До порядку денного на 8 липня за ініціативою Партії регіонів та Президента України внесено для розгляду в другому читання законопроект «Про судоустрій і статус суддів».

Аналіз внесеного на розгляд Парламенту у другому читанні законопроекту «Про судоустрій та статус суддів» (реєстр. №№ 0916, 0917) свідчить про те, що він, містить низку положень, які не узгоджуються з Конституцією України, міжнародними стандартами, рішеннями Конституційного Суду України, Концепцією вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, рекомендаціями Європейської Комісії за демократію через право (Венеціанської комісії), схваленими стосовно зазначених законопроектів у березні 2007 р.

Зміст багатьох базових позицій законопроекту, підготовленого до другого читання є діаметрально протилежним проекту, поданому Президентом України. 

Пропонована проектом система судоустрою є необґрунтованою з точки зору виправданості відповідних витрат коштів держави на забезпечення її функціонування (принцип ефективності планування витрачання і витрачання державних коштів, закріплений у пункті 6 частини першої статті 7 Бюджетного кодексу України). Викликає великий сумнів, що у спосіб запровадження суцільної спеціалізації судів буде забезпечено покращення рівня судового захисту прав і свобод громадян, оскільки правосуддя, з одного боку, буде віддалено від громадян, які проживають у сільській місцевості, а з іншого – виникатимуть ще більші суперечки щодо юрисдикції з розгляду тієї чи іншої категорії справ чи конкретної справи (“судова тяганина”), що має сьогодні місце у практиці діяльності господарських та адміністративних судів.

Така система судоустрою потребуватиме додаткового виділення з Державного бюджету України щорічно тільки за приблизними оцінками три–п’ять мільярдів гривень (це при тому, що у 2008 р. у державному бюджеті було передбачено на підтримку судової реформи один мільйон, а на забезпечення судів належними приміщеннями – 20 мільйонів грн.).

Загалом точна сума державних видатків на створення нової системи судоустрою невідома нікому, оскільки всупереч вимогам Бюджетного кодексу України та Тимчасового регламенту Верховної Ради України розрахунків можливих додаткових витрат державних коштів внаслідок реалізації законопроекту не проведено. В результаті ж відсутності фінансування судів відправлення правосуддя у більшості регіонів держави може зупинитися взагалі.

I. Положення законопроекту, які не відповідають Конституції України

(є неконституційними)

Проект містить цілу низку положень, які є неконституційними, що у багатьох випадках вже підтверджено висновками Конституційного Суду України в інших справах. Прийняття такого проекту як закону підриває підвалини України як демократичної та правової держави, ставить під пряму загрозу дію принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України), відкриває шлях до правового свавілля, руйнує судову систему.

1. Одним із завдань судової "реформи", яке поставили перед собою її організатори, є повернення до вже визнаного Конституційним Судом України таким, що суперечить положенням частини другої статті 19, статей 106 і 131 Конституції України, порядку призначення суддів на адміністративні посади і звільнення з цих посад – Президентом України за поданням Вищої ради юстиції (див. частини другу і шосту статті 20 проекту).

Щодо повноважень Президента України призначити суддів на адміністративні посади і звільняти з цих посад. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 (справа про звільнення судді з адміністративної посади) Конституційний Суд України визнав, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини п'ятої статті 20 Закону України "Про судоустрій України", відповідно до якого голова суду, заступник голови суду призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України. Такий висновок Конституційний Суд України мотивував тим, що згідно з пунктом 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України визначаються лише Основним Законом України, однак Конституція України не надає Президенту України повноважень призначати суддю на посаду голови суду, заступника голови суду та звільняти його з цієї посади (пункти 5 і 6 мотивувальної частини цього Рішення).

Приймаючи Рішення № 1-рп/2007 про неможливість призначення главою держави суддів на адміністративні посади, а також звільнення їх з цих посад, орган конституційної юрисдикції у пункті 7 мотивувальної частини цього Рішення також зазначив, що виходив при цьому з вироблених міжнародним співтовариством засад незалежності судових органів, викладених в рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи від 13 жовтня 1994 року № (94)12 "Незалежність, дієвість та роль суддів", де вказується, що орган, уповноважений приймати рішення щодо кар'єри суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністративних органів, у Європейській хартії про Закон "Про статус суддів" від 10 липня 1998 року, в якій зазначається, що рішення про службове підвищення судді вносяться органом, незалежним від виконавчої та законодавчої влади, в "Основних принципах незалежності судових органів", схвалених резолюціями № 40/32 від 29 листопада 1985 року та № 40/146 від 13 грудня 1985 року Генеральної Асамблеї ООН, де передбачається, що усунення від посади чи звільнення судді мають бути предметом незалежної перевірки.

Щодо повноважень Вищої ради юстиції вносити Президенту України подання про призначення суддів на адміністративні посади і про їх звільнення з цих посад. Це питання розглядалося у Рішенні Конституційного Суду України від 16 жовтня 2001 року № 14-рп/2001 (справа про призначення суддів). Пунктом 8 мотивувальної частини цього Рішення встановлено, що із змісту положень Конституції України не випливає належність до відання Вищої ради юстиції внесення подань про призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції та про звільнення їх з цих посад.

