05/11/2001 | НеДохтор

<b>ДЕРЖАВНИЙ УСТРІЙ І ПОЛІТИКА У КРАЇНАХ ЗАХІДНОЇ ЄВРОПИ.</b>
Великобританія, Франція, Італія, Західна Німеччина.

ІВ МЕНІ
ОКСФОРД ЮНІВЕРСІТІ ПРЕС 1990

GOVERNMENT AND POLІTІCS ІN WESTERN EUROPE
Brіtaіn, France, Іtaly, West Germany

YVES MENY
OXFORD UNІVERSІTY PRESS 1990

<b>КОНТРОЛЬ НАД ВИКОНАВЧОЮ ВЛАДОЮ</b>

З погляду конституційних теорій методи, що вживаються для контролю в класичних парламентських системах і в системах з президентським режимом, не мають між собою нічого спільного. В першому випадку члени парламенту можуть усунути уряд, відмовивши йому в довір'ї або голосуючи за недовіру, в той час як у другому дві влади - виконавча і законодавча - урівноважують одна одну, взаємно блокуючи свої дії і не зачіпаючи при цьому політичної відповідальності того чи іншого міністра. Таким чином, складається враження, що Сполучені Штати і ці парламентські системи являють собою дві цілком відмінні моделі, які, як видається, не мають між собою практично нічого спільного. І хоча на рівні конституційних теорій і політичної філософії вони дійсно можуть вважатися протилежними, але це не відповідає дійсності, коли йдеться про еволюцію парламентських засобів контролю виконавчої влади. (Слід визнати, що термін "виконавча влада" є невдалим, якщо зважити на обсяги набутих нею повноважень). Така невизначеність знайшла своє відбиття у спробах часів П'ятої республіки у Франції, спрямованих на збереження класичного типу відповідальності міністрів, попри те, що реальну владу було сконцентровано в руках президента (за винятком періоду з 1986 до 1988 року), чиїм діям не міг суперечити парламент. Функція парламентів змінилася, як змінились і його методи контролю над виконавчою владою. Виходячи саме з цього погляду ми зараз і розглянемо еволюцію й трансформацію шляхів взаємодії парламентів та урядів.

Життєздатність і межі традиційних форм контролю У західних парламентських демократіях є один головний інструмент для контролю над діяльністю уряду - голосування за довіру або недовіру. Це засіб, зазнавши відчутного вдосконалення, перебуває в ужитку й дотепер, але насправді його важливість істотно зменшилася.

В країнах парламентського типу парламенти теоретично мають владу над життям або смертю урядів. Але на практиці, хоча й існують процедури, що втілюють у собі саму суть парламентаризму, використовуються вони все менше й менше. Наприклад, <b>у Великобританії</b>, де було "винайдено" принцип відповідальності міністрів, у Палаті громад дуже рідко застосовується голосування про недовіру для усунення прем'єр-міністра чи уряду. А коли це має місце (як було у 1979 році, коли лейбористський уряд було повалено більшістю в 1 голос), то видно, що партія при владі мала тільки коаліційну або дуже незначну більшість. Взагалі, політичні кризи і застосування принципу відповідальності знаходять вияв не в конституційних формах, а всередині партії більшості. Коли уряд, після численних поразок і незгод зі своєю більшістю, опиняється у скрутному становищі, він інколи змушений сам подавати у відставку без якого б то не було голосування про недовіру (наприклад, уряд Чемберлена у 1940 році). Невдоволення рядових членів парламенту від урядової партії свій вихід у тискові всередині партії, у вчинках "бунтівного" характеру (як, наприклад, утримання од голосування або голосування проти), що рідко може призвести до поразки уряду (у суворо конституційних термінах). Проте уряд має враховувати норовливий характер своєї парламентської більшості, а в деяких випадках зробити остаточні висновки й піти у відставку. Так змушений був вчинити Іден у 1956 році після Суецької кризи, а пізніше Макміллан 1963 року після скандалу з Проф'юмо. Інакше кажучи, класичний принцип політичної відповідальності перед парламентом було замінено механізмом, що дозволяє партії більшості робити свій вибір і тримати свого лідера під наглядом.

