04/28/2009 | Євген Захаров

Відсутність інформаційної відкритості, прозорості та підзвітності влади суспільству, необґрунтоване засекречування інформації й обмеження свободи інформаційного обміну уявляються чи не найбільш небезпечними для майбутнього країни в порівнянні з іншими порушеннями прав людини. І справа навіть не тільки в тому, що це створює живильне середовище для росту корупції. Інформаційна сфера є основою, на якій базуються всі політичні, адміністративні, економічні та й просто будь-які рішення в різних областях людської діяльності. Ці рішення будуть тим більш обґрунтованими й ефективними, чим більше інформації буде використано для їх прийняття. Найбільш важливі політичні рішення звичайно закріплюються на правовому рівні, фіксуються в тих або інших нормативних актах. Таким чином, ми маємо трьохрівневу систему прийняття рішень: інформація, політика, право. Її можна умовно зобразити у вигляді дерева: корені, стовбур, крона. Дерево тим більше і сильніше, чим більше розвинена у нього коренева система. І коли на правовому (третьому) рівні приймаються акти, що забороняють або обмежують доступ учасників проблемних політичних дискусій (другий рівень) до інформації (до першого рівня), тоді якість політичних рішень неминуче деградує. Виникає неприродна ситуація, коли крона не дає власним кореням живити дерево. Особливо часто вона має місце у випадку, коли інформаційні потоки намагається обмежувати і контролювати виконавча влада або навіть парламентські інституції. Робиться це звичайно з кращими намірами, проте уражені ізоляціонізмом суспільства потрапляють у застій, їхні інтелектуальні еліти емігрують, а економічний комплекс перетворюється в сировинний придаток більш відкритих і тому більш динамічних сусідів. Отже, необхідно переглянути існуючі пріоритети інформаційної політики і закріпити відкритість інформації на законодавчому рівні.

Висловлену тезу найкраще підтверджує приклад Сполучених Штатів, де найбільша свобода інформаційного обміну і, відповідно, найбільше наукових та культурних досягнень. А у нас є виразною тенденція обмеження доступу до інформації і свободи інформаційного обміну під приводом захисту інформаційної безпеки держави. Водночас поняття інформаційної безпеки законом чітко не визначено, є малозмістовним, і що саме захищається, взагалі кажучи, незрозуміло. Мусимо визнати, що свобода інформації у нас надто обмежена і постійно безпідставно порушується. У нас не розвинена культура відкритості, що зрозуміло, враховуючи сумний посаг радянських часів, коли засекречувалося геть усе. І зараз необґрунтовано, на мою думку, засекречується надто багато відомостей.

Свобода інформації базується на певних базових принципах, з яких згадаємо зараз лише декілька. Вся інформація, яку зберігають державні органи, підлягає оприлюдненню, виключення можуть бути тільки для дуже обмеженого числа випадків. Ці виключення повинні бути ясними, описуватися вузько та підлягати суворому контролю на предмет наявності «шкоди» і впливу на «суспільні інтереси» – перевірці згідно із трискладовим тестом Європейського суду з прав людини. А саме: бажання державного органу обмежити доступ до інформації є виправданим, якщо, по-перше, інформація має відношення до легітимної мети, передбаченої законом, по-друге, її оприлюднення має дійсно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди легітимній меті (тут ключовим є слово „суттєва”), і, по-третє, шкода, яка може бути заподіяною вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації. Перелік легітимних цілей, відповідно до яких доступ може бути обмежений, є вичерпним і міститься в ч.3 статті 34 Конституції України, при цьому вказується, що здійснення права на інформацію може бути обмежено законом. А от вимога визначення – чи буде завдавати розголошення інформації суттєвої шкоди відповідній меті обмеження доступу – законодавством не передбачена. На практиці, як правило, така перевірка відсутня. Інформація засекречується, якщо вона стосується однієї з підстав для засекречування за рішенням експерта з питань державних таємниць, і до третьої частини трискладового тесту справа просто не доходить. Тому спроба реалізувати трискладовий тест в ч. 11 ст. 30 Закону України „Про інформацію” („Інформація з обмеженим доступом може бути поширена без згоди її власника, якщо ця інформація є суспільно значимою, тобто якщо вона є предметом громадського інтересу і якщо право громадськості знати цю інформацію переважає право власника на її захист”) виявилася невдалою: на практиці це положення фактично не застосовується. Крім того, ч. 3 ст. 47-1 Закону України „Про інформацію” передбачає звільнення громадянина від відповідальності за розголошення інформації з обмеженим доступом, якщо суд встановить, що ця інформація є суспільно значимою». Однак внесення змін до Закону України „Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні” від 11.05.2004, згідно з якими «журналіст має право на вільне одержання, використання, поширення та зберігання тільки відкритої за режимом доступу інформації» (п. 1 ч. 2 ст. 26) фактично нівелювало дію ч. 11 ст. 30 та ч. 3 ст. 47-1 Закону України „Про інформацію”, оскільки застосувати трискладовий тест тут просто неможливо.

