Право на інформацію: hit-top луганських порушень
11/15/2008 | Костянтин Рєуцький
За результатами моніторингу, проведеного двома коаліціями громадських організацій, що працюють у 9 регіонах країни, Луганщина упевнено прямує до лідерства за кількістю порушень права громадян на доступ до інформації.
Давайте розпочнемо із метафори. Уявіть себе власником комерційного підприємства. Не важливо, великого чи малого. Ви вклали у нього свої гроші (можливо, на паях із іншими засновниками) і розраховуєте якщо не на надприбутки, то хоча б на відносну фінансову стабільність. Припустімо, що ви не хочете керувати своїм підприємством особисто і наймаєте управляючого. Одного разу ви дізнаєтеся про те, що справи йдуть не так гарно, як вам хотілося б, і ви звертаєтеся до вашого управляючого з проханням надати вам звіт про виконану роботу. Як ви будете почуватися, якщо найнятий вами менеджер нехай і чемно, але дуже чітко дасть вам зрозуміти, що це не ваша справа, що ця інформація конфіденційна, і будь кому він не збирається її надавати? У мене виникли б сумніви щодо чесності та порядності такого спеціаліста. Для мене це було б сигналом того, що такого управляючого час поміняти. Так само йдеться справа і із нашим конституційним правом на участь в управлінні державою – воно не може бути реалізовано, якщо чиновник (тобто найнятий нами менеджер), на порушення закону, відмовляється надавати нам інформацію про свою діяльність.
Системні дослідження практики застосування Закону України «Про інформацію» правозахисними організаціями розпочаті вже давно, але і на сьогодні дана проблема не втратила своєї актуальності. Цього року зразу дві коаліції недержавних організацій у рамках антикорупційної програми «Гідна Україна» проводять дослідження прозорості процедур та доступності інформації у сфері земельних відносин і містобудування. Протягом серпня та вересня десятьма організаціями із дев’яти регіонів країни проводилися кампанії інформаційних запитів до органів влади та місцевого самоуправління. На жаль, попередні результати цього дослідження показують, що Луганщина впевнено входить у лідери із порушень прав громадян на отримання інформації. Саме тут громадськими активістами були отримані найбільш безглузді відповіді від органів публічної влади. Цей список набагато довший, чим може дозволити формат газетної статті, тому ми пропонуємо ознайомитися із верхівкою цього «хіт-параду чиновницького невігластва». Прокоментувати ситуації ми запросили відомого українського правозахисника, співголову Харківської правозахисної групи (ХПГ) Євгена Захарова. Отже:
Історія перша. Сватівський районний відділ земельних ресурсів
У середині вересня волонтерами громадської організації «Луганська археологічна спілка», що беруть участь у коаліції «Прозора земля», до Сватівського районного відділу земельних ресурсів було направлено низку інформаційних запитів. У них представники громади просили надати інформацію стосовно земельних ділянок, що знаходяться у запасі і державному резервному фонді. До відповіді просили додати і копії схем землевпорядкування, що відображають розташування вказаних ділянок.
Чиновники не стали тягнути із відповіддю – буквально через два дні після відправки листів один із волонтерів був визнаний гідним телефонного дзвінка начальника Сватівського районного відділу земельних ресурсів пана Косогора. Він підтвердив отримання запитів, але замість відповіді по суті став загрожувати активісту зверненням до Служби Безпеки України, оскільки, за його думкою, ця інформація є державною таємницею. Однак, після того як координаторами проекту у засобах масової інформації було розповсюджено прес-реліз, що висвітлював факти тиску на громадських активістів, і роз’яснювальну записку, у якій було наведено переконливі доводи перекручування юристами ВЗР статей закону, чиновницька самодіяльність припинилася. Проте у наданні інформації заявникам було відмовлено.
На думку Євгена Захарова, інформація, що запитували волонтери «ЛАС», мала бути відкритою, оскільки вона не може бути віднесена ні до однієї із причин для обмеження доступу до інформації, що перелічені у статті 34 Конституції.
Історія друга. Старобільська місцева рада і районна прокуратура
Схожу реакцію, але вже у чиновників Старобільського райвиконкому, викликало звернення із запитами до депутатів районної ради від волонтера проекту «Впровадження прозорих і вільних від корупції механізмів забудови». У кожного із депутатів запитувалася інформація про їх діяльність у раді у галузі погодження питань забудови, про склад промов, депутатських запитів та звернень на цю тему, а також встановлену радою періодичність підготовки звітів перед виборцями і результати дискусій із приводу цих звітів.