<b>В Італії</b> ми подибуємо аналогічне розходження між конституційним принципом і практикою, хоча й з інших причин та у відмінних формах. В принципі урядові можна пропонувати давати пояснення кожного разу, коли відбувається голосування про довіру або недовіру до нього (стаття 94). Надзвичайна врочистість цих процедур проявляється зокрема у тому факті, що кожний депутат запрошується до відкритого голосування. Без сумніву, це головна причина того, що до цього часу в Італії тільки два уряди було повалено у такий спосіб. Політичні кризи мали тенденцію проявлятися тоді, коли виникали незгоди щодо таємного голосування з приводу внесених урядом законопроектів (таємне голосування було практично скасоване в результаті парламентської реформи 1988 року). Так звані franchі tіratorі (тобто депутати більшості, що за таємного голосування голосують проти уряду) створювали такі ситуації переважно для того, щоб задекларувати або свою особисту незгоду, або неусвідомлені ще побоювання всієї партії в цілому. Наприклад, коли після двох голосувань не пройшли запропоновані ним законопроекти, уряд Коссіги був змушений подати у відставку, і це після того, як йому вже майже вдалося забезпечити абсолютну більшість голосів. У червні 1986 року Беттіно Краксі спостигла та ж сама доля. У цьому плані особливий інтерес викликає співставлення Великобританії з Італією, оскільки обидві системи мають механізми, що полегшують формування уряду; проте в одному випадку вони збільшують його стабільність, у той час як в іншому підривають її. У Великобританії уряд складається з більш, ніж ста членів (третина більшості), які автоматично голосують на його підтримку. В Італії, навпаки, уряди мають звичку подавати у відставку навіть тоді, коли за конституцією вони не зобов'язані цього робити, і це грає на руку тих, хто сподівається отримати міністерський портфель кружним шляхом. Втім в обох випадках ситуацію можна назвати "позапарламентською", як це роблять італійці, у тому розумінні, що вона стає внутрішньою проблемою партії більшості чи коаліції. Відповідно до цього урочисті методи засвідчення довіри до уряду все частіше відходять від своєї первісної мети. Голосування про довіру урядові в Італії та стаття 49.3 у Франції, наприклад, все більше використовуються для стримування обструкціонізму з боку g ab(-( оппозиції, стаючи, таким чином, функціональними еквівалентами пропозицій про закриття дебатів або "гільйотини" (обмеження дебатів у часі), що застосовуються у Великобританії.

Відомо, що італійські уряди можуть утворюватися і продовжувати своє існування на основі так званого non sfіducіa, тобто голосування про відсутність недовіри.

Уряди Андреотті (які проголошувались урядами національної єдності) одержували підтримку всіх політичних партій конституційного спектру за винятком Італійського соціального руху з правого крила та кількох дрібних радикальних партій з лівого. Всі ці партії висловились за довіру урядові, за винятком Комуністичної партії, яка утрималась від голосування, що допомогло стабілізувати уряд і співпрацювати у виробленні його політики.

