представлення інтересів держави у її зовнішніх зв'язках, забезпечення балансу і гармонії влад, здійснення функцій Верховного Головнокомандувача ЗС та гаранта національної безпеки, виконання ним наглядово-контрольних функцій за дотриманням законності та виконання делегованих повноважень через своїх представників на місцях. Такий обсяг функцій та повноважень потребує належного забезпечення відповідними інституційними і правовими механізмами.
Загалом, на цій основі виникає достатнє підгрунтя для вироблення компромісних рішень щодо нових повноважень Президента, найважливішими з яких є такі:
- надання права Президенту за чітко визначених умов розпускати Верховну Раду України;
- збереження за Президентом посади Голови Ради національної безпеки і оборони України із відповідним уточненням функцій цього координаційного органу;
- збереження повноважень Глави держави щодо призначення і звільнення державних секретарів, начальника Генерального штабу та вищого командування ЗС, інших військових формувань;
- збереження (на перехідний період) повноважень Президента щодо призначення за поданням Прем'єр-міністра керівників міністерств, інших органів виконавчої влади, що забезпечують зовнішньополітичну діяльність та національну безпеку України.
Постановка питання щодо призначення Президентом керівників ДПА та інших державних інституцій уявляється недостатньо обумовленою, насамперед через те, що йдеться про структури, які забезпечують реалізацію бюджетного процесу – основної функції Уряду.
ІІІ. Зміна повноважень та механізму призначення уряду
Одним із принципових моментів нової політичної моделі слід вважати запровадження механізму коаліційного формування Уряду та кардинальне підвищення його ролі. Передусім це стосується статусу Прем'єр-міністра. В нових умовах Глава держави матиме право лише вносити до парламенту (за пропозицією парламентської більшості) подання про призначення керівника Уряду, а також приймати відставку Уряду у разі прийняття ВР резолюції недовіри Кабінету. Таким чином, у системі державної влади посада Прем'єр-міністра перетворюється на одну із найбільш впливових та дієздатних. При цьому в новій політичній моделі збереження існуючого порядку, коли після схвалення програми діяльності КМ України питання про відповідальність Уряду не може розглядатися протягом року, фактично на весь цей період звільняє Прем’єр-міністра та очолюваний ним Уряд від будь-якої політичної відповідальності.
В сучасних умовах недостатньої політичної структурованості парламенту може виникнути реальна небезпека перетворення Уряду та виконавчої вертикалі в цілому на заручника постійного зіткнення суперечливих інтересів парламентських груп і фракцій. Одним із можливих варіантів розв'язання зазначеної проблеми слід вважати механізми призначення і звільнення з посад Президентом державних секретарів та їх заступників, а також введення до складу Кабінету Міністрів посад 3-4 держсекретарів провідних міністерств. Відповідні обставини визначають також необхідність збереження протягом перехідного періоду процедури призначення Президентом за поданням Прем'єр-міністра визначених вище керівників міністерств та інших органів виконавчої влади. За умов набуття Прем’єр-міністром реальної незалежності від Президента, така процедура створює необхідні противаги і водночас забезпечує ефективну реалізацію Президентом України конституційних обов'язків як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
ІV. Двопалатний парламент
У суспільній думці дістала схвалення компромісна позиція Президента щодо відстрочення терміну запровадження нової структури парламенту України. Існує розуміння і того, що відповідна перебудова може:
- компенсувати недоліки пропорційної системи виборів, пов'язані насамперед, із недостатньою структурованістю суспільства та функціональною слабкістю партій;
- забезпечити більш повну презентацію у парламенті регіональних інтересів;
- сприяти якісному удосконаленню законодавчого процесу та зниженню конфліктності у взаєминах між парламентом і Президентом;
- упередити можливі прорахунки у кадрових призначеннях.
Більшість політичних сил цілком слушно дотримується позиції щодо необхідності грунтовного опрацювання питань, які стосуються визначення повноважень двох палат парламенту та процедур міжпалатної взаємодії. При вирішенні цього завдання необхідно виходити із безумовної пріоритетності ролі палати, сформованої на основі партійного представництва. Досвід європейських демократій свідчить про провідну роль нижньої палати у законодавчій діяльності, а також у формуванні та функціонуванні Уряду. Навіть у державах з федеративним устроєм відповідні функції зосереджені у нижній палаті. Понад те, саме нижня палата і її керівництво значним чином уособлюють парламент загалом, зокрема у міжпарламентських стосунках. Водночас механізм формування верхньої палати повинен забезпечувати її обов'язкову виборність та належне регіональне представництво в парламенті.