При цьому у пункті 3 мотивувальної частини іншого Рішення від 21 травня 2002 року № 9-рп/2002 (справа про Закон України “Про Вищу раду юстиції”) Конституційний Суд України визначив, що Вища рада юстиції є органом, статус якого встановлено Конституцією України.

До зазначеного вище слід додати, що законопроектом (див. статтю 20 та інші) не визначено підстави звільнення суддів з адміністративних посад, – отже Президенту України надається право звільняти їх на власний розсуд. На практиці такий підхід призведе до звільнення з адміністративних посад голів тих судів, судді яких прийняли рішення, неправильне з точки зору особи, яка обіймає пост глави держави. Те саме стосується навіть Голови Верховного Суду України, – за тим винятком, що Президент України зможе не звільнити, а лише внести до Пленуму Верховного Суду України подання про його звільнення.

У деяких випадках (див. абзац другий частини шостої статті 20 законопроекту) Вищій раді юстиції надається можливість самостійно звільнити суддю з адміністративної посади.

З урахуванням доводів, наведених вище, неконституційними є положення пункту 12 частини першої статті 28, пункту 13 частини першої статті 33, пункту 3 частини четвертої статті 154 проекту щодо права відповідно голів апеляційних, вищих спеціалізованих судів, Ради суддів України подавати Вищій раді юстиції рекомендації щодо кандидатур на адміністративні посади у відповідних судах.

2. Жодним законом чи навіть підзаконним актом України не передбачено існування такого органу, як Рада юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ України, його правовий статус, зокрема співвідношення з об’єднаннями громадян та органами державної влади, порядок і строки проведення з’їзду (конференцій) цієї Ради, порядок призначення нею членів кваліфікаційних комісій суддів, членів Дисциплінарної комісії суддів України, судових інспекторів тощо. Між тим, відповідно до статей 8 і 19, пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права, органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, судоустрій визначається виключно законом.

3. Суперечать положенням частини другої статті 38, статті 131 Конституції України положення частини четвертої статті 126 проекту про призначення судових інспекторів Вищою радою юстиції за поданням Ради суддів України, Генеральної прокуратури України, з’їзду адвокатів України лише з числа суддів у відставці, прокурорів, адвокатів, які працювали суддями, прокурорами, адвокатами не менше десяти років.

По-перше, таким чином обмежується конституційне право інших досвідчених представників юридичної професії (зокрема інших, крім адвокатів, практикуючих юристів, спеціалістів, які працюють в апаратах судів та інших органів державної влади) на рівний доступ до державної служби (частина друга статті 38).

По-друге, у частині першій статті 131 Конституції України не визначено повноважень Вищої ради юстиції призначати судових інспекторів. Разом з тим, у пункті 3 мотивувальної частини Рішення від 21 травня 2002 року № 9-рп/2002 (справа про Закон України “Про Вищу раду юстиції”) Конституційний Суд України визначив, що Вища рада юстиції є органом, статус якого встановлено Конституцією України. А отже, законом не можуть додатково передбачатися будь-які інші, ніж визначені у статті 131 Конституції України повноваження цього органу.

По-третє, у цій частині статті 126 проекту не визначено квотного принципу, згідно з яким Вища рада юстиції призначатиме судових інспекторів з числа суддів, прокурорів та адвокатів. У такому разі може виявитися, що судова інспекція складатиметься виключно з прокурорів або адвокатів, і професійні судді будуть поставлені у повну залежність при прийнятті судових рішень від представників цих юридичних корпорацій, які представляють у судах інтереси інших осіб.

4. Не відповідають конституційному принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову (частина перша статті 6 Основного Закону України) положення статті 177 проекту про надання функцій організаційного забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції (крім Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів) Державній судовій адміністрації – органу виконавчої влади із спеціальним статусом. Орган організаційного забезпечення судів може діяти виключно в межах системи судової влади, оскільки у протилежному випадку суди і судді перебуватимуть у фінансовій, кадровій та іншій організаційній залежності від адміністративних органів. Виправданість такого підходу підтверджується зарубіжним законодавчим досвідом (наприклад, Російської Федерації, Казахстану).

Зазначені законопроектні положення суперечать і міжнародно-правовим актам у сфері гарантування незалежного і неупередженого правосуддя. Так, у підпункті “h” пункту 5 Монреальської універсальної декларації про незалежність правосуддя, ухваленої у 1983 році Першою світовою конференцією по незалежності правосуддя, визначено, що виконавчі органи не повинні контролювати судові органи через адміністрування судів. У пункті “b” Принципу I Рекомендації № (94) 12 "Незалежність, дієвість та роль суддів", ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи 13 жовтня 1994 року, встановлено, що виконавча та законодавча влади повинні забезпечити, щоб судді були незалежними і щоб не вживались заходи, які можуть поставити під загрозу незалежність суддів. Згідно з пунктом 1.8. Європейської хартії про закон “Про статус суддів”, ухваленої в Лісабоні 10 червня 1998 року, судді через своїх представників або через свої професійні організації повинні мати змогу брати участь в прийнятті рішень, пов’язаних з управлінням судами і визначенням засобів їх забезпечення, а також з розподілом останніх на загальнонаціональному та місцевому рівні.

5. Не відповідає частині другій статті 19, статті 106, частині другій статті 128 Конституції України положення частини четвертої статті 20 проекту про те, що Голова Верховного Суду України обирається на посаду та звільняється з цієї посади Пленумом Верховного Суду України за поданням Президента України.