Після війни в Італії урядові лише один раз було висловлено недовіру, у Великобританії від 1945 року також тільки раз (у 1979 році), те ж саме - у Франції після 1958 року (у 1962 році). Застосування цієї "абсолютної зброї" стало настільки винятковим, що її не можна більше вважати парламентським засобом контролю над урядом. Навіть <b>у Західній Німеччині</b>, де були розроблені дуже тонкі й складні механізми висловлення урядові довіри чи недовіри, конституція відійшла від своїх первісних намірів. Статтею 67 запроваджується незвичний механізм, який часто називають "конструктивним голосуванням недовіри". За конституцією бундестаг може тільки тоді висловити урядові недовіру й усунути його від влади, коли абсолютна більшість його членів проголосує за те, щоб новий канцлер заступив місце тільки що усунутого. Ця процедура використовувалась тільки за виключних обставин (наприклад, у 1982 році, для того, щоб усунути канцлера Шмідта і замінити його канцлером Колем. Істина полягає у тому, що, як і у Великобританії та Італії, багато політичних криз виникає і знаходить своє вирішення поза парламентськими рамками. Залишення Аденауером свого поста в 1963 році відбулось в основному завдяки тискові з боку Християнсько-демократичного союзу і Партії вільних демократів. У 1966 році його наступника на цьому посту Людвіга Ерхарда спіткала та ж сама доля після того, як йому не вдалося надихнути свою партію новими ідеями, яких вона потребувала. Відставка Брандта 1974 року була викликана викриттям серед його найближчого оточення східнонімецького шпигуна (справа Гійома), і, таким чином, не мала нічого спільного з голосуванням про недовіру частини депутатів бундестагу. Як би там не було, але канцлер втратив свій вплив як на свою партію, так і на свій уряд, і залишатися при владі для нього було б неможливо. Аналогічне "відхилення" від конституційних норм має місце тоді, коли після голосування вотуму недовіри парламент розпускається. Та навіть тоді, коли більшість є настільки слабкою або коаліція такою роз'єднаною, що стає безсилою, опозиція може виявитися нездатною наполягти на призначенні нового уряду Наприклад, у квітні 1972 року кандидат Християнсько-демократичного союзу Барцель отримав тільки 247 голосів з необхідних 249. У таких випадках стаття 68 дозволяє канцлерові вимагати голосування про довіру і, якщо зазнає він поразки (від абсолютної більшості), просити президента республіки не пізніше трьох тижнів розпустити бундестаг, якщо за цей період не буде обрано нового канцлера. Так 22 вересня 1972 року бундестаг затвердив пропозицію про винесення вотуму недовіри урядові Брандта 248 голосами проти 233. Такий результат став можливий тільки внаслідок відступництва кількох депутатів більшості, що дозволило задовольнити юридичні умови розпуску парламенту. Так само і 1983 року, хоча уряд Коля і спирався на достатню більшість відколи восени 1982 року було створено коаліцію між Християнсько-демократичним і Християнсько-соціальним союзами з одного боку, та Партією вільних демократів - з іншого, він удався до розпуску парламенту як до засобу дати німецьким виборцям можливість затвердити політичні зміни, що відбулися після того, як міністри від Партії вільних демократів в уряді Шмідта подали у відставку. Як і 1972 року, виявилось необхідним "організувати" вотум недовіри в середині самої більшості, щоб задовольнити конституційні вимоги щодо розпуску, викладені у статті 68.

Зміна порядку у традиційній ієрархії: примат несанкціонованих методів контролю Засоби контролю, окрім пропозиції про винесення вотуму недовіри і голосування вотуму недовіри, зовсім не обов'язково відразу призводять до тієї вищою мірою символічної події, якою є падіння уряду. Тому вони віддавна - а нерідко ще й сьогодні - вважалися інструментами другорядними або незначними. У різних країнах ці механізми контролю відповідно відігравали різні ролі, та нині повсюди спостерігається тенденція до їхнього посилення, а ті країни, які мають найбагатший арсенал методів такого роду, намагаються їх "експортувати".

Розглянемо <b>три з таких основних методів</b>, а саме парламентський запит або вимога надання інформації, створення комітетів з розслідування і контролю, а також слухання.

<b>"Годину запитань", було запроваджено у Великобританії</b> у другій половині дев'ятнадцятого сторіччя, тоді, коли контроль з боку партій над своїми членами у парламенті був менш жорстким. Протягом "години запитань"( одна година щодня), члени парламенту можуть поставити до двох питань за умови, що за 48 годин до того вони попередили відповідних міністрів про свої наміри. На запити, що не отримали усної відповіді до кінця засідання, пізніше даються письмові відповіді. Як і у Франції, методика запитів може мати як практичну мету (одержання додаткової інформації про ставлення адміністрації до тієї чи іншої проблеми), так і суто політичну (утруднення життя уряду).

<b>У Західній Німеччині </b>також дуже поширене використання тактики запитів. Кожного року кількість запитів досягає майже 5000. На більшість з них дається письмова відповідь, а сама процедура аналогічна тій, що прийнята у Великобританії. На кожному пленарному засідання (а їх щорічно відбувається 60) одна година приділяється відповідям міністрів на запити, кількість яких досягає 20. Втім, у Західній Німеччині роль запитів видається набагато менш істотною, ніж у Великобританії (хоча там були виняткові ситуації, наприклад, у 1962 році, коли міністр оборони Штраус був вимушений подати у відставку після запитів, внесених у справі часопису "Шпігель"). У 1965 році було запроваджено практику "поточних питань" (aktuelle Stunde), що дало бундестагу можливість щодня протягом однієї години обговорювати найбільш невідкладні проблеми.

