01/09/2007 |

В рамках акції "Захарова в Омбудсмени" Майдан-Інформ пропонує до вашої уваги переклад тексту, який дає чітке уявлення про вимоги, які висуваються до особи Омбудмена в країнах Західної Європи. Допитливі знайдуть в ньому багато інформації до роздумів про те, чи визнали б нинішню в.о. Омбудсмена, пані Ніну Карпачову, в країнах на зразок Німеччини, Франції, Італії... Список можна продовжувати. Але чи стоятиме в ньому Україна?
---------------


Парламентська Асамблея Ради Європи

Рекомендація 1615 (2003)

Інститут омбудсмена



1. Парламентська Асамблея підтверджує важливість інституту омбудсмена у національних системах захисту прав людини та впровадження верховенства права, та його ролі у забезпеченні правильної поведінки органів державної влади. Омбудсмени грають важливу роль на всіх рівнях державного управління і доповідають про свою діяльність політичним інститутам, яким вони підзвітні.

2. Асамблея спирається на попередні документи Ради Європи, а саме власну Рекомендацію 757 (1975), та рекомендації № R (85) 13, № R (80) 2 та Rec (2000)10 та резолюцію (77) 31. Вона повністю підтримає важливу координуючу та підтримуючу роль Комісара з Прав Людини та висловлює бажання бути постійно залученою до цієї роботи. Вона також спирається на праці Генеральної Асамблеї ООН та Європейського Омбудсмена.

3. Асамблея зазначає, що розвиток методів захисту прав людини призвів до зміни ролі обмудсмена у тому відношенні, що на сьогодні повага до прав людини входить до стандартів, які має поважати відповідальна влада, і дії влади, що порушують права людини не можуть вважатися законними. Національні конституційні та законодавчі особливості, притаманні кожній країні у свою чергу можуть обумовлювати необхідність розширення мандатів омбудсменів, що надають їм додаткові повноваження щодо захисту прав людини у цих країнах. Тим не менше, Асамблея вважає, що основою функції омбудсмена є роль посерединика між особою та владою.

4. Подальша роль омбудсменів стосується самих державних службовців. У випадках, коли державні службовці дізнаються про особливо тяжкі ситуації, в яких внутрішні процедури були б неефективні або неприйнятні, має існувати винятковий механізм прямого інформування омбудсмена.

5. Нейтралітет омбудсмена та той факт, що він чи вона користуються повагою як позивачів так і суб’єктів розслідування, є життєво важливими для ефективного функціонування інституту омбудсмена. Асамблея вважає, що ці атрибути зберігаються якнайкраще шляхом обмеження дій омбудсмена моральним тиском, що притаманний публічній критиці, доповідями у парламенті про зловживання та порушення з їх подальшим політичним засудженням парламентом. Таким чином, Асамблея вважає, що доступ омбудсмена до конституційних та адміністративних судів має обмежуватись запитами про тлумачення юридичних питань стосовно повноважень або окремих розслідувань, за винятком коли омбудсмен представляє окрему скаргу без прямого доступу до суду. Однак, бажано, щоб особи з достатнім locus standi мали змогу безпосередньо звертатися до цих судів.

6. Асамблея вважає, що омбудсмен повинен мати жорстко обмежені функції нагляду за судами. Якщо обставини потребують такої ролі, вона має обмежуватись наглядом за дотриманням ефективності процедур та правильністю функціонування судової системи; відповідно здатність омбудсмена представляти осіб (за винятком, коли окремі особи не мають права звертатися до певного суду), ініціювати або втручатися у засідання та відкривати справи має бути заборонена.

7. Таким чином, Асамблея робить висновок, що певні характеристики є базовими для ефективного функціонування будь-якого інституту омбудсмена, а саме:

i. конституційне закріплення тексту, що гарантує важливість характеристик викладених у цьому параграфі, з розробкою та захистом цих характеристик у відповідних законах та статуті;

ii. гарантована незалежність від суб’єктів розсідування, особливо щодо отримання скарг, рішень про прийняття або неприйняття скарг та ініціювання власних розслідувань, рішень щодо того коли і як проводити розслідування, розгляд доказів, отримання висновків, підготовка та презентація рекомендацій та звітів, публічна діяльність;

iii. ексклюзивні та прозорі процедури назначення та припинення повноважень омбудсмена парламентом більшістю голосів, яка достатня для демонстрації підтримки неурядовими партіями згідно з жорсткими критеріями, що беззаперечно характеризують омбудсмена як достатньо кваліфіковану та досвідчену особу з високими моральними якостями та політичною незалежністю, з поновлюваним мандатом, що має термін дії не менше ніж парламентський;

iv. заборона діючому омбудсмену працювати за сумісництвом та приймати участь у політичній діяльності;

v. персонільний імунітет від будь-якої дисциплінарного, адміністративного або кримінального переслідування або покарання, пов’язаних із виконанням службових обов’язків, окрім припинення повноважень парламентом на підставі некомпетентності або серйозного порушення етики;

vi. призначення заступника за рекомендацією омбудсмена та затвердженням парламентом, здатного у разі необхідності виконувати обов’язки омбудсмена у повному обсязі;

vii. гарантування достатніх ресурсів для виконання всіх покладених на інститут обов’язків, що забезпечуються незалежно від будь-якої можливої перешкоди з боку суб’єктів розслідувань та повна автономія стосовно бюджету та штату;

