06/11/2008 | Євген Захаров

Хтось запитає – а навіщо нова? Кажуть-бо, що наша Конституція – одна з найкращих в Європі! Треба тільки її виконувати! Однак, це поширене твердження є хибним. Навіть неухильне виконання Конституції не позбавить нас негараздів: надто багато суперечностей містить конституційний текст.
Якщо коротко, Конституція – це найзагальніші правила, що їх формулює громадянське суспільство і на які чесно погоджується держава; згідно з ними будуються відносини мешканців країни з державою, а також повноваження і взаємозв’язки органів влади та їхні зв’язки з органами, що представляють місцеві громади. Це суспільний договір, який суспільство укладає з державою, і його головна мета – захистити свободу народу від можливих зазіхань держави. Добра конституція – як зручний костюм: про нього забуваєш, коли він не заважає.

Конституційний текст 1996 року, спущений «згори» і фактично не обговорений у суспільстві, орієнтувався хоч і на капіталізм, але дуже сором’язливий, бо водночас він мусив догодити лівим політичним силам, які такого підходу не сприймали. Вийшов нещирий, по-радянському лукавий і суперечливий текст. Загалом Конституція виявилась адекватним віддзеркаленням типових для посттоталітарної країни патерналістських державницьких прагнень і традицій. Державу було проголошено національною святинею, вона отримала монопольні важелі впливу в політиці, економіці, культурі, освіті та охороні здоров’я. Водночас вона і далі виступала найсильнішим гравцем на ринку, головним культурним арбітром в царині ідей, гарантом добробуту, зайнятості, пенсій та фізичного здоров’я громадян. Цих патерналістських гарантій не виконували, не виконують, і виконати їх неможливо.

Не дивно, що свобода як категоріальне («liberty»), а не інструментальне («freedom») поняття не тільки не стала головним пріоритетом Конституції, але її навіть не згадано в переліку найвищих соціальних цінностей та пріоритетів. Значних обмежень зазнали політичні, громадянські та особисті права. Можна стверджувати, що такі конституційні перестороги чи приводи для обмежень громадянських прав, як «інтереси національної безпеки», «територіальна цілісність», «громадський порядок», «охорона здоров’я населення», «захист репутації або прав інших людей» в низці випадків зовсім не сприяють швидкому економічному просуванню країни вперед.

Хоча стаття 55 української Конституції стверджує, що всі «права і свободи людини і громадянина захищаються судом», більшість соціальних, економічних та культурних прав у тому вигляді, в якому їх записано в чинній Конституції, захистити в суді неможливо. При цьому право на справедливий суд в повному обсязі в Конституції немає взагалі, окремі його аспекти розпорошено в декількох статтях.

Це, своєю чергою, породжує не тільки зневіру пересічного громадянина у можливості захистити свої права в судовому порядку, але й глибоку недовіру суспільства до обіцянок політичних лідерів та держави взагалі. Оскільки Конституція не передбачила для звичайних суб’єктів права (громадян, громадських правозахисних організацій, судів загальної юрисдикції, крім Верховного Суду) можливості звертатися зі скаргами в Конституційний Суд, багато з проголошених у Конституції 1996 року прав і свобод стали справді відверто символічними феноменами. А конституційні механізми захисту прав людини є відверто слабкими: парламентський контроль за виконавчою владою практично обмежений однією згадкою про парламентського уповноваженого з прав людини, а позапарламентського контролю Конституція взагалі не передбачає; норма про те, що Президент України є гарантом прав і свобод, є відверто декларативною, бо в ній не було ніякого поступу. Досвід праці уповноваженого з прав людини свідчить про слабкість цього інституту і необхідність його удосконалення.

Суттєвою є проблема якості конституційного нормування. Конституційний текст грішить буквалізмом та юридичним максималізмом, містить малорухливі жорсткі норми, фактично майже не застосовувані. Такі норми треба прибрати або переформулювати. Наведемо лише декілька прикладів невдалого, на наш погляд, конституційного нормування:

1. Життя і здоров’я людини визнаються «найвищою соціальною цінністю» у ст. 3 Конституції України. Але, якщо справді фізичне життя найвищою цінністю, то не можна жертвувати життям солдата задля «захисту суверенітету і територіальної цілісності України», а тим більше свободи народу. Адже в конституційній ієрархії цінностей перші дві розташовані нижче від «життя людини», а ця третя не зазначена взагалі. Крім того, право на життя (і ризики, які звідси випливають) у солдата не може бути меншим за обсягом, ніж у цивільної особи на підставі принципу рівності конституційних прав, записаного в ст. 21 Конституції України.