<b>У Франції існує два види усних запитів</b>, а саме ті, що не супроводжуються обговоренням, і ті, які потребують обговорення. У першому випадку депутат ставить коротке запитання, яке триває у Зборах не більше 2 хвилин, а у Сенаті - не більше 5 хвилин. Після відповіді відповідного міністра депутатові надається можливість висловитися протягом максимум 5 хвилин. У випадку, коли після запиту проводиться обговорення, обмеження у часі не такі суворі. Для пояснення суті проблеми, яка ставиться перед урядом, промовцю у Зборах надається від 10 до 20 хвилин, а у Сенаті - до 30 хвилин. Після відповіді міністра у Сенаті кожному промовцеві, що записався, надається 20 хвилин, а у Зборах - стільки часу, скільки голова вважає за потрібне. Обмежуючий характер цих процедур викликав реакцію двох типів. По-перше, для того, щоб забезпечити собі більше часу на обговорення, опозиція може внести пропозицію про недовіру навіть тоді, коли вона не має жодного шансу бути ухваленою, з єдиною метою домогтися таких дебатів, які були б варті уваги. Подруге, у Зборах 1970 року та у Сенаті 1982 року з метою надання діалогові між виконавчою і законодавчою владами більшої жвавості та інтересу, було зарезервовано час для розгляду поточних питань. Від 1974 року їх стали звати "Запитами до уряду". Ця година запитань у Національних зборах має місце щосереди у післяобідню пору. Коли засідання транслює телебачення, камера показує зльоти ораторського мистецтва і драматичні сутички, які можуть створити у глядача дещо перекручене враження щодо нормальної поведінки депутатів. Крім того, середа - це день, коли рівень відвідування один з найвищих. Взагалі ж рівень парламентського абсентеїзму, на жаль, дуже високий, бо кожен з депутатів намагається назбирати повний набір обов'язків як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні. Усні запити, які не супроводжуються обговоренням, робляться часто (у середньому 200 на рік), а запити з обговоренням трапляються дуже рідко (наприклад, протягом роботи законодавчого органу сьомого скликання, що тривала з 1981 до 1986 року, було 5 таких випадків). Тут варто зауважити, що є також багато письмових запитів (від 17000 до 18000 у Зборах і від 5000 до 6000 у Сенаті щорічно). Та ці запити навряд чи можна вважати засобом контролювання уряду. Oо суті, вони мають чисто практичне призначення: отримати від міністра офіційне тлумачення тексту чи адміністративної практики, яка потім зверху може бути поширеною на все його відомство. В Італії практика години запитань також набула значного поширення і, після внесення змін до регламенту Палати депутатів у 1971 році, у депутатів з'явилася можливість робити свої запити не тільки під час пленарних засідань, але й у комісіях. Кількість усних запитів у Палаті депутатів зросла з 5458 у період роботи парламенту першого скликання (1948-53) до 7886 в часи роботи парламенту восьмого скликання(1970-83), тоді як кількість письмових запитів за цей же період зросла з 12472 до 20204. Та швидкість надходження відповідей є невисокою (тільки на 23 відсотки усних запитів подано відповіді протягом роботи восьмої легіслатури, головно через неможливість упоратися з їхньою великою кількістю та існуючу систему зведення дотичних запитів в одну групу).

<b>В Італії</b>, як у Франції, Великобританії й Німеччині, Палата депутатів по середах організовує <b>години розгляду "поточних питань"</b>. У період проведення таких засідань відповіді на питання даються негайно, а обмін словами між міністром і депутатом набуває форми справжнього діалогу. Після відповіді певного міністра п'яти депутатам від різних груп дозволяється вимагати від нього подальших пояснень. Така практика, отже, являє собою щось середнє між традиційною "годиною запитів" і тим, що у французькому парламенті відоме як "інтерпеляція". Практику інтерпеляцій було у період П'ятої республіки заборонено, але в інших парламентських системах вона все ще застосовується. В Італії інтерпеляції, на відміну від запитів, можуть мати місце на засіданнях, але не дозволяються в комісіях. Якщо автор інтерпеляції незадоволений відповіддю міністра, йому дозволяється, згідно зі статтею 138 регламенту Палати депутатів, запропонувати провести "обговорення роз'яснень уряду". Як і у випадку запитів, відносно невисокий відсоток відповідей на інтерпеляції (від 12 до 49 відсотків для складу законодавчого органу різних скликань) частково можна пояснити зростаючою кількістю випадків застосувань цієї процедури (між 1979 і 1983 роками їх було 2546), а також "самодостатньою" природою парламентських інтерпеляцій, які можуть подаватися не стільки задля одержання відповіді і подальшого обговорення, скільки для зондування громадської думки з приводу як власне проблеми, так і позиції самого депутата щодо неї.