Так само, як і у Сватово, відповіді були усними. Один із депутатів міськради намагався тиснути на волонтера через його родичів. Йому було заявлено, що надсилаючи одночасно таку велику кількість запитів, він порушує закон та може бути притягнутий до адміністративної відповідальності. На думку депутата, громадянин має право надсилати лише один інформаційних запит. Уточнити, який саме закон було порушено, і із якою періодичністю (1 раз на тиждень або на рік?) громадяни можуть надсилати запити, депутат так і не зміг. Після півтора місяці очікування відповіді на запити так і не були отримані.
Коментуючи цей прецедент, експерт ХПГ висловив таку думку, що так само, як і в попередньому випадку, інформація, що запитувалася, не може мати обмежень для доступу. А відсутність відповіді від виконкому можна оскаржити у суді як бездіяльність чиновників. «Відмічу також, - говорить Євген Захаров, - що інформація, яка запитувалася, не може бути віднесена до конфіденційної або до такої, що є власністю держави, у силу заборон частин 3 та 4 статті 30 закону, у яких надано перелік інформації, доступ до якої не може бути обмежено».
Прокуратура, що зайняла у 2006 році перше місце у рейтингу найбільш закритих органів влади, упевнено тримає свої позиції. На запит, який було подано старобільськими активістами до районної прокуратури стосовно складу нагляду за дотриманням земельного та містобудівного законодавства, районний прокурор пан Ткаченко відповів досить лаконічно: «Надання вказаної інформації не є можливим у зв’язку із тим, що дана інформація є конфіденційною…». За роз’ясненням, чи вірно радник юстиції В. В. Ткаченко розуміє термін «конфіденційна» і чи є ця відмова правомірною, активісти звернулися до обласної та генеральної прокуратури.
Євген Захаров із жалем визнає, що ситуація із доступом до інформації в органах прокуратури залишається найгіршою. Прокуратура і надалі не реєструє свої нормативно-правові акти у Міністерстві юстиції, у силу чого нам невідомо більшість наказів та розпоряджень, якими керуються у своїй діяльності працівники прокуратури. Наказом генпрокурора № 18 (від 18.03.2005) встановлюється перелік документів, доступ до яких може бути обмежений. Пункти 3 і 10 цього наказу при бажанні можна тлумачити дуже широко, обмежуючи доступ практично до усіх аналітичних матеріалів, що стосуються прокурорського реагування. Однак, це порушує як сам закон «Про прокуратуру» (п.5 ст. 6), так і цілу низку національних і міжнародних стандартів прав людини.
Історія третя. Луганська міська рада
На запити, що спрямовані 75 депутатам Луганської міської ради, було отримано лише одну відповідь. І ця відповідь гідна права увійти до хрестоматії. Депутат, прізвище та фракційну приналежність якого ми не будемо вказувати, на прохання надати інформацію, яку мають містити звіти про його діяльність у статусі депутата, відповів буквально наступне: «Ваше звернення нами розглянуте і в проханні відмовлено у зв’язку із тим, що у відповідності до ст. 9 Закону України «Про інформацію», «…кожному громадянину гарантується доступ до інформації, що стосується його особисто». Таким чином, народний обранець недвозначно дає зрозуміти, що інформація про його депутатську діяльність не стосується людей, які делегували йому ці повноваження.
Далі, замість відповідей по суті, депутат тлумачить 10 статтю Конституції і «Європейську хартію про регіональні мови». «У Луганській області, - пише депутат, - мешкає більше 92% російськомовного населення, і вони мають міжнародне право звертатися до органів місцевого самоврядування російською мовою». Треба відмітити, що заявник за тлумаченням вищевказаних правових актів до депутата не звертався. Можливо, ця глибока сентенція була адресована якому-небудь іншому заявнику, а у цю відповідь потрапила випадково? Чи це таке завуальоване прохання народного вибранця більше не надсилати йому запитів українською?
Цю відповідь керівник харківської правозахисної групи прокоментував найбільш лаконічно. Євген Захаров вважає її просто анекдотичною. У цьому випадку, на його думку, порушено цілу низку норм Закону «Про інформацію» (наприклад, 8, 10 21 та ін.) і Закону «Про місцеве самоуправління» (наприклад, ст. 4 – принцип підзвітності територіальним громадам), що зобов’язують депутатів інформувати виборців про свою діяльність.
Таким чином, ми ще раз можемо переконатися в тому, що не найкраща репутація, яка закріпилася за Луганщиною, виникла не просто так. Навіть відкинувши всі стереотипи, що нав'язуються політиками, ми змушені визнати, що вона має під собою цілком серйозні підстави. І, насамперед, саме луганські чиновники своїми видатними "компетентністю і професіоналізмом" зміцнюють цю репутацію. Але і без активних зусиль громади позитивні зміни ситуації неможливі. Луганчанам треба самим вибирати: чи зміцнювати негативні стереотипи, що склалися про нас у жителів інших регіонів, чи навчитися ефективно відстоювати свої права й інтереси.