У частині другій статті 128 Основного Закону України передбачено обрання Пленумом Верховного Суду України Голови Верховного Суду шляхом таємного голосування без необхідності внесення будь-ким відповідного подання, а у статті 106 Конституції України повноважень Президента України вносити такі подання не визначено. При цьому у пункті 5 мотивувальної частини Рішення від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 (справа про звільнення судді з адміністративної посади) Конституційний Суд України визначив, що згідно з пунктом 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України визначаються лише Основним Законом України.

6. Положеннями статей 39 і 40 проекту Верховний Суд України всупереч приписам частини третьої статті 124, частини третьої статті 125 Конституції України про те, що судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції, а найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України, позбавляється судових функцій (функцій органу правосуддя). Зокрема передбачено, що Верховний Суд України складається із шістнадцяти суддів (по чотири судді від кожної спеціалізованої судової юрисдикції) і здійснює лише перегляд судових рішень вищих спеціалізованих судів у зв’язку з винятковими обставинами.

При цьому правом переглядати рішення у справах відповідної судової юрисдикції у виняткових випадках згідно з пунктом 2 частини першої статті 31 наділяються і вищі спеціалізовані суди.

Це остаточно унеможливлює існування судів загальної юрисдикції як системи (частина перша статті 125 Конституції України).

7. Суперечить положенням частини другої статті 125 Конституції України, згідно з якими Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, законопроектна пропозиція про утворення Вищого цивільного і Вищого кримінального судів України, які будуть здійснювати розгляд відповідно цивільних і кримінальних справ у касаційному порядку замість Верховного Суду України (частина перша і друга статті 30 законопроекту). У разі прийняття цих положень Верховний Суд України, з урахуванням чинних переліків підстав для оскарження судових рішень за винятковими обставинами у кримінальному та цивільному процесах, фактично перестане бути судовим органом, а судді Верховного Суду України поступово втрачатимуть кваліфікацію.

Реалізована у законопроекті теза, що нібито створення вищих спеціалізованих судів України надасть можливість скоротити строки проходження справ у касаційній інстанції, є сумнівною, оскільки кількість судових справ у цих судах не зменшиться. Водночас кожний з нових судів треба забезпечити окремим приміщенням, транспортом, комп’ютерами тощо. Відбудеться і значне зростання числа службовців у судовій системі за рахунок апаратів нових вищих спеціалізованих судів (йдеться про кілька сотень осіб), функції яких у наш час виконуються апаратом Верховного Суду України.

8. Встановлений у частинах першій і четвертій статті 19 порядок утворення і ліквідації судів загальної юрисдикції, а також визначення кількості суддів в судах без участі Верховного Суду України (Президентом України за поданням Голови Державної судової адміністрації, до якого додається тільки висновок голови відповідного вищого спеціалізованого суду), суперечить положенням частини другої статті 125 Конституції України, згідно з якими найвищим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Таким чином, по-перше, Верховний Суд України повністю виключається з процесу структурної організації системи судів, яку він очолює, а по-друге, суди і судді всупереч конституційному принципу самостійності і незалежності (частина перша статті 126, частина перша статті 129 Основного Закону України) ставляться під суцільний контроль адміністративних органів, оскільки Державна судова адміністрація у статті 177 проекту визначається органом виконавчої влади із спеціальним статусом. Ці положення суперечать також частині першій статті 6 Конституції України, згідно з якою державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Передбачені законопроектом повноваження Голови Державної судової адміністрації у сфері утворення і ліквідації, а також визначення кількісного складу суддів в судах суперечать також положенням підпункту “і” пункту 5 Монреальської універсальної декларації про незалежність правосуддя, ухваленої Першою світовою конференцією по незалежності правосуддя у 1983 році, про те, що виконавчі органи не повинні мати повноважень закривати або призупиняти діяльність судів.

9. Положення пункту 6 Прикінцевих та перехідних положень проекту, згідно з яким певні голови судів та їхні заступники "підлягають новому призначенню у порядку, встановленому цим Законом", суперечить статті 58 Конституції України, оскільки воно, фактично поширюючи дію нового закону про судоустрій на період від 16 травня 2007 року до набрання ним чинності, встановлює зворотну дію нормативно-правових актів в часі.

До того ж проект не встановлює порядок "нового призначення" – ним передбачено лише звичайний відповідний порядок.

ІI. Положення законопроекту є необґрунтованими, суперечливими, неузгодженими між собою та створюють колізії в законодавстві

Проект містить цілу низку колізійних та інших суперечливих положень, які на практиці можуть призвести до суттєвого погіршення доступу до правосуддя, зниження незалежності суддів і самостійності судів і врешті-решт до колапсу судової системи і невиконання судом покладених на нього у державі завдань.

1. У статтях 21 і 22 проекту передбачена діяльність заплутаної організаційно і функціонально, чисельної й фінансово невиправдано витратної системи місцевих судів (місцеві дільничні, які мають розглядати цивільні, адміністративні, кримінальні та інші справи, а також окружні господарські, цивільні, адміністративні і кримінальні суди). Така система місцевих судів є надзвичайно складною для розуміння не тільки громадянами, а й фахівцями у галузі права. На практиці її існування призведе до численних помилкових звернень до судових органів, обумовить необхідність тривалого пошуку особою компетентного суду для захисту своїх відповідних прав, свобод чи забезпечення законних інтересів. Набудуть масового характеру спори між судами щодо компетенції, судді різних юрисдикцій прийматимуть протилежні за суттю рішення за умов застосування одних і тих же норм матеріального права.           