Законодавче регулювання цих питань бажає кращого, оскільки є великою, нечіткою і погано прогнозованою „сіра зона” відомостей, яким надається не визначений жодним законом гриф „для службового користування” (ДСК) і які є конфіденційною інформацією, що є власністю держави. Це поняття визначено в статті 30 Закону „Про інформацію”, на мою думку, некоректно. Згідно з Положенням про порядок роботи з такими відомостями, схваленим Кабінетом Міністрів України у Постанові № 1893 від 27 листопада 1998 р., усі центральні і місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування були повинні у шестимісячний термін розробити і ввести в дію переліки таких відомостей. Але, як засвідчили відповіді на наші інформаційні запити до усіх центральних органів виконавчої влади (їх можна знайти на сайті „Майдан” www.maidanua.org в рубриці „Право на Правду”), більшість з них почали створювати такі переліки тільки в 2005 році, не всі їх створили, а якщо і створили, то не всі ці переліки оприлюднили.

На початку квітня 2008 р. Харківська правозахисна група надіслала інформаційні запити відносно наявності та передачі копії переліку таких відомостей до 85 центральних органів влади та 27 регіональних державних адміністрацій. Належні відповіді були отримані від 34 центральних та 19 обласних державних адміністрацій. Частина органів влади не відповіли на запити зовсім. Після розсилки повторних, а в деяких випадках третіх та четвертих запитів, вимог виконати чинні норми закону і обіцянки звернутися до суду з адміністративним позовом у разі відсутності відповіді були отримані відповіді від всіх органів влади. Цей процес тривав 6 місяців. Були отримані переліки відомостей з 26 державних адміністрацій (окрім Запорізької) та 70 центральних органів виконавчої влади. Одне відомство надало перелік тільки два тижні тому. 14 центральних відомств відмовилися надати переліки. Кабінет Міністрів України, Національне космічне агентство і Запорізька облдержадміністрація повідомили, що перелік відомостей, які відносяться до конфіденційної інформації, що є власністю держави, сам є конфіденційною інформацією і внаслідок цього не надається. Ще 11 міністерств і відомств відмовили в наданні переліку: Генеральна прокуратура України, чотири міністерства – аграрної політики, палива та енергетики, охорони здоров’я, транспорту і зв’язку, Держкомтелебачення, Державна податкова адміністрація, Національний банк, Рахункова палата, Держспоживстандарт, Державне управління справами (останнє також відмовило у наданні повного і актуального тексту Положення "Про Державне управління справами", затвердженого указом Президента Л.Кучми з незаконним грифом "опублікуванню не підлягає"). Водночас слід зауважити, що переліки конфіденційної інформації, які діють в Генеральній прокуратурі, Міністерстві палива та енергетики та Міністерстві аграрної політики доступні в комп’ютерній правовій системі „Ліга: Закон”

Надалі необхідно проаналізувати отримані переліки конфіденційної інформаційної, перевірити обґрунтованість та законність віднесення тих чи інших відомостей цих переліків за допомогою трискладового тесту, скласти загальний перелік відомостей, які органи державної влади відносять до категорії ДСК. Але навіть побіжний огляд отриманих матеріалів дає підстави для таких висновків.

1. Єдиний державний підхід до питання оприлюднення чи неоприлюднення переліків конфіденційної інформації відсутній.

2. Координація щодо питання, до якої інформації необхідно обмежувати доступ, відсутня. Так, кількість позицій в переліках, складених обласними державними адміністраціями коливається від 18 (Івано-Франківська, Київська ОДА) до 136 (Кіровоградська ОДА).

3. Деякі випадки обмеження доступу до інформації є вочевидь незаконними, як, наприклад, внесення до переліку відомостей стосовно порушення Закону "Про інформацію" (Донецька ОДА), можливість голів ОДА волюнтаристські відносити до категорії "ДСК" інформацію за межами затвердженого переліку (Тернопільська ОДА, Чернігівська ОДА), тощо.

4. Багато відомостей з цих переліків мали б бути відкритими.