Костянтин Рєуцький
Ці ситуації також погодилася прокоментувати ще одна відома українська правозахисниця, керівник львівського Регіонально благодійного фонду «Резонанс» Олена Грабовська. Ось її думки з приводу цих відмов:
«Наведені приклади яскраво демонструють недосконалість українського законодавства, що регулює доступ до інформації. Насамперед, слід звернути увагу на відмову представників державних органів влади у наданні інформації, котра, на їхню думку, є конфіденційною. На практиці нерідко конфіденційною вважається інформація з обмежувальним грифом "для службового користування", однак безпосереднього визначення того, яка інформація є конфіденційною, закон не дає. Водночас, відповідно до міжнародних стандартів, якщо частина документу містить відкриту інформацію, а частина – таємну, то відкрита частина документу має надаватися усім бажаючим.
Що стосується державної таємниці, то Закон “Про державну таємницю” визначає в ст. 1 державну таємницю як вид таємної інформації у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки і охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України і які через це підлягають державній охороні. Яким чином інформація про земельні ділянки, що перебувають в запасі і державному резервному фонді, може зашкодити національній безпеці Україні, сказати важко.
В третьому прикладі (відповідь депутату луганської міськради) має місце підміна понять. Зміст тієї частини статті 9 Закону України "Про інформацію", на яку посилається депутат, корелюється із змістом статті 8 Європейської Конвенції про захист прав людини та основних свобод (право на повагу до приватного життя), котра наділяє громадян правом отримувати від органів влади важливу інформацію, яка стосується чи впливає на них особисто. Тобто, вказана стаття накладає на державу позитивний обов'язок надавати громадянам інформацію, яка стосується їх особисто, без будь-яких обмежень. В той же час, інформаційний запит про діяльність депутата є реалізацією права на доступ до інформації, передбаченого статтею 10 Європейської Конвенції і корелюється з першим абзацом статті 9 Закону України "Про інформацію", в якому зазначено, що "Всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій". Отримання інформації про діяльність публічних політиків, якими є депутати, є реалізацією законних інтересів громадян і становить суспільний інтерес, відповідно громадськість має право вимагати оприлюднення такої інформації.»
Давайте розпочнемо із метафори. Уявіть себе власником комерційного підприємства. Не важливо, великого чи малого. Ви вклали у нього свої гроші (можливо, на паях із іншими засновниками) і розраховуєте якщо не на надприбутки, то хоча б на відносну фінансову стабільність. Припустімо, що ви не хочете керувати своїм підприємством особисто і наймаєте управляючого. Одного разу ви дізнаєтеся про те, що справи йдуть не так гарно, як вам хотілося б, і ви звертаєтеся до вашого управляючого з проханням надати вам звіт про виконану роботу. Як ви будете почуватися, якщо найнятий вами менеджер нехай і чемно, але дуже чітко дасть вам зрозуміти, що це не ваша справа, що ця інформація конфіденційна, і будь кому він не збирається її надавати? У мене виникли б сумніви щодо чесності та порядності такого спеціаліста. Для мене це було б сигналом того, що такого управляючого час поміняти. Так само йдеться справа і із нашим конституційним правом на участь в управлінні державою – воно не може бути реалізовано, якщо чиновник (тобто найнятий нами менеджер), на порушення закону, відмовляється надавати нам інформацію про свою діяльність.
Системні дослідження практики застосування Закону України «Про інформацію» правозахисними організаціями розпочаті вже давно, але і на сьогодні дана проблема не втратила своєї актуальності. Цього року зразу дві коаліції недержавних організацій у рамках антикорупційної програми «Гідна Україна» проводять дослідження прозорості процедур та доступності інформації у сфері земельних відносин і містобудування. Протягом серпня та вересня десятьма організаціями із дев’яти регіонів країни проводилися кампанії інформаційних запитів до органів влади та місцевого самоуправління. На жаль, попередні результати цього дослідження показують, що Луганщина впевнено входить у лідери із порушень прав громадян на отримання інформації. Саме тут громадськими активістами були отримані найбільш безглузді відповіді від органів публічної влади. Цей список набагато довший, чим може дозволити формат газетної статті, тому ми пропонуємо ознайомитися із верхівкою цього «хіт-параду чиновницького невігластва». Прокоментувати ситуації ми запросили відомого українського правозахисника, співголову Харківської правозахисної групи (ХПГ) Євгена Захарова. Отже:
Історія перша. Сватівський районний відділ земельних ресурсів
У середині вересня волонтерами громадської організації «Луганська археологічна спілка», що беруть участь у коаліції «Прозора земля», до Сватівського районного відділу земельних ресурсів було направлено низку інформаційних запитів. У них представники громади просили надати інформацію стосовно земельних ділянок, що знаходяться у запасі і державному резервному фонді. До відповіді просили додати і копії схем землевпорядкування, що відображають розташування вказаних ділянок.