При цьому у законопроекті не визначається, які конкретно цивільні, кримінальні та інші справи мають розглядати по першій інстанції місцеві дільничні суди, які цивільні – окружні цивільні суди, а кримінальні – окружні кримінальні суди. Передбачається лише розгляд цими судами підсудних їм справ. Разом з тим, пропозицій щодо внесення відповідних змін у процесуальне законодавство щодо вирішення питань судової підвідомчості у прикінцевих положеннях законопроекту не міститься.

Для України має бути обрана оптимальна система судоустрою, яка б відзначилась простотою побудови, доступністю для громадян, ефективністю функціонування. А запропонована законопроектом система судів виглядає наступним чином:

Для порівняння схема сьогодні діючих судів виглядає так:

3. За визначеного у частині першій статті 40 проекту складу Верховного Суду України (шістнадцять суддів, по чотири судді від кожної спеціалізованої юрисдикції) за чинним процесуальним законодавством Верховний Суд України не зможе виконувати навіть функцію перегляду судових рішень вищих спеціалізованих судів за винятковими обставинами.

Так, у частині шостій статті 24 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що перегляд судових рішень в адміністративних справах у Верховному Суді України за винятковими обставинами здійснюється колегією у складі суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України за участі не менше двох третин її чисельності (але не менше п'яти суддів). У частині п’ятій статті 18 Цивільного процесуального кодексу України передбачено перегляд цивільних справ у зв'язку з винятковими обставинами колегією суддів Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України за наявності не менш як двох третин її чисельності, а у випадках, встановлених цим Кодексом, колегією суддів на спільному засіданні відповідних судових палат Верховного Суду України при їх рівному представництві за наявності не менш як двох третин чисельності кожної палати. Однак проект взагалі не містить положень про існування у Верховному Суді України судових палат.

У статті 14 всупереч положенням статті 39 проекту щодо визначення повноважень Верховного Суду України, а також нормам процесуального законодавства (статті 235–244 Кодексу адміністративного судочинства України, статті 353 – 360 Цивільного процесуального кодексу України, статті 400-4 – 400-10 Кримінально-процесуального кодексу України, статті) не передбачено право учасників судового процесу та інших осіб у випадках і порядку, встановлених процесуальним законодавством, оскаржувати відповідні судові рішення в порядку провадження за винятковими обставинами. Це є ще одним свідченням намагання розробників законопроекту позбавити Верховний Суд України виконання конституційної функції органу правосуддя.

4. Частина перша статті 39, якою відкривається глава 5 проекту "Верховний Суд України" покладає на найвищу судову інстанцію один основний обов’язок – забезпечувати однакове застосування законодавства всіма судами загальної юрисдикції. Однак інші положення цієї ж та інших статей проекту унеможливлюють виконання Верховним Судом цього обов’язку.

Так, Верховний Суд України уповноважується розглядати справи лише у зв’язку з винятковими обставинами – тобто власної судової практики у нього буде обмаль. При цьому Верховний Суд України за проектом прямо позбавляється права знайомитися в судах нижчих рівнів із практикою застосування законодавства, а суди нижчих рівнів не зобов’язуються надавати Верховному Суду України ні відповідні матеріали судової практики, ні судову статистику. Як фактично випливає зі статті 45, якою визначено нові повноваження Пленуму Верховного Суду України, він позбавляється права визнавати нечинними роз’яснення вищих спеціалізованих судів і дає судам роз’яснення на основі узагальнення лише власної судової практики і аналізу лише власної судової статистики.

Нарешті, за існуючого масиву нормативно-правових актів та судових рішень зрозуміло, що шістнадцятеро суддів Верховного Суду України не здатні забезпечити однакове застосування законодавства всіма судами загальної юрисдикції шляхом вчасного надання виважених роз’яснень у всіх складних випадках. Між тим, скликатися Пленум Верховного Суду України з цією метою повинен буде не рідше одного разу на місяць.

Слід зазначити також, що на відміну від частини першої статті 39, у пункті 2 частини другої цієї ж статті йдеться вже не про однакове застосування законодавства, а про однакове застосування норм права, що не одне і те саме.

5. Відповідно до частини другої статті 43 проекту Пленум Верховного Суду України щодо обрання Голови Верховного Суду України скликається не пізніше одного місяця з дня припинення повноважень попереднього Голови Верховного Суду України. Проте згідно з попередньою статтею скликати Пленум Верховного Суду України і головувати на його засіданнях уповноважений виключно Голова Верховного Суду України, а стаття 44 проекту, присвячена заступникам Голови Верховного Суду України, передбачає, що вони уповноважені тільки "здійснювати контроль згідно з розподілом адміністративних повноважень".

Таким чином, проектом створюється ситуація правової неможливості обрати Голову Верховного Суду України.

6. Передбачене статтею 39 проекту повноваження Верховного Суду України представляти суди загальної юрисдикції у зносинах із судами іноземних держав, напевно, прийдеться здійснювати усім шістнадцяти суддям цього суду, збираючись у неформальну "купу", оскільки іншими статтями проекту це повноваження не персоніфіковано і не покладено ані на Голову Верховного Суду України (він представляє тільки Верховний Суд України), ні на його Пленум, ні на його Президію, якої, до речі, на відміну від вищих спеціалізованих судів (див. статтю 30 проекту) у Верховному Суді України створювати чомусь не передбачено.