Її створення повинно сприяти підвищенню якості і ефективності законодавчого процесу на основі запровадження механізму узгоджувальних процедур міжпалатної взаємодії. Таким чином, створюються реальні можливості для значного зниження рівня конфліктності у взаєминах між парламентом і Президентом. Зокрема, це зменшить роль у законотворчому процесі механізму президентського вето та необхідність його застосування Главою держави. Зазначене сприятиме підвищенню ролі Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади.
V. Виборність глав місцевих держадміністрацій
Потребує системного осмислення проблема виборності губернаторів. Її необхідно вирішувати у поєднанні з питаннями двопалатного парламенту та зміцнення основних засад місцевого самоврядування – основи демократизації суспільства. Відомі прорахунки в кадровій політиці, пов’язані із керівництвом обласних державних адміністрацій, а також недоліки в роботі місцевих органів державної влади автоматично перекладаються на Президента, який призначає відповідних посадових осіб. Необхідно остаточно вирішити питання вибору найбільш доцільної моделі організації державної влади на регіональному рівні. Йдеться про запровадження в Україні або італійсько-французької системи, яка передбачає максимальне делегування повноважень органам місцевого самоврядування, або перехід до виборності глав обласних державних адміністрацій з одночасним створенням ефективних механізмів забезпечення єдності і керованості виконавчої вертикалі.
Водночас уявляється можливим такий компромісний крок: запровадити виборність губернаторів разом з введенням двопалатного парламенту після проведення адміністративно-територіальної реформи з одночасним утвердженням ефективних механізмів керованості виконавчої вертикалі.
VІ. Запровадження пропорційного виборчого законодавства
Запровадження пропорційного виборчого законодавства слід розглядати як невід'ємну складову політичної реформи. Це питання повинно розглядатися у комплексі з іншими питаннями реформи. Особливої уваги потребує визначення оптимального варіанту пропорційної моделі виборчого законодавства. Європейський досвід функціонування пропорційних виборчих систем (Німеччина, Італія, країни Східної і Центральної Європи) надає досить широкий вибір різних підходів до вирішення зазначеного завдання. Найбільш ефективною для нинішніх умов України є така модель, що дозволить, з одного боку, сприяти політичній структуризації суспільства, а з іншого – зберегти можливості виборців голосувати не лише за знеособлений партійний список, а й за конкретні політичні особистості.
VІІ. Питання терміну проведення виборів різних рівнів
Ключовим моментом слід вважати проведення наступних президентських виборів у чітко встановлений чинною Конституцією термін - у жовтні 2004 р. Вирішення питання щодо до доцільності проведення виборів до всіх органів державної влади і місцевого самоврядування протягом одного року або в якійсь інші терміни повинно бути врегульовано шляхом політичного компромісу на основі переговорів між усіма основними політичними силами.
VІІІ. Процедура конституційної реформи
У виступі Президента України з нагоди щорічного Послання до Верховної Ради визначено процедуру послідовних кроків конституційної реформи, яка передбачає:
- внесення Президентом пропозицій щодо змісту політичної реформи;
- всенародне обговорення відповідних пропозицій;
- проведення "круглого столу" з питань політичної реформи;
- розгляд узгоджених пропозицій Конституційним Судом;
- проведення відповідної міжнародної експертизи;
- схвалення узгоджених пропозицій конституційною більшістю ВР;
- проведення Всеукраїнського референдуму, на якому мають бути остаточно затверджені зміни до Конституції, попередньо прийняті ВР.
Принциповою позицією є необхідність внесення відповідних змін (в пакеті) до Конституції у період до 2004 р. – до президентських виборів. Новий Президент України повинен обиратися, виходячи з нових повноважень. Лише після внесення відповідних змін до Конституції ВР зможе прийняти збалансований пакет законів щодо нової політичної системи, зокрема про пропорційні вибори, Кабінет Міністрів, про Президента України, регламент Верховної Ради та інші. Зазначену модель політичної реформи слід розглядати як базову.