2. Суди прямо названо в Конституції органами державної влади, що у випадках адміністративних позовів до держави ставить їх у становище судді у власній справі.

3. На основі ст. 15 Конституції «жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов’язкова», що формально рятує державу від необхідності дотримуватися також ідеології Конституції чи, наприклад, ідеології правової держави.

4. Забезпечення економічної й інформаційної безпеки в ст. 17 Конституції оголошено водночас і «функцією держави», і «справою всього українського народу».

5. Відповідно до статті 24 Конституції «громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом». Ця статтею дискримінує іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні. Аналогічну дискримінацію містять також статті 46 та 54 Конституції.

6. Згідно із статтею 45 «Кожен, хто працює, має право на відпочинок». Чи ті, хто не працює, права на відпочинок не мають?

7. «Будь-яке насильство над дитиною... переслідується за законом» на підставі ст.52 Конституції, що робить правопорушниками всіх батьків, котрі забирають дітей із пісочниці проти їхньої волі.

8. «Кожен зобов’язаний не заподіювати шкоди природі» за розпорядженням ст. 66 Основного Закону, але це щодня робить кожен водій, щойно ввімкнувши двигун свого автомобіля.
Конституція закріпила систему владних відносин, яка тоді фактично склалася – напівпрезидентську унітарну республіку з парламентом, реально позбавленим контрольних повноважень, відносно слабкою судовою системою, а також урядом без суттєвих політичних функцій і тому постійно залежним від прямої президентської підтримки. Загалом, безвідповідальність держави перед суспільством у новій Конституції України зберігається майже на рівні радянських часів.

Усе це певною мірою зумовило роль конституції як чинника не так динамізму, як стагнації в українських соціально-економічних та політичних перетвореннях. При цьому Конституція була доволі еклектичним правовим текстом із великою кількістю компромісних норм, що їх різні політичні актори – від комуністів до «зелених» – сприймали кожен по-своєму. Втім, досить швидко закладені в конституційному тексті суперечності стали виявлятися навіть поза суто партійними розбіжностями й незгодами, й розмови про потребу внести до Конституції зміни та доповнення почали точитися вже невдовзі після її ухвалення.

Президент Кучма впродовж усієї другої каденції намагався зреформувати Конституцію і таки домігся цього під час Помаранчевої революції 8 грудня 2004 року. Зміни до Конституції було внесено з брутальним порушенням процедури – «в пакеті» з ординарними законами, без належної перевірки в Конституційному Суді. Проте парламент навмисно заблокував Конституційний Суд, а президент був бездіяльним: він нічого не зробив, щоб усунути ці брутальні порушення. Наслідки невдалого реформування були руйнівні: поява двох владних центрів в межах однієї гілки влади – виконавчої, які почали боротися за повноваження, поступова втрата керованості країни, дедалі більша корумпованість політичних еліт, найгірший політичний колективізм, коли депутати цілком залежать від волі лідерів фракцій і перетворюються автомати для голосування, дедалі потужніший тиск фінансово-промислових груп на парламент за майже повної неможливості зацікавлених в цьому громадян України впливати на політику.

Особливу небезпеку мало нехтування Конституцією та законами України, яке виявляли найвищі органи державної влади та високопосадовці. Шкідливою виявилася запроваджена 2006 р. модель пропорційної виборчої системи для районних, міських та обласних ланок місцевого самоврядування. Суттєво підривала підвалини влади фантастична вилка зарплат в бюджетній сфері. Про яку національну єдність можна говорити, коли платня народного депутата у десятки разів перевищувала зарплату висококваліфікованого вчителя або хірурга, а різниця між максимальною і мінімальною зарплатою в державному апараті складала до 60 разів?