viii. гарантований швидкий та необмежений доступ до усієї інформації, необхідної для розслідування;

ix. внутрішні продедури, що гарантують найвищі стандарти управління самого інституту, зокрема справедливість, ефективність, прозорість та ввічливість;

x. публічний доступ (в сенсі як доступності так і зрозумілості) до інформації про ісгнування, цілі, процедури, повноваження омбудсмена, разом із широким і ефективним висвітленням інформації про діяльність, фінансування, позиції, пропозиції, рекомендації та звіти інституту;

xi. процедури звернення, які є широко і легкодоступні, прості, безоплатні, які переконливо забезпечують їхню конфеденційність в усіх випадках;

xii. гарантована конфіденційність, а у випадках публікації, анонімність розслідування;

xiii. повноваження висловлювати позицію щодо запропонованих законодавчих або регулятивних реформ і proprio motu робити такі пропозиції з метою вдосконалення адміністративних стандартів і, відповідно до загальних повноважень, поваги до прав людини;

xiv. вимога до органів управління надавити у припустимий термін розгорнуті відповіді, які надають інформацію про впровадження результатів, позицій, пропозицій та рекомендацій або надання причин, через які вони не можуть бути впроваджені;

xv. представлення омбудсменом щорічної доповіді в парламенті, а також особливі доповіді щодо певних питань, які викликають особливе занепокоєння, або щодо неспроможності органів влади втілити рекомендації.

8. Асамблея приймає до уваги Рекомендацію № R (2000) 10 Комітету Міністрів щодо правил поведінки офіційних осіб. Але Асамблея зазначає, що цей текст не є аналогічним Європейському коду відповідальної управлінської поведінки Європейського омбудсмена і йому бракує більшості положень останнього. Тим не менш решта положень присутні в інших документах Комітету Міністрів, зокрема доповненнях до Рекомендації № R (80) 2 та Резолюції № (77) 31. Асамблея вважає, що ці документи можуть бути з користю поєднані в один, який забезпечить як офіційних осіб так і членів громади поясненнями, інструкціями та інформацією щодо їхніх взаємних стосунків.

9. Асамблея зазначає, що включення у Статтю 41 Хартії фундаментальних прав Європейського Союзу права на відповідальну владу приносить користь Європейському омбудсмену. Асамблея вважає, що впровадження такого права в національні законодавства також буде цінним, з тих самих причин, що й прийняття коду поведінки офіційних осіб: насправді, такий код розвиватиме детальні стандарти притаманні базовому праву для практичного вжитку.

10. Відповідно, Асамблея рекомендує урядам держав-членів Ради Європи:

i. створити на національному рівні (за необхідністю, на регіональних та місцевих рівнях), у випадку відсутності такого, інститут, що називатиметься подібно до “парламентський (регіональний/місцевий) омбудсмен”, бажанно із внесенням до конституції;

ii. забезпечити відповідність інституту омбудмена характеристикам, викладеним у параграфі 7-му, і щоб ці характеристики відповідним чином охоронялися та відбивалися у відповідному законодавстві та статуті;

iii. надати цьому інституту повноваження, які чітко окреслюють права людини як основу концепції відповідального управління, та які включають ширшу роль захисту прав людини у випадках, коли відсутні спеціальні додаткові механізми, як цього вимагають національні особливості;

iv. виключити з повноважень цього інституту право втручання у судові процеси проти органів влади або окремих посадовців у кримінальних або адміністративних судах, але розглянути можливість омбудсмена звертатися до конституційних судів за тлумаченнями;

v. тісно взаємодіяти з Комісаром з прав людини у його роботі з координації роботи омбудсменів держав-членів;

vi. після написання тексту Комітетом Міністрів, прийняти на конституційному рівні право особи на відповідальне управління;

vii. після написання базового тексту Комітетом Міністрів, прийняти та впровадити статут відповідального управління та забезпечити його ефективне оприлюднення з метою ознайомлення громадськості із правами та законними очікуваннями.

11. Асамблея далі рекомендує Комітету Міністрів:

i. заохочувати держави-члени впроваджувати Рекомендацію № R (85) 13, та в той же час розробляти більш детальні положення даної рекомендації;

ii. написати базовий текст про основні права особи на відповідальне управління;

iiі. написати єдиний, зрозумілий, узагальнений базовий статут відповідального управління, беручи за основу Рекомендацію № R (80) 2 та Резолюцію (77) 31 Комітету Міністрів та Європейського статуту відповідального управління із залученням відповідних органів Ради Європи – зокрема Комісара з Прав Людини та Європейської комісії за Демократію через Закон, а також Асамблею – та консультуючись з Європейським омбудсменом, таким чином забезпечуючи розробку основних прав на відповідальне управління з метою полегшення їх ефективного впровадження на практиці;

iv. заохочувати та надавати технічну допомогу урядам держав-членів Ради Європи у адаптації та впровадженні вищезазначених прав та правил;

v. підтримувати Комісара з прав людини у його роботі по координації діяльності омбудсменів держав-членів.

---------------------
1. Текст прийнято робочим комітетом від імені Асамблеї 8-го вересня 2003 року (див. Док. 9878, звіт комітету у справах судочинства та прав людини, доповідач: Mrs Nabholz-Haidegger)