01/30/2008 | zmej_gorynych

Доброго вечора, шановні.

Я просто не знаю, чи потрібна реєстрація на ресурсі-джерелі для доступу до даного матеріалу. Тому краще подам його цілком тут.
Мені він здався доволі цікавим та корисним.
Ситуація в Чилі порівнюється з ситуацією в Росії, але в даному контексті це не принципово.



© 2000–2007 E-xecutive
Original article: http://www.e-xecutive.ru/without/article_6116/

Лариса Иршинская, Сергей Савицкий: Иностранный опыт. Чили.

29.01.2008



Весьма интересным становится изучение особенностей лоббизма в тех условиях, где в силу некоторых причин традиционные инструменты лоббизма становятся не действенными. В подобных условиях лоббистам приходится использовать либо другие лоббистские технологии с усиленной интенсивностью, либо искать пути преодоления существующих ограничений. Рассмотрим пример Чили - страны, в которой использование такого широко распространенного инструмента лоббиста, как коррупция, при влиянии на представителей органов государственной власти весьма и весьма затруднено.

Страна побежденной коррупции

Существует устойчивое мнение, согласно которому в большинстве развивающихся стран подкуп государственных служащих является едва ли не единственным способом эффективного продвижения интересов бизнеса в органах государственной власти. К странам, имеющим высокий уровень коррупционности традиционно относят Африканский континент, Латинскую Америку, а также страны, ранее входившие в социалистический блок. Чили - является абсолютным исключением из данной закономерности.

Обратимся к фактам. Авторитетная международная неправительственная организация Transparency International ежегодно публикует доклад по результатам исследования уровня коррупции в различных государствах мира. В рейтинге Transparency International верхние строчки занимают страны с наименьшим проявлением коррупции (где коррупция как инструмент воздействия на власть не используется или практически не используется), нижние строчки – страны со значительным проявлением коррупции. Так, вот - в 2006 году, Transparency International присвоила Чили 20 место, совместно с Бельгией и США. Для сравнения, Россия в этом списке занимает лишь 121 место (вместе с такими странами, как Бения, Гамбия, Гайана, Гондурас и т.п.).

Подобных успехов в борьбе с коррупцией, по признанию самих чилийцев, удалось добиться только благодаря длительной, планомерной работе правительства в этой области. Особое положение в этой работе занимает Генеральное контрольное управление – аналог российской Счетной палаты. Фактически, применительно к Чили приходится говорить о системе не трех, а четырех ветвей власти. К традиционным для большинства стран мира трем ветвям власти: исполнительная, законодательная и судебная, добавилась и четвертая – контрольная. И действительно, Генеральное контрольное управление Чили, наделено воистину безграничными полномочиями, что позволяет некоторым экспертам называть его самым могущественным контрольно-финансовым ведомством в мире. Так, любой государственный служащий в Чили подконтролен в своей финансовой деятельности Генеральному контрольному управлению. Кроме того, ведомство ведет подробнейшие досье на каждого государственного служащего. Поэтому, если чиновник хочет строить карьеру в органах государственной власти – он никогда не возьмет взятку. Ведь если попадется – черная метка на всю жизнь обеспечена. Генеральное контрольное управления ко всему прочему в обязательном порядке проводит предварительную экспертизу правомочности всех решений правительства, осуществляя тем самым двойной контроль, и за отдельными чиновниками и за решениями, принимаемыми органами государственной власти. Коррупция оказалась в железных тисках.

Тем не менее, время от времени разгораются коррупционные скандалы, само появление которых в очередной раз свидетельствует в пользу силы Генерального контрольного управления.

Так, в 2006 году разразился крупный коррупционный скандал, вызванный выдвинутыми в адрес ряда чиновников администрации М. Бачелет и парламентариев из правящей коалиции «Консертасьон» обвинениями в нецелевом использовании бюджетных средств, в том числе - на финансирование избирательной компании 2005 г.

Обнародование «дела о коррупции» вызвало, пожалуй, самый острый кризис в рядах «Консертасьон» за 16 лет ее нахождения у власти и потребовало непосредственного вмешательства высшего руководства страны. Демонстрируя беспристрастность в отношении обвиняемых представителей своей администрации, М. Бачелет дала «зеленую улицу» органам правосудия, заявив, что в случае получение доказательств нарушения законов виновные, невзирая на лица и должности, понесут заслуженное наказание. Параллельно президент инициировала создание специальной комиссии правительства по подготовке пакета антикоррупционных мер, которые и были предложены к обсуждению в ноябре 2006г. Данный документ включает в себя 30 мер по трем основным направлениям: повышение транспарентности деятельности госаппарата, его модернизацию и усиление мер контроля за финансированием политических компаний.