Конституцію розвалили, і на цьому фундаменті вже не можна було нічого будувати. Розірваність державної виконавчої влади, яку спровокували конституційні зміни, призвела до невідповідності зовнішнього та внутрішнього політичного курсу країни, протистояння місцевого самоврядування і державних адміністрацій на сході та півдні. У поєднанні з відродженням ретроградного стилю управління, характерного для епохи Кучми, вона спричинила загальнонаціональну політичну кризу. Найперше це була криза довіри населення до влади, а також криза, породжена примітивною освіченістю населення, внаслідок чого українці й далі масово боялися НАТО і вступу до ЄС. Це була криза економічного розриву між багатими і бідними, а також державними чиновниками вищого й нижчого рангів. Це була криза конституціоналізму й законності, яка дала високопосадовцям країни можливість ігнорувати елементарні вимоги її правової системи.
Українська держава зайшла у глухий кут, і розпуск парламенту став намаганням перервати цю кризу. Але сам по собі розпуск парламенту і дострокові вибори не дозволять країні вийти з системної кризи, бо її причини сховані в конституційній реформі 2004 року. Жоден український парламент і уряд не зможуть вийти з-під її руйнівного впливу чинної від 1 січня 2006 року Конституції.

Проте доконечно потрібне скасування реформи 2004 року виглядає сьогодні малоймовірним. Та й чи доцільно повертатися, назад, чи не краще написати нову Конституцію? Потрібна саме нова редакція, зміни та доповнення до чинної Конституції не зможуть вирішити всіх проблем.

Хто ж напише нову Конституцію? Указ , що його 27 грудня підписав президент, передбачав створення Національної конституційної ради (НКР), до якої ввійдуть науковці, політики, регіональні представники, делеговані від органів місцевого самоврядування, громадські діячі, очолювати ж її має президент. Рада повинна обговорити концепцію нового проекту Конституції та створити його. Чимало експертів вважали, що затвердити витворений у такий спосіб проект президент хоче, винісши його на всеукраїнський референдум, без розгляду проекту Верховною Радою. Звісно, всі парламентські фракції, окрім НУ-НС, активно проти цього заперечували. На мою думку, НКР можна розглядати тільки як зручний інструмент для підготовки якісного проекту нової редакції Конституції: це дорадчо-консультативний орган при президенті і жодних повноважень для розгляду законопроектів та ухвалення якихось рішень він не має. Розгляд і ухвалення проекту – це прерогатива представницького органу: або Верховної Ради України, або спеціально обраних для цієї мети Конституційних Зборів. Зауважимо, що чинна Конституція дала Верховній Раді України повноваження тільки на одноразове ухвалення Основного Закону та на зміни й доповнення (за спеціальною процедурою, описаною в розділі ХІІІ – т»Внесення змін до Конституції України»). Нової Конституції Верховна Рада України ухвалити не може.

Склад НКР, затверджений президентовим Указом 18 лютого, дуже розчаровував. Із 97 її членів 40 – народні депутати України (12 з фракції ПРУ, 11 – НУ-НС, 9 – БЮТу, 5 – Блоку Володимира Литвина, 3 – КПУ), 9 працівників секретаріату президента, 4 працівників парламентських установ, 2 урядовці, 6 голів обласних рад. Словом, увесь політичний бомонд. І тільки 13 науковців-правників, серед яких 5 суддів Верховного і Конституційного судів у відставці, 13 представників НАНУ і вишів, 9 представників об’єднань громадян, левова більшість з яких – відгалуження тієї ж влади.

Невже в секретаріаті президента не розуміють, що Конституцію не можуть написати лише професійні політики, які або підлаштують її під свої егоїстичні інтереси або взагалі саботуватимуть її створення? Якісний проект може підготувати тільки за умови участи відомих громадських лідерів і правників, яким люди довіряють. Можливість створити НКР, яка репрезентувала би мозаїчність, різноманітність та різнобарвність українського суспільства була: багато об’єднань громадян подали свої пропозиції, аби ввести до НКР багатьох відомих громадських діячів.

Можна припустити, що цей склад НКР – компромісом, необхідний для того, щоби бодай запустити публічний конституційний процес, злегітимізувати НКР. Схоже, всі парламентські політичні сили, окрім НУ-НС, не потребують нової Конституції необхідним, а без участі усіх парламентських фракцій НКР не буде легітимною. Проте вельми сумнівною буде її легітимність і у відсутність представників громадянського суспільства.