7. Статтею 102 проекту територіальним управлінням Державної судової адміністрації України і Уповноваженому Верховної ради з прав людини надано право призначати членів кваліфікаційних комісій суддів. Між тим, у попередній статті, яка визначає склад кваліфікаційних комісій, в їх складі не передбачено представників від названих державних органів.

8. Частина четверта статті 105 проекту надає можливість кваліфікаційним комісіям суддів проводити не лише закриті, а й негласні (таємні) засідання.

9. З частини першої статті 118 проекту випливає, що члени Дисциплінарної комісії суддів України повинні мати судимість, яка, однак, має бути на час їх призначення погашена чи знята.

Не менш безглуздими є і вимоги до кандидатів на посаду судді, передбачені проектом. Так, згідно зі статтею 69 на посаду судді може бути рекомендований громадян України, який має вищу юридичну освіту за освітньо-кваліфікаційним рівнем "магістр". Таким чином, особа, яка отримала вищу юридичну освіту за освітньо-кваліфікаційним рівнем "спеціаліст", а потім стала кандидатом чи доктором юридичних наук, за рівнем своєї кваліфікації для посади судді не підходить. З іншого боку, оскільки зазначена вимога діє тільки "для цілей цієї статті", то на посаду судді апеляційного, вищого суду, Верховного Суду України цілком може претендувати особа, яка має вищу юридичну освіту за будь-яким освітньо-кваліфікаційним рівнем.

10. Внісши останнім часом до законопроекту зміни, якими Президент України і Вища рада юстиції наділяються неконституційними повноваженнями щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах, його автори не врахували, що іншими положеннями цього проекту (див. статті 146 та ін.) зазначені повноваження надані відповідним органам суддівського самоврядування.

11. В ряду звичних для фахівців і пересічних громадян словосполучень "кримінально каране діяння" ("кримінальний злочин"), "кримінальна справа", "кримінальний авторитет" тощо словосполучення "вищий кримінальний суд" виглядатиме таким, що аж ніяк не спрямоване на підвищення поваги до суду в українському суспільстві.

12. Як вже зазначалось, і Верховному суду України (пункт 1 частини другої статті 39), і вищим спеціалізованим судам (пункт 2 частини першої статті 31) проект надає повноваження розглядати справи за винятковими обставинами. Разом з тим, суду, який би розглядав справи за нововиявленими обставинами, проект не визначає.

13. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 31 вищий спеціалізований суд звертається до Пленуму Верховного Суду України з пропозицією стосовно внесення до Конституційного Суду України конституційного подання щодо визнання певних актів неконституційними, а також про необхідність офіційного тлумачення Конституції та законів України. Проте пункт 4 частини другої статті 37 проекту наділяє Пленум вищого спеціалізованого суду правом самостійно звертатися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України.

При цьому залишається невідомим, який саме орган від імені вищого спеціалізованого суду уповноважений звертається до Пленуму Верховного Суду України з пропозицією стосовно внесення до Конституційного Суду України конституційного подання щодо визнання певних актів неконституційними.

14. У частині першій статті 2 проекту визначається, що суд здійснює правосуддя виключно на засадах верховенства права. У той же час про таку конституційну засаду судочинства як законність (пункт 1 частини третьої статті 129 Конституції України) не йдеться. Такий підхід може призвести до виправдання суддею з власним розумінням верховенства права прийняття будь-якого незаконного рішення (поза межами вимог закону чи не на підставі закону).

15. У частині третій статті 17 проекту не визначено жодної гарантії забезпечення виконання конституційної норми щодо функціонування судів загальної юрисдикції як системи (частина перша статті 125 Основного Закону України). Незрозуміло, як сприятиме забезпеченню єдності системи судів загальної юрисдикції тільки такі запропоновані заходи, як визначення системи судів виключно Конституцією та законами України, єдиний, визначений законом статус суддів, відправлення судами правосуддя з дотриманням правил судочинства чи фінансування усіх судів виключно з Державного бюджету України. У невстановленні при цьому таких основоположних механізмів забезпечення єдності судової системи як: єдині засади організації та діяльності судів, забезпечення Верховним Судом України однакового застосування законів судами загальної юрисдикції, – проявляється дійсний намір розробників законопроекту повністю децентралізувати судову систему і поставити окремі її гілки під свій контроль для задоволення особистих політичних та економічних інтересів.

16. Викликає сумнів загалом розрахованість положень законопроекту на урегулювання питань судоустрою в Україні загалом.

Проблемам організації системи судів загальної юрисдикції у законопроекті присвячено 30 стисло викладених статей (з них діяльності місцевих судів стосується 4 статті, апеляційних – 5, вищих спеціалізованих судів – 9, Верховного Суду України – 8).

Між тим, особливо детально є визначеними процедури порядку зайняття посади професійного суді з навчанням у відповідному спеціалізованому вищому юридичному закладі четвертого рівня акредитації (23 статті), питання кваліфікаційної атестації, повноважень, порядку формування та функціонування кваліфікаційних комісій суддів (17 статей), дисциплінарної відповідальності, повноважень і організація роботи Дисциплінарної комісії суддів України (18 статей), повноважень Державної судової адміністрації (4 статті).