Ну, скажет читатель, это все хорошо знакомые истории. Где обещанный антикоррупционный рай земной? В Чили, продолжают уверять авторы и предлагают немного погрузиться в беспристрастную, сухую статистику.

Немного фактов

Чили, коррупционный скандал - 2002 год. Замешаны высокопоставленные государственные деятели: заместители министров транспорта, здравоохранения таможенного комитета, руководитель службы занятости, председатель проправительственного блока партий, ряд парламентариев. Задействовано в этом скандале было и министерство общественных работ – именно это министерство раздавало государственные подряды бизнесу. Целый ряд чиновников были арестованы, против огромного количества - возбуждены уголовные дела. 2002 год стал для страны переломным годом, когда вместо единичных мер было принято решение начать бороться с коррупцией на системной основе.

Именно в 2002 году в Чили был принят первый пакет документов по борьбе с коррупцией, согласно которому, например, чиновники должны были представлять декларацию о своих доходах. Было предусмотрено упорядочивание доходов в госсекторе, т.е. предполагалось полностью исключить черных и серых схем оплаты труда чиновников. Одновременно были сделаны шаги по повышению доходов чиновников до уровня доходов в среднем в бизнесе. При министерстве финансов была создана национальная гражданская служба, контролирующая выполнение государственными чиновниками норм этической и профессиональной порядочности. Планировались меры по усилению роли главного контрольного управления, которому вменялось осуществлять также специальное наблюдение за хозяйственной деятельностью муниципалитетов. Это было связано с тем, что самое большое количество зарегистрированных преступлений в Чили, было совершено на муниципальном уровне. Не в последнюю очередь потому, что нормативно-правовая база, регулирующая деятельность муниципалитетов не менялась с 1927 года. Таким образом, помимо основных функций Главное Контрольное Управление начало выполнять задачу по расширению и увеличению подконтрольных государству ведомств (усилению вертикали власти), начали с муниципалитетов, в планах ГКУ, осуществить всеохватный контроль всего чиновничьего аппарата.

Этим же пакетом документов 2002 года, вводилось ограничение числа государственных чиновников, способных повлиять на оформление лицензий, концессий и других разрешительных документов. Вместо этого вменялось проведение разнообразных тендеров, обеспечение их максимальной прозрачности (по новым правилам – «30 мер» 2006 года - государство обязано публиковать всю информацию об инвестируемых государством средствах, обо всех поступлениях, налогах и расходуемых средствах в Интернете в широком доступе.)

С 2002 года начинается сокращение квот «политназначенцев». Назначения на ключевые посты министерств и ведомств федерального уровня начинают переходить на конкурсную основу. Планируют, что к 2010 году 99% руководителей госаппарата будут назначаться на конкурсной основе.

Что же мы имеем теперь? Главной достопримечательностью Чили на сегодняшний день, стало огромное количество неправительственных организаций - около 70-100 тысяч, которые непрестанно следят за деятельностью чиновников. Практически не одно содеянное преступление, не может быть скрыто от их глаз. Абсолютно все прегрешения сотрудников госаппарата, о которых стало известно, не только доводятся до сведения широкой общественности, но и до обязательного рассмотрения в зале суда. Вот некоторая статистика из опубликованных этими организациями данных по выявленным в 2006 году, преступлениям.

Наиболее коррумпированными названы (в процентах от общего числа преступлений):

* Муниципалитеты - 20%
* Государственные предприятия - 18%
* Министерства - 14%

Наименее коррумпированными, оказались:

* Прокуратура - 0,5%
* Парламент - 1%
* Таможня - 1%
* Следственные органы и карабинеры, милиция - 2,5%.

Самыми распространенными преступлениями, из числа раскрытых, названы:

* Взятничество - 27,7%
* Использование служебного положения - 20,8%
* Мошенничество при проведении государственных аукционов и тендеров - 16,9%
* Незаконное использование государственных средств - 7,9%
* Предоставление государственной информации частным лицам - 7,3%.