Відсутність відкритого зведеного переліку відомостей, які можуть мати гриф ДСК, взагалі кажучи, означає наявність цензури, оскільки a priori неясно, чи можуть якісь конкретні відомості бути з обмеженим доступом. Але ж за розповсюдження конфіденційної інформації, що є власністю держави, передбачена адміністративна відповідальність, а за передачу іноземним державам – кримінальна! І саме Служба безпеки як орган, відповідальний за збереження відомостей з обмеженим доступом, мала би навести лад в цій сфері. Це стосується також того, що назви документів, на які накладається гриф ДСК, невідомі, що є, на мою думку, неприпустимим. До речі, в 2008 році за нашими підрахунками було ухвалено 96 таких нормативних актів.

Є також очевидним, що ані в Положенні, ухваленому Постановою № 1893 від 27 листопада 1998 р., ані в практиці його застосування не використовується відомий міжнародний стандарт в сфері свободи інформації „засекречується інформація, а не документ”: обмеженню підлягає інформація, а не документ в цілому. Зокрема відповідно до п. 2 Рекомендації Rec (2002) 2 Комітету міністрів Ради Європи від 21.02.2002 „Про доступ до офіційних документів”, „якщо до певної частини вміщеної в офіційному документі інформації застосовується обмеження, то орган державної влади повинен, попри все, надати всю іншу інформацію, що міститься в документі”. Крім того, можна припустити, що акти, в яких буде міститися інформація з обмеженим доступом, одночасно будуть визначати права або обов’язки громадян, а відповідно до ч. 3 ст. 57 Конституції „ Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними”.

Та ж сама ситуація з правовим регулюванням щодо державних таємниць. Для реалізації цього стандарту необхідно внести зміни до Закону „Про державну таємницю” .Перша частина статті 15 цього Закону «Засекречування та розсекречування матеріальних носіїв інформації» проголошує: „засекречування матеріальних носіїв інформації здійснюється шляхом надання відповідному документу, виробу або іншому матеріальному носію інформації грифа секретності”. Необхідно передбачити засекречування лише текстів, що містять державну таємницю, а не документів у цілому. Для цього треба змінити назву статті 15 і викласти першу частину таким чином:


<sup>Стаття 15. Доступ до матеріальних носіїв інформації (документу), які містять відомості, що становлять державну таємницю.

Засекречуванню підлягають відомості, які становлять державну таємницю, шляхом надання відповідній частині документу, виробу або іншому матеріальному носію інформації грифа секретності. Орган державної влади, влади автономії, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації повинні, тим не менш, надати іншу інформацію, що міститься в документі, яка є відкритою.</sup>


Зазначимо, що чинний Закон „Про державну таємницю” не містить максимального терміна засекречування. Друга частина статті 13 Закону дає можливість подовжувати термін засекречення, коли він збігає, а третя частина надає можливість Президенту України з власної ініціативи або на підставі пропозицій державних експертів з питань державних таємниць подовжити строк дії рішення про засекречення. На практиці це призводить до втаємничення відомостей 40-, 50- і більшої давнини. Необхідно встановити законом максимальний термін засекречування – не більше, скажімо, 30 років. Тоді третю частину статті 13 можна було би викласти в такій редакції:

^{Термін засекречування інформації не може перевищувати 30 років.}

Якщо оглянути Звід відомостей, що становлять державну таємницю (ЗВДТ), то можна побачити, що засекречується надто багато і є великі негаразди із розсекречуванням. Досі зберігаються під грифом „таємно” архівно-слідчі справи тих репресованих в 20-50 роки, які не були реабілітовані. Абсурдно зберігати в таємниці усі відомості про політичні репресії 60-80-річної давнини. Усюди в світі термін максимального засекречування становить 30-40 років. Навіщо ж нам залишати таємними такі давні архівні дані? Можна сподіватися, що Указ Президента України № 37/2009 від 23 січня 2009 року «Про розсекречення, оприлюднення та вивчення архівних документів, пов’язаних з українським визвольним рухом, політичними репресіями та голодоморами в Україні» зліквідує певні перешкоди в доступі до архівних документів радянського періоду. Указ є наступним кроком в послідовній справі розсекречування документів стосовно політичних репресій та голодоморів в Україні. Водночас пересторога «якщо вони не становлять державної таємниці», яка міститься в п.1 Указу, може звести нанівець весь його позитивний потенціал. Чи означає прийняття Указу розсекречування великої групи документів, що стосуються політичних репресій? Прямої відповіді на це питання в Указі немає. На мою думку, Указ мав би містити положення про відкликання грифів обмеження доступу з певної групи документів. Але вказівки на те, що мають бути переглянуті підстави надання грифів обмеження доступу «таємно» та «цілком таємно» архівним документам, пов’язаним з політичними репресіями та іншими подіями, Указ не містить. Отже, на виконання цього Указу суттєво має бути змінений ЗВДТ.


Євген Захаров,
співголова Харківської правозахисної групи