Чиновники не стали тягнути із відповіддю – буквально через два дні після відправки листів один із волонтерів був визнаний гідним телефонного дзвінка начальника Сватівського районного відділу земельних ресурсів пана Косогора. Він підтвердив отримання запитів, але замість відповіді по суті став загрожувати активісту зверненням до Служби Безпеки України, оскільки, за його думкою, ця інформація є державною таємницею. Однак, після того як координаторами проекту у засобах масової інформації було розповсюджено прес-реліз, що висвітлював факти тиску на громадських активістів, і роз’яснювальну записку, у якій було наведено переконливі доводи перекручування юристами ВЗР статей закону, чиновницька самодіяльність припинилася. Проте у наданні інформації заявникам було відмовлено.
На думку Євгена Захарова, інформація, що запитували волонтери «ЛАС», мала бути відкритою, оскільки вона не може бути віднесена ні до однієї із причин для обмеження доступу до інформації, що перелічені у статті 34 Конституції.
Історія друга. Старобільська місцева рада і районна прокуратура
Схожу реакцію, але вже у чиновників Старобільського райвиконкому, викликало звернення із запитами до депутатів районної ради від волонтера проекту «Впровадження прозорих і вільних від корупції механізмів забудови». У кожного із депутатів запитувалася інформація про їх діяльність у раді у галузі погодження питань забудови, про склад промов, депутатських запитів та звернень на цю тему, а також встановлену радою періодичність підготовки звітів перед виборцями і результати дискусій із приводу цих звітів.
Так само, як і у Сватово, відповіді були усними. Один із депутатів міськради намагався тиснути на волонтера через його родичів. Йому було заявлено, що надсилаючи одночасно таку велику кількість запитів, він порушує закон та може бути притягнутий до адміністративної відповідальності. На думку депутата, громадянин має право надсилати лише один інформаційних запит. Уточнити, який саме закон було порушено, і із якою періодичністю (1 раз на тиждень або на рік?) громадяни можуть надсилати запити, депутат так і не зміг. Після півтора місяці очікування відповіді на запити так і не були отримані.
Коментуючи цей прецедент, експерт ХПГ висловив таку думку, що так само, як і в попередньому випадку, інформація, що запитувалася, не може мати обмежень для доступу. А відсутність відповіді від виконкому можна оскаржити у суді як бездіяльність чиновників. «Відмічу також, - говорить Євген Захаров, - що інформація, яка запитувалася, не може бути віднесена до конфіденційної або до такої, що є власністю держави, у силу заборон частин 3 та 4 статті 30 закону, у яких надано перелік інформації, доступ до якої не може бути обмежено».
Прокуратура, що зайняла у 2006 році перше місце у рейтингу найбільш закритих органів влади, упевнено тримає свої позиції. На запит, який було подано старобільськими активістами до районної прокуратури стосовно складу нагляду за дотриманням земельного та містобудівного законодавства, районний прокурор пан Ткаченко відповів досить лаконічно: «Надання вказаної інформації не є можливим у зв’язку із тим, що дана інформація є конфіденційною…». За роз’ясненням, чи вірно радник юстиції В. В. Ткаченко розуміє термін «конфіденційна» і чи є ця відмова правомірною, активісти звернулися до обласної та генеральної прокуратури.
Євген Захаров із жалем визнає, що ситуація із доступом до інформації в органах прокуратури залишається найгіршою. Прокуратура і надалі не реєструє свої нормативно-правові акти у Міністерстві юстиції, у силу чого нам невідомо більшість наказів та розпоряджень, якими керуються у своїй діяльності працівники прокуратури. Наказом генпрокурора № 18 (від 18.03.2005) встановлюється перелік документів, доступ до яких може бути обмежений. Пункти 3 і 10 цього наказу при бажанні можна тлумачити дуже широко, обмежуючи доступ практично до усіх аналітичних матеріалів, що стосуються прокурорського реагування. Однак, це порушує як сам закон «Про прокуратуру» (п.5 ст. 6), так і цілу низку національних і міжнародних стандартів прав людини.