Вже перше засідання НКР, проведене 20 лютого, відтворило політичні чвари, вже набридлі в Верховній Раді. Навіть організаційне питання – створення 5 комісій для роботи над різними розділами Конституції і робочої групи з написання проекту нової редакції Конституції – викликало бурхливу дискусію і виявило різні позиції політичних сил: представники Блоку Юлії Тимошенко і Партії регіонів України заявили, що вони підтримують тільки підготовку змін та доповнень до чинної Конституції та ухвалення їх відповідно до її вимог. Надалі в роботі НКР брали участь тільки представники фракції НУ-НС. Робоча група НКР підготувала «Концепцію системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні» й обіцяла подати її на другому засідання НКР 16 квітня, але засідання відклали, буцімто на прохання Голови ВРУ Арсенія Яценюка, який захворів. Навіть побіжний огляд Концепції дає підстави для висновку, що документ дуже сирий, багато питань залишилися невизначені (однопалатний чи двопалатний парламент, співвідношення повноважень президента та уряду, співвідношення функцій органів місцевого самоврядування та державних адміністрацій тощо), але очевидною є її спрямованість на підсилення президентської влади.

Того же дня, 16 квітня, Конституційний Суд України ухвалив рішення у справі за конституційним поданням президента щодо можливості ухвалювати Конституцію та закони України на референдумі. Суд зазначив, що народ є єдиним носієм суверенітету країни і що нову Конституцію можна бути затвердити референдумом, але за процедурою, яку визначає Верховна Рада України. Чи погодиться наш парламент створити систему влади, яка зліквідує його у теперішньому стані? Питання риторичне.

Отже, не стала несподіванкою заява лідерів БЮТу, що триває підготування законопроекту про зміни та доповнення до чинної Конституції, які перетворять Україну на парламентську республіку, де всі повноваження в виконавчій гілці влади належатимуть урядові, і що цей законопроект буде узгоджено з Партією регіонів і винесено на розгляд Верховної Ради вже в травні. При цьому бютівці обіцяють, що зміни не стосуватимуться розділів І («Загальні засади»), ІІІ («Вибори. Референдум.») та ХІІІ («Внесення змін до конституції України»), тобто референдуму для затвердження цих змін не потрібно. На мою думку, ті зміни в Конституції, що готуються БЮТом, повинні обов’язково торкатися розділу ІІІ. Як на мене, чинну Конституцію не можна серйозно поліпшити, не змінюючи розділи І («Загальні засади»), та ІІ («Права, свободи та обов’язки людини і громадянина»).. Але почекаймо обіцяного проекту.

Мусимо відзначити, що конституційний процес є, на жаль, інструментом політичної боротьби, і її учасники не зважають на «єдиного носія суверенітету і єдине джерело влади». Режисери конституційного процесу бояться публічності й не довіряють суспільству. А треба зробити процес максимально публічним і відкритим. Заявити свою позицію має також і громадянське суспільство. Можна було би створити громадську конституційну раду, яка запропонує свій проект Конституції та вимагатиме його обговорення і розгляду.

Прогнози щодо дальшої долі конституційного процесу загалом доволі сумні – на цьому сходяться і фахівці-конституціоналісти, і політики. Якщо він розвиватиметься так, як почався, політичного протистояння, здається, не уникнути. Розвалена в 2004 році Конституція стала джерелом системного процесу політичного протистояння і, як наслідок, поступової руйнації держави. Не змінивши Конституцію, руйнації не зупинити. Отже, та частина політичної еліти, яка відчуває цей тягар відповідальності, просто приречена домагатися подовження конституційного процесу, домовлятися зі своїми опонентами та пропонувати зміни, доповнення чи нову редакцію Конституції. І конче треба м запропоновані законопроекти публічно обговорити: розповсюдити великим накладом і дати час усім зацікавленим, достатній на те, щоб ознайомитися з ними і висловити зауваження.

Якщо з’явиться якісний проект Конституції, що сподобається людям, питання легітимності ухвалення Конституції стає другорядним. Згадаймо, як у 1956 році де Голль, отримавши згоду французького парламенту на внесення деяких змін і доповнень до чинної Конституції, виніс на референдум зовсім новий проект, який і схвалили. Це назвали «конституційним переворотом», але тепер французи пишаються однією з найкращих у світі конституцій, яка конкурує з американською.

Ми тільки на початку шляху. Конституційний процес принесе ще багато несподіванок. Складність полягає в тому, що часу для нього відведено небагато, але нехтувати всіма необхідними складниками, кожен з яких потребує чимало часу, також не можна. Час покаже, як ми зможемо досягти компромісу.