При цьому залишились неврегульованими або ж недостатньо врегульованими надзвичайно важливі питання судоустрою, як-от: організаційні гарантії самостійності судів і незалежності суддів, загальні засади розв’язання спорів між різними судовими юрисдикціями щодо підсудності справ, а також порядок взаємовідносин між різними спеціалізованими судами з питань передачі справ, як і загалом координація діяльності різних судових юрисдикцій, повноваження суддів, а також керівників судів усіх рівнів, порядок формування списків народних засідателів та присяжних, перевірки відповідності кандидатів вимогам законодавства тощо.

Так, у статті 23 необґрунтовано не визначається перелік функцій судді місцевого суду. Зазначається лише, що він здійснює судочинство в порядку, встановленому законом, а також інші повноваження, визначені законом. Аналогічний підхід реалізовано і в статті 27 щодо функцій суддів апеляційних судів, а у статті 32 – щодо функцій судді вищого спеціалізованого суду.

Натомість компетенції Комітету Верховної Ради України з питань правосуддя особливо детально врегульовано (про цей Комітет йдеться у статтях 83, 86–89, 91).

ІІI. Положення, які суперечать Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, затвердженій Указом Президента України

від 10 травня 2006 року № 361/2006

Нові "реформатори" судоустрою України загалом викривили, іноді до стану навпаки, побудовані на засадах названої Концепції початкові варіанти проектів Законів України "Про судоустрій України" та "Про статус суддів", які були внесені Президентом України на розгляд Верховної Ради України 27 грудня 2006 року, так само як і рекомендації, схвалені стосовно зазначених законопроектів у березні 2007 року Венеціанською комісією.

1. Положення Концепції передбачають доступність правосуддя серед основних завдань реформування системи судоустрою України, що означає зокрема територіально зручне місцезнаходження судів, наявність достатньої кількості судів і суддів на території України.

У той же час відповідно до частини першої статті 17 проекту в Україні пропонується запровадити суцільну спеціалізацію судів загальної юрисдикції (через утворення дільничних та окружних судів з розгляду одних і тих самих категорій справ). Це не лише ускладнить розуміння громадянами різних судових юрисдикцій, а й віддалить правосуддя від населення. Більш логічним і раціональним було б запровадження спеціалізації суддів у відповідних судах на розгляді відповідних категорій справ.

У частині другій статті 21 проекту передбачено розгляд кримінальних і адміністративних справ місцевими районними, районними у містах, міськими та міськрайонними судами. Але існування на одній території двох повноважних розглядати кримінальні та адміністративні справи судів, крім того, що буде обумовлювати конфлікт судової компетенції, є фінансово витратним для державного бюджету, суперечитиме принципу наближення правосуддя до населення, зробить систему кримінального і адміністративного судочинства складною, заплутаною та незрозумілою для населення. Територіальна організація місцевих та апеляційних судів повинна прив'язуватися до адміністративно-територіального поділу. Така організація роботи судів найдоступніша для населення. Однорівневий місцевий суд в змозі розглядати справи будь-якої складності, у тому числі за участю присяжних. У місцевих загальних судах має бути введена внутрішня спеціалізація.

2. Концепція передбачає здійснення реформування системи судоустрою не моментально, а у декілька етапів. Зокрема на початковому етапі реформи загальні суди пропонується визнати спеціалізованими з розгляду цивільних, кримінальних, а також адміністративних справ, підсудних місцевим загальним судам. Поряд із загальними судами мають діяти суди окремих судових юрисдикцій – господарські та адміністративні. На наступному етапі реформи пропонується запровадити спеціалізацію судів із поділом на цивільні, кримінальні та адміністративні, передбачивши в них спеціалізацію суддів (колегій суддів, палат з розгляду окремих категорій справ), у тому числі за суб'єктною ознакою (наприклад, у справах щодо неповнолітніх).

Всупереч цьому завданню у проекті пропонується одночасно утворити ще дві підсистеми спеціалізованих судів системи судів загальної юрисдикції – цивільної та кримінальної – шляхом утворення окружних цивільних та окружних кримінальних судів, апеляційних цивільних та апеляційних кримінальних судів, а також Вищого цивільного та Вищого кримінального судів України.

Між іншим, система спеціалізованих судів адміністративної юрисдикції, утворення якої було викликано набуттям чинності 1 вересня 2005 року Кодексом адміністративного судочинства України, у повному обсязі ще не утворена і досі: наразі створені лише Вищий адміністративний суд України та апеляційні адміністративні суди, а діяльність окружних адміністративних судів (зокрема шляхом забезпечення їх належними приміщеннями, а також призначення та обрання суддів до їхнього складу) і досі залишається справою майбутнього. Тому нездійсненною є пропозиція проекту розпочати діяльність підсистем цивільних та кримінальних спеціалізованих судів з 1 січня 2009 року.

Крім того, Концепція передбачає існування підсистеми адміністративних судів, а також визначає необхідність утворення в майбутньому кримінальних та на основі загальних і господарських судів – цивільних судів. Таким чином, систему судів загальної юрисдикції мали складати: цивільні, кримінальні та адміністративні суди. Цивільні суди розв'язуватимуть усі приватноправові спори за правилами цивільного судочинства; адміністративні суди в порядку адміністративного судочинства – публічно-правові спори, крім справ конституційної та кримінальної юрисдикцій; кримінальні суди – справи про кримінальні правопорушення за правилами кримінального судочинства. Найдоступніші для населення місцеві суди районного (міського) рівня й надалі розглядатимуть цивільні, нескладні адміністративні та кримінальні справи.