Історія третя. Луганська міська рада
На запити, що спрямовані 75 депутатам Луганської міської ради, було отримано лише одну відповідь. І ця відповідь гідна права увійти до хрестоматії. Депутат, прізвище та фракційну приналежність якого ми не будемо вказувати, на прохання надати інформацію, яку мають містити звіти про його діяльність у статусі депутата, відповів буквально наступне: «Ваше звернення нами розглянуте і в проханні відмовлено у зв’язку із тим, що у відповідності до ст. 9 Закону України «Про інформацію», «…кожному громадянину гарантується доступ до інформації, що стосується його особисто». Таким чином, народний обранець недвозначно дає зрозуміти, що інформація про його депутатську діяльність не стосується людей, які делегували йому ці повноваження.
Далі, замість відповідей по суті, депутат тлумачить 10 статтю Конституції і «Європейську хартію про регіональні мови». «У Луганській області, - пише депутат, - мешкає більше 92% російськомовного населення, і вони мають міжнародне право звертатися до органів місцевого самоврядування російською мовою». Треба відмітити, що заявник за тлумаченням вищевказаних правових актів до депутата не звертався. Можливо, ця глибока сентенція була адресована якому-небудь іншому заявнику, а у цю відповідь потрапила випадково? Чи це таке завуальоване прохання народного вибранця більше не надсилати йому запитів українською?
Цю відповідь керівник харківської правозахисної групи прокоментував найбільш лаконічно. Євген Захаров вважає її просто анекдотичною. У цьому випадку, на його думку, порушено цілу низку норм Закону «Про інформацію» (наприклад, 8, 10 21 та ін.) і Закону «Про місцеве самоуправління» (наприклад, ст. 4 – принцип підзвітності територіальним громадам), що зобов’язують депутатів інформувати виборців про свою діяльність.
Таким чином, ми ще раз можемо переконатися в тому, що не найкраща репутація, яка закріпилася за Луганщиною, виникла не просто так. Навіть відкинувши всі стереотипи, що нав'язуються політиками, ми змушені визнати, що вона має під собою цілком серйозні підстави. І, насамперед, саме луганські чиновники своїми видатними "компетентністю і професіоналізмом" зміцнюють цю репутацію. Але і без активних зусиль громади позитивні зміни ситуації неможливі. Луганчанам треба самим вибирати: чи зміцнювати негативні стереотипи, що склалися про нас у жителів інших регіонів, чи навчитися ефективно відстоювати свої права й інтереси.
Костянтин Рєуцький
Ці ситуації також погодилася прокоментувати ще одна відома українська правозахисниця, керівник львівського Регіонально благодійного фонду «Резонанс» Олена Грабовська. Ось її думки з приводу цих відмов:
«Наведені приклади яскраво демонструють недосконалість українського законодавства, що регулює доступ до інформації. Насамперед, слід звернути увагу на відмову представників державних органів влади у наданні інформації, котра, на їхню думку, є конфіденційною. На практиці нерідко конфіденційною вважається інформація з обмежувальним грифом "для службового користування", однак безпосереднього визначення того, яка інформація є конфіденційною, закон не дає. Водночас, відповідно до міжнародних стандартів, якщо частина документу містить відкриту інформацію, а частина – таємну, то відкрита частина документу має надаватися усім бажаючим.
Що стосується державної таємниці, то Закон “Про державну таємницю” визначає в ст. 1 державну таємницю як вид таємної інформації у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки і охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України і які через це підлягають державній охороні. Яким чином інформація про земельні ділянки, що перебувають в запасі і державному резервному фонді, може зашкодити національній безпеці Україні, сказати важко.
В третьому прикладі (відповідь депутату луганської міськради) має місце підміна понять. Зміст тієї частини статті 9 Закону України "Про інформацію", на яку посилається депутат, корелюється із змістом статті 8 Європейської Конвенції про захист прав людини та основних свобод (право на повагу до приватного життя), котра наділяє громадян правом отримувати від органів влади важливу інформацію, яка стосується чи впливає на них особисто. Тобто, вказана стаття накладає на державу позитивний обов'язок надавати громадянам інформацію, яка стосується їх особисто, без будь-яких обмежень. В той же час, інформаційний запит про діяльність депутата є реалізацією права на доступ до інформації, передбаченого статтею 10 Європейської Конвенції і корелюється з першим абзацом статті 9 Закону України "Про інформацію", в якому зазначено, що "Всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій". Отримання інформації про діяльність публічних політиків, якими є депутати, є реалізацією законних інтересів громадян і становить суспільний інтерес, відповідно громадськість має право вимагати оприлюднення такої інформації.»