У Західній Німеччині особливим успіхом користувалася процедура "мала інтерпеляція" (Kleіne Anfrage). Вона відрізняється від інших форм інтерпеляції тим, що складається з письмових запитань, сформульованих щонайменше двадцятьма шістьма депутатами (тобто мінімальною кількістю, потрібною для утворення парламентської групи або Fraktіon). Відповідь має бути поданою міністром або урядом протягом і.- )!ільше двох тижнів, і має, за звичай, містити детальні пояснення, метою яких є не створення приводу для дебатів, а забезпечення зацікавленої парламентської групи якомога ширшою інформацією. У той час, як кожного року подається від 400 до 500 малих інтерпеляцій, кількість інтерпеляцій класичної форми (Grosse Anfragen) має тенденцію до зменшення. У Великобританії інтерпеляція набуває форму того, що відоме як "пропозиція про відкладення", яку вносить опозиція. Після закінчення "години запитань" і перед тим, як парламент звертається до розгляду справ зі свого порядку денного, будь-який член Палати громад має право внести пропозицію про обговорення "конкретного важливого питання, яке потребує термінового розгляду". Втім, він повинен мати підтримку сорока інших членів палати та переконати спікера у корисності дебатування цього питання. Після внесення у 1967 році поправок до Правила внутрішнього розпорядку No 9 спікера звільнено від усіх обмежень щодо пріоритетності питань, і тепер він має просто вирішувати, чи слід обговорювати це питання. Якщо пропозиція приймається, обговорення призначається на наступне вечірнє засідання, і триває не більше трьох годин.

За всіх можливих обставин, які (з певними відмінностями) притаманні всім парламентським системам, контроль палатами дій уряду забезпечується не стільки санкціями, що можуть ними накладатися, скільки їхнім постійним тиском на уряд та виконання ним своїх функцій, а також увагою громадськості, яку він привертає. Ці нові засоби контролю поступово набували все більшої ваги завдяки роботі засобів масової інформації, які оприлюднюють їх і здатні перетворити будь-який запит члена парламенту в загальнонаціональні дебати. Саме <b>величезний вплив засобів масової інформації</b> робить ці методи контролю такими потужними навіть без потреби вдаватися до санкцій.

Комітети з розслідувань являють собою частину парламентської традиції, але під впливом американських експериментів і практики там і тут розроблено інші методи парламентського контролю, які, зокрема, набувають форми розслідувань і слухань. Франція є, ймовірно, тією країною, де контрольні або слідчі комітети мають найменший вплив. У першу чергу, як ми бачили вище, Національні збори можуть створювати не більше шести постійних комісій, наслідком чого є їхнє перетворення на Міні-збори, до складу яких входять, в середньому, біля 100 членів.

Єдиною можливістю для депутатів є створення тимчасових слідчих і контрольних комітетів, термін існування яких обмежений шістьма місяцями. В цих комітетах, які створюються на основі пропорційного представництва різних партійних груп, фактично домінує більшість, яка, за звичай, отримує ключові пости голови і представника комітету, а тому може опрацьовувати доповідь комітету у потрібному їй напрямку, в той час як меншість не має можливості викласти відмінні погляди в окремому матеріалі. За П'ятої республіки біполяризація підірвала довір'я до розслідувань настільки, що в деяких випадках (наприклад, у справі "Рейнбоу Уорієр" у 1985 році) опозиція відмовлялась від лоббування на користь створення спеціальних комітетів. Показовим, наприклад, є те; що між 1981 і 1986 роками, у період, позначений значною політичною напруженістю, було створено тільки 3 комітети з розслідування (хоча був 61 запит щодо цього) і жодного комітету з контролю (2 запити). Треба також зауважити, що робота цих комітетів відбувається таємно, і вони можуть приймати рішення про неопублікування своїх доповідей. Крім того, вони можуть не створюватись (або повинні припиняти свою діяльність), коли у тій же самій справі провадиться судове розслідування. Як випливає з усіх цих обмежень, слідчі й контрольні комітети відіграють у Франції незначну роль. Тільки сенатські комітети 60-х років (у період, коли сенат протистояв де Голлю) дійсно виконували функції контролю і розслідування так, як цього можна було очікувати від парламенту.