Вернемся к скандалу 2006 года. После ухода Пиночета у власти 16 лет находиться коалиция «Консертасьон», в которую входят 4 партии, это партии бедных людей. А все финансовые потоки - у оппозиции. Скандал (незаконное расходование государственных средств – 7,9%) связан с тем, что правящая партия, чтобы каждый раз выйти на выборы, вынуждена брать деньги из правительственных программ. В данном случае - по развитию спортивной инфраструктуры и по ликвидации безработицы. Именно поэтому, в пункте 7 программы 2006 года «30 мер» - предусмотрено соблюдение максимальной транспарентности при расходовании средств на избирательные кампании. Самое удивительное, что, несмотря на такого рода скандалы, общество не разуверяется в способности правительства Чили, установить контроль над коррупцией, а наоборот эти скандалы и готовность правительства открыто о них говорить и действовать, не взирая на лица, является хорошей цементирующей основой для объединения чилийского народа. Кстати, согласно общественному мнению, в скандалах - виновна оппозиция, симпатии народа оказалось на стороне М. Бачелет. Во многих СМИ транслируется мнение обывателей в защиту правящей партии, члены оппозиционной партии заподозрены в предумышленном раздувании скандала в политических целях (на прошлых выборах оппозиция проиграла всего - 4% и надеется с помощью скандала поправить свои дела), и как вершина народного гнева - обвинения в адрес оппозиции в «неджентльменском» поведении.

Для тех, кто не знает, поясним: г-жа Бачелет – женщина! О таком сплочении народа со своим правительством нам в России остается пока только мечтать.

Осталось добавить, что в 2006 году Чили ратифицировала конвенцию «ООН против коррупции».

Диктат экономических интересов

Второй немаловажной чертой Чили, обуславливающей особенности лоббизма в Чили, является превалирование экономических интересов над какими-либо другими. В 70-х гг. экономика Чили находилась на грани коллапса: банкротились ведущие компании, останавливались национализированные горнодобывающие предприятия, голодные бунты по всей стране стали печальной реальностью. С приходом Аугусто Пиночета все усилия Правительства Чили были направлены на создание благоприятной экономической конъюнктуры. Основной целью деятельности чиновников становится привлечения иностранных инвестиций и создание сверхльготных условий для деятельности иностранных компаний.

Сменившие Пиночета политические силы делали упор на схожую стратегию экономического развития: свободная торговля, малое государство, эффективная бюрократия, безусловная защита прав собственности, недискриминационный доступ на рынок, развитая финансовая система, динамичный рынок земли и партнерство с зарубежным капиталом. Правительство старается быть крайне внимательным по отношению к просьбам бизнеса – ведь от этого зависит, будет ли иностранный инвестор работать в Чили или нет. Поэтому для лоббизма в его цивилизованном понимании созданы наилучшие условия и лоббизм имеет воистину всеобъемлющий характер.

Так, по данным опроса, проведенного Университетом Диего Порталеса (Universidad Diego Portales), 74% опрошенных политиков и чиновников считают, что лоббизм в Чили «очень распространен» и они сами были объектами лоббистского воздействия со стороны представителей бизнес сообщества. Учитывая, что опрос проводился среди представителей разных ветвей власти (исполнительная и законодательная), а также разных уровней власти (федеральный уровень – министры, их замы, сотрудники аппарата, местный уровень – мэры городов, их помощники, сотрудники), то результаты демонстрируют действительно всеобъемлющий характер лоббизма.

Как же они работают?

В связи с вышеописанной борьбой с коррупцией, В Чили - основным инструментом влияния на представителей органов государственной власти становится лоббизм в его первозданном виде. Переговоры, поиск нужных контактов, убеждение – вот основные инструменты влияния бизнеса. При этом существует только одна проблема – доступа к нужным лицам. Иностранные инвесторы и лоббисты иностранных инвесторов имеют наибольший уровень доступа к государственным деятелям, в то время как лоббисты, отстаивающие неэкономические интересы (зеленые, социальные права и т.д.) практически не имеют доступа к ключевым фигурам чилийской политики. Кроме того, «с улицы» выйти на человека, который решающим образом может решить определенный вопрос часто бывает затруднительным. В Чили в обиходе активно используется термин «торговцы влиянием». Это люди, которые за деньги помогают завести знакомства с необходимыми чиновниками, при этом, не гарантируя решение вопроса. Заплатив деньги, представители бизнеса получают доступ к нужному им государственному деятелю. Однако удастся ли решить определенный вопрос или нет, зависит уже от той информации, которую лоббист сможет предоставить.

Использование экономического детерминизма

Поскольку экономические интересы играют превалирующую роль, то лоббирование экономических интересов облегчается, а лоббирование интересов, противоположных интересам экономической целесообразности – наоборот, практически невозможно. Это надо учитывать при разработке лоббистских кампаний.

Например, когда местные зеленые пытаются остановить вырубку лесов в Чили или воспрепятствовать строительству новых производственных площадок на экологически чистых территориях, то, пытаясь лоббировать данные инициативы в органах государственной власти Чили, они терпят полное фиаско. Ведь защита окружающей среды противостоит экономической целесообразности, которая имеет в этой стране абсолютный приоритет.