Водночас потрібно опрацювати механізми проведення політичної реформи у випадку, коли процес досягнення взаємоприйнятного компромісу зайде у глухий кут. Виходячи із сучасних політичних реалій, розвиток ситуації слід розглядати як вельми ймовірний. Саме тому потребують всебічного аналізу застосування інших механізмів запровадження політичної реформи. Серед таких механізмів слід розглянути можливість ухвалення нової редакції Конституції через проведення Всеукраїнського референдуму. У європейській практиці подібна модель передбачена, зокрема конституцією Французької Республіки. Згідно до ст. 89 французької конституції проект чи пропозиція про перегляд конституції повинен бути прийнятий парламентом простою більшістю. Перегляд вважається остаточним після схвалення його референдумом.
Разом з тим, прецеденти прямого ухвалення референдумом змін до Конституції, що передбачають перерозподіл владних повноважень, як правило, вкрай негативно сприймаються світовою громадськістю, впливовими міжнародними організаціями та провідними демократичними країнами. Саме тому варіант із ухваленням змін до Конституції шляхом Всеукраїнського референдуму слід оцінювати як такий, що пов'язаний із досить значними політичними ризиками як внутрішнього, так і зовнішнього характеру.
Заслуговує на увагу інший механізм, який, дозволяє, певним чином, використати продуктивний потенціал парламенту. Йдеться про прийняття більшістю конституційного складу ВР рішення про утворення спеціального представницького органу – Конституційної асамблеї (зборів). Мотивуванням її створення можуть стати позитивні результати експертизи Конституційного Суду, експертні висновки Венеціанської комісії ПАРЄ, а також констатування фактичної неможливості вирішення Верховною Радою життєво важливого для долі українського народу і держави питання на основі чинних процедур. Практика ухвалення конституції конституантами достатньо поширена у світовій і, зокрема, європейській політичній практиці. Таким способом ухвалені діючі конституції Греції, Італії, Португалії, США, Індії, Пакистану, інших країн.
Водночас потрібно наголосити на тому, що наведені альтернативні механізми мають достатньо суттєві недоліки і можуть розглядатися лише як відправний момент для розблокування процесу запровадження нової політичної моделі. Саме тому слід вважати за необхідне концентрацію зусиль всіх провідних політичних сил, експертної і наукової спільноти на реалізації запропонованої Президентом базової моделі політичної реформи. Лише таким чином можна буде забезпечити досягнення стратегічної мети політичних перетворень – всебічну демократизацію суспільства. Україна має майбутнє лише як європейська демократична держава.
***
Підготовка політичної реформи стала важливим чинником активізації суспільно-політичного життя. Відбулося залучення широких верств населення до обговорення проекту реформи. Фактично відповідний процес став школою демократії як для політичного керівництва, політичної еліти, так і суспільства загалом. Таким чином, здійснюються реальні кроки щодо подальшого розвитку в Україні громадянського суспільства.
Політична реформа це не лише школа, а й випробування на демократію. У ході дискусій стає дедалі більш зрозумілим хто і що значить у нашому суспільстві; хто і до чого прагне та які суспільні і особисті цінності реально сповідує. Тому, коли певні політичні сили порушують питання виключно про запровадження пропорційного виборчого законодавства, а все інші питання вдосконалення політичної системи воліють зберегти у недоторканості, то наочним стає дійсний підтекст цих прагнень — прийти до влади та використати адміністративний ресурс для чергового перерозподілу власності.
Потрібно ще раз наголосити, що ключовою проблемою політичної реформи є подальша демократизація суспільства і держави: Україна повинна перетворитися на осередок демократії на пострадянському просторі. Вже нині під впливом процесів у нашій державі в центр суспільної дискусії Росії потрапила проблема партійного уряду, лунають ідеї про запровадження в РФ парламентської форми правління. Саме політичні перетворення в Україні надали імпульс початку політичної реформи в Казахстані.
Здійснення відповідних політичних перетворень стало необхідною умовою подальшого суспільного поступу, і, водночас, виступає свідченням просування України шляхом прилучення до високих цивілізаційних цінностей. Цей процес потребує дієвої підтримки всіх конструктивно налаштованих політичних сил, суспільної еліти та широкого загалу громадян.
Радник Президента України – директор НІСД Гальчинський Анатолій С.,
заступник директора НІСД Литвиненко Олександр В.,
завідувач відділу політичних стратегій НІСД Паламарчук Віталій М.
"Урядовий кур'єр", 23.05.03 (в архіві НІСД помилково вказане 22.05.03).
http://www.niss.gov.ua/book/ur_kur.htm