Крім того у Концепції наголошується на необхідності поступового наближення, а потім і взагалі поєднання в одному кодексі норм цивільного і господарського процесів, оскільки між ними немає суттєвих відмінностей, зумовлених специфікою судочинства.

Однак ні у внесеному на розгляд Верховної Ради України та прийнятому у першому читанні законопроекті, ні в редакції, підготовленій до другого читання, не дотримано цього підходу. Замість утворення на основі загальних і господарських судів цивільних судів проект передбачає одночасне функціонування цих двох підсистем спеціалізованих судів, що неминуче буде призводити до ускладнень при визначенні суду, компетентного розглядати конкретний спір не тільки для громадян, які не мають юридичної освіти, а і для фахівців у галузі права, що прямо порушуватиме принцип доступності правосуддя, закріплений у Концепції.

3. У проекті непослідовно втілено положення Концепції щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах. Так, Концепція передбачає необхідність запровадження порядку, за яким адміністративні посади в судах займатимуть судді, призначені органами суддівського самоврядування на строк, визначений законом, але не більше ніж два строки підряд. Необхідно встановити такі умови перебування на цих посадах, які запобігали б залежності голови суду чи його заступника (наприклад, обрання голови суду та його заступника зборами суддів відповідного суду, територіальною радою суддів або іншим органом суддівського самоврядування залежно від рівня суду та кількості суддів у ньому).

У проекті це положення Концепції враховано частково, оскільки в частині п’ятій статті 20 проекту пропонується встановити, що суддя не може займати посаду лише голови суду більше ніж два строки підряд. У той же час в частині першій цієї статті проекту до адміністративних посад в судах пропонується віднести посади: голови суду, заступника (першого заступника) голови суду.

Крім того, встановлений у цій статті порядок призначення суддів на адміністративні посади та звільнення їх з цих посад якраз запроваджує залежність голів суду та їх заступників від посадових осіб та державних органів, що не належать до органів судової влади.

Враховуючи те, що заступник голови суду виконує більшість повноважень голови суду у його відсутність, щодо цієї посади також доцільно передбачити обмеження щодо терміну, протягом якого одна і та сама особа може її обіймати.

4. Однією із вимог Концепції є необхідність підвищення вимог до кандидатів, зокрема щодо віку, досвіду роботи за певним фахом у галузі права та спеціальної підготовки для можливості зайняття ними посади судді в судах певного рівня та спеціалізації. Вона також не дотримана в положеннях проекту.

5. У проекті не дотримано (за винятком Верховного Суду України) вимоги Концепції про необхідність скасування інституту президії суду, що є адміністративним органом у складі суду, але вирішує питання внутрішньої діяльності судів, віднесені Конституцією до повноважень суддівського самоврядування. Ці функції цілком можуть виконувати органи суддівського самоврядування. Так, збори суддів у великих судах можуть формувати раду суддів відповідного суду і делегувати їй окремі свої повноваження.

6. Одним із завдань подальшого розвитку правосуддя, визначених у Концепції, є забезпечення відповідності судових рішень критеріям юридичної визначеності та однаковості судової практики, що мають досягатися незалежно від якості законодавства, яке, не виключено, може бути нечітким, суперечливим або таким, що містить прогалини.

Враховуючи необхідність забезпечення єдності судової практики та визначення  Верховного Суду України як  найвищого судового органу у системі судів загальної юрисдикції, який забезпечує однакове застосування законодавства всіма судами загальної юрисдикції (стаття 39 проекту), викликає зауваження пропозиція наділити повноваженнями щодо надання судам загальної юрисдикції рекомендаційних роз'яснень щодо застосування законів ще й Пленум вищого спеціалізованого суду. Це призведе до неоднозначного правозастосування у судовій практиці у зв'язку з можливістю існування різних правових позицій з одного і того самого питання пленумів вищого спеціалізованого суду та Верховного Суду України. Вона не узгоджується з частиною другою статті 125 Конституції України, відповідно до якої найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. У разі існування такого підходу буде порушено принцип єдності системи судів загальної юрисдикції.

ІV. Положення, які суперечать рекомендаціям, схваленим

стосовно зазначених законопроектів Венеціанською комісією

Престиж України як члена Ради Європи суттєво страждає, коли відповідні органи державної влади нашої держави грубо нехтують міжнародними зобов’язаннями України та ігнорують рекомендації, надані з метою забезпечити подальше просування України на шляху демократичних, правових, соціальних реформ. У цьому зв’язку слід зазначити, що багато принципових зауважень, висловлених у Висновку Венеціанської комісії на її 70-й пленарній сесії (Венеція, 16-17 березня 2007 року) щодо законопроекту про судоустрій та законопроекту про статус суддів в Україні (далі – Висновок), не враховані. Це, зокрема, такі зауваження.

1. Запропонована система судів є досить складною та розгалуженою. При цьому очевидно, чим складніша судова система, тим більший ризик виникнення процесуальних затримок.