У Великобританії в 1979 році було вжито заходів щодо реформування комітетської діяльності, згідно з якими створювалось чотирнадцять спеціальних комітетів, що повинні були опікуватися питаннями, пов'заними з їхніми відповідними сферами відповідальності. Кількість та рівень спеціалізації цих комітетів давали їм можливість пильно стежити за функціонуванням і політикою кожного міністерства. При цьому їхні контрольні повноваження посилюються тією обставиною, що самі міністри, а також їхні особисті парламентські секретарі (тобто члени парламенту, що їм допомагають), до складу відповідних комітетів входити не можуть. Таким чином, рядові члени парламенту грають у цих комітетах значно більшу роль, ніж у законодавчих справах, зокрема тому, що парламентські "примадонни", які не увійшли до складу уряду, намагаються уникнути участі в їхній роботі, посилаючись на брак часу. Ці спеціальні комітети, якщо це потрібно їм для виконання своїх обов'язків, можуть заслуховувати будь-яку особу, і готувати доповіді, де б у загальному вигляді подавалася інформація, отримана у ході цих слухань. Однак тільки незначна частина їхніх доповідей (менше 5 відсотків) обговорюється у Палаті громад. Незважаючи на ці обмеження, реформа внесла важливі зміни до британської парламентської практики. Філіп Нортон зауважує:"Впродовж більше одного сторіччя парламент не був законодавчим органом, який розробляв політику. Натомість він був законодавчим органом, який впливав на політику". Останні зміни підкреслюють контролюючу функцію британського парламенту, але у менш формальний спосіб, ніж у минулому (оскільки така найсильніша санкція, якою є вотум про недовіру, нині застосовується нечасто). У Західній Німеччині, здається, виникали труднощі з конструктивним та інтенсивним використанням комісій з розслідувань (Untersuchungsausschuss), передбачених конституцією.

У своїй праці, присвяченій Західній Німеччині, Гордон Сміт пояснює цю відносну ваду деякими специфічними рисами бундестагу, які його істотно відрізняють від Палати громад. Сміт вважає, що Палата громад є, по суті, форумом, тоді як бундестаг є законодавчим органом. Це "робочий парламент" (Arbeіtsparlament), який більшу частину свого часу присвячує роботі в комітетах, а не пленарним засіданням, а більшу частину своєї енергії - розробці і вдосконаленню законів, аніж, якщо бути точним, контролеві над діями адміністрації. До того ж слід також враховувати, що надзвичайно сильні німецькі правові традиції, серед яких і правовий конртоль, зменшують важливість контролю з боку парламенту. Тому від 1949 року таких комісій з розслідування було створено не більше двох десятків, з яких лише декілька дійшли яких би то не було задовільних висновків, можливо через те, що були надміру політизовані.

З огляду на це, ситуація нагадує французьку, де більшість часто намагається запобігати розслідуванням неприємного для неї характеру, а опозиція - бойкотувати їх замість брати в них участь. Стаття 82 конституції Італії містить в собі положення про те, що кожна палата може вести розслідування у справах державної ваги шляхом утворення комісій на основі пропорційного представництва парламентських груп, які "мають ті ж повноваження і підпадають під ті ж обмеження, що й повноваження і обмеження судової влади". На практиці для створення комісій ухвалюються спеціальні закони, причому в складі цих комісій звичайно представлено обидві палати. Це є засобом розширення повноважень, наданих конституцією. (Наприклад, певні секретні дані, що не підлягають розголошенню навіть у суді, повинні бути викладені комісії, створеній згідно з конституцією). Зросла роль цих комісій з розслідувань є наслідком соціально-політичної травми, якої зазнала Італія у 70-і роки. Зростання