Однако если немного подумать и проявить больше творчества, то можно найти подходящие комбинации в выборе промежуточных фигур влияния на объект лоббизма и достичь значительных результатов. Так, расширение деятельности одной из крупнейших чилийских компаний могло угрожать безмятежной жизни туземных племен Чили. Организация, защищающая права туземных племен не стала обращаться в Правительство Чили с просьбой обратить внимание на обеспечение прав туземных народов. Вместо этого, организация написала письма в Правительства Швеции, Англии, Голландии, Бельгии – важных экономических партнеров Чили. В этих странах к проблемам коренных народов относятся очень трепетно. А поэтому ответ не замедлил себя ждать – на двухсторонних встречах послов Чили и Швеции, Англии, Голландии, Бельгии, дипломаты из стран ЕС поинтересовались, как в Чили обстоят дела с обеспечением прав туземных народов. И здесь уже Правительство Чили вынуждено было пойти на уступки. Ведь если беспокойству иностранных партнеров не будет придано должное внимание, инвестиции из этих стран могли бы пойти на убыль.

Массовые акции протеста

Как ни странно, в стране с богатыми авторитарными традициями массовые акции протеста являются весьма эффективным инструментом воздействия на представителей органов государственной власти. Возможно, дело заключается в острой партийной конкуренции, когда голос каждого потенциального избирателя ценится на вес золота. Кроме того, такие акции протеста происходят в Чили не очень часто, поэтому каждое подобное событие становится экстраординарным и привлекает повышенное внимание со стороны представителей органов государственной власти.

Как мы уже отметили, государство в Чили стремится не вмешиваться в деятельность бизнеса на своей территории. В то же время государство - единственный субъект, который может повлиять на деятельность корпораций. Рабочие, стремясь улучшить условия своего труда, и не имея возможности добиться этого, воздействуя на корпорации, все чаще апеллируют к органам государственной власти. Однако, учитывая то, что доступ к чилийским чиновникам открыт не всем категориям населения, рабочие просто вынуждены устраивать массовые акции протеста. Тем более, что такой опосредованный способ давления на бизнес, через власть, демонстрирует в последнее время все большую эффективность.

Так, например, в августе 2006 года работы на крупнейшем мире руднике Escondida в ЧИЛИ были полностью остановлены в связи с массовой забастовкой шахтеров, требующие значительного повышения зарплаты. По мнению рабочих, доходы компании с момента подписания последнего общего контракта с работодателем значительно выросли (цены на медь за этот период увеличились с 1,5 до 7,5 тыс. долларов за тонну), а зарплата осталась на неизменном уровне. Рабочие потребовали увеличения зарплаты на 13% и выплаты премий в размере 30 тысяч долларов на человека. Руководство корпорации, которой принадлежал рудник, отказывалось идти на какие-либо уступки. Тогда рабочие устроили забастовку, в которой принимало участие более 2 тыс. человек. После 2 недель непрекращающейся забастовки, руководство рудника полностью утратило над ним контроль и объявило о его закрытии, однако уже на следующий день под давлением Правительства Чили было вынуждено пойти на переговоры с бастующими.

Заключение. Сила общественного мнения

Проанализировав меры, которые Чилийское правительство предпринимает в борьбе с коррупцией, мы не нашли каких-то принципиальных отличий с теми мерами, которые принимает Российское правительство против коррупции. Конечно, нет такого системного противостояния, но в целом мы движемся довольно давно в этом же направлении. К сожалению, такими блестящими результатами мы похвастаться не можем. Главное отличие в подходах к проблеме коррупции в наших странах авторы видят целиком и полностью в отношении общества к этому. Как же это удалось в Чили? Наверное, сейчас не стоит выяснять: что первично, курица или яйцо? Что создало в Чилийском обществе такую атмосферу нетерпимости к коррупции – правительство ли дало политический заказ СМИ или наоборот печать и теле- и радиовещание транслирует наверх уже существующую установку обывателя на искоренение этого мирового зла – неважно. Важно, другое - на примере Чили, не кривя душой можно сказать, что только сознательная, непримиримая борьба всего общества, всех слоев населения, приведет нашу страну к тем же результатам, которые, на зависть всем, демонстрирует эта латиноамериканская страна. Иного, не дано. Никакими другими способами, кроме, как создав в России такую же атмосферу общего неравнодушия, справиться с чиновничьем произволом и коррупцией – нельзя!