2. Вищі суди повинні сприяти уніфікації судової практики шляхом розгляду апеляцій по індивідуальних справах, а не через абстрактні норми (йдеться про "роз’яснення" з питань застосування норм права.

3. Немає потреби в окремій Вищій кваліфікаційній комісії – її повноваження необхідно передати Вищій раді юстиції (йдеться про те, що в інших державах існує лише якійсь один з цих органів).

4. Процедура першого призначення суддів є недостатньо прозорою, дискреційні повноваження Президента України при цьому надто широкими, а процедура обрання суддів безстроково – надто політизованою.

5. Підстави дисциплінарної відповідальності суддів належить зробити більш конкретними і розумними (йдеться про суперечливі та незрозумілі поняття "некваліфіковане вирішення справи", "аморальний проступок", про ухилення від навчання тощо), а процедуру їх накладення – більш прозорою, чіткою і демократичною. У цих межах треба чітко відрізняти: 1) органи, що вивчають можливі порушення суддів; 2) орган, що має право ініціювати процедуру; 3) орган, що підтримує обвинувачення; 4) орган, що приймає рішення по суті; 5) органи, до яких це рішення може бути оскаржене.

6. Слід переглянути, конкретизувати й упорядкувати положення щодо суддівського самоврядування, у т.ч. як у контексті забезпечення найкращого захисту судової незалежності таким органом, як Вища рада юстиції, так і в контексті контролю суддів за діяльністю Державної судової адміністрації та системи судового навчання.

7. Повноваження голів судів та їх заступників слід максимально обмежити, у т.ч. для того, щоб ці посади не розглядались як привабливі з точки зору можливостей для різноманітних зловживань.

8. Автономний орган із значним судовим представництвом має відігравати значну роль у представленні та захисті судового бюджету в парламенті.

Закон має встановити усі можливі механізми для запобігання корупції у системі правосуддя.

V. Нелегітимність прийняття законопроектів

Крім того, як відомо законопроекти р. №№ 0916, 0917 були прийняті у першому читанні 3 квітня 2007 року, тоді, коли повноваження Верховної Ради України V скликання вже були достроково припинені Указом Президента № 264  від 2 квітня 2007 “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України”. Згідно з цим Указом, починаючи з 3 квітня 2007 року, Верховна Рада України була неповноважною ухвалювати будь-які рішення, у тому числі законодавчого характеру.

Пізніше Верховна Рада України сама фактично визнала відсутність юридичної сили свого рішення стосовно прийняття зазначених законопроектів у першому читанні, прийнявши 29 травня 2007 року, після зупинення Президентом України в певній частині дії Указу про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, Постанову “Про підтвердження результатів голосування щодо законів України, прийнятих Верховною Радою України в період з 3 квітня по 29 травня 2007 року”. У доданому до цієї Постанови переліку актів, голосування по яких підтверджувалося (тобто належним чином юридично закріплювалося), проектів законів про судоустрій та статус суддів немає.

Нелегітимність рішення народних депутатів України про прийняття у першому читанні зазначених законопроектів підтверджується і наступним. У грудні 2007 року до Голови Верховної Ради України звернувся Глава Секретаріату Президента України з листом, в якому просив керівника парламенту скасувати реєстрацію зазначених законопроектів про судоустрій та статус суддів як таких, що прийняті у першому читанні. Це обґрунтовувалося тим, що 3 квітня 2007 року був чинним Указ Президента України від 2 квітня 2007 року про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, а отже, у період дії цього Указу вона була неповноважною приймати відповідні рішення, у зв’язку з чим вони є нелегітимними, а неприйняті до 2 квітня 2007 року законопроекти в першому читанні вважаються відкликаними та мають бути зняті з розгляду.

З цього однозначно випливає: зазначених законопроектів як офіційно внесених до парламенту юридично не існує. Отже, будь-які подальші рішення парламенту щодо них виключаються, прийняття їх у другому читанні, означає створення нелегітимної нормативної бази для функціонування судової системи і поставлення під сумнів легітимності здійснення правосуддя.

Реалізація цих положень може призвести до суттєвих негативних наслідків: загострення і посилення існуючих руйнівних процесів у сфері правосуддя та знищення його засад, подальше віддалення правосуддя від людей, унеможливлення оперативного судового захисту прав та свобод людини і громадянина. Україна і українське суспільство будуть поставлені перед реальною загрозою втрати своєї правової основи, якою є судова система.

Доктор юридичних наук

Микола Хавронюк.

Відповіді

• 2008.07.08 | Мартинюк

  Ми бідні, а тому будем далі платити хабарі суддям

  Микола Хавронюк пише:
  >Пропонована проектом система судоустрою є необґрунтованою з точки зору виправданості відповідних витрат коштів держави на забезпечення її функціонування (принцип ефективності планування витрачання і витрачання державних коштів, закріплений у пункті 6 частини першої статті 7 Бюджетного кодексу України). Така система судоустрою потребуватиме додаткового виділення з Державного бюджету України щорічно тільки за приблизними оцінками
  Дійсно краще жити по старому і носити відкати в суди.
  
  >. В результаті ж відсутності фінансування судів відправлення правосуддя у більшості регіонів держави може зупинитися взагалі.
  Так розумію, що мається на увазі припинення потоку хабараів у суди.
  
  
  >повноважень Президента України вносити такі подання не визначено
  
  однак при цьому він повинен посадити всіх бандитів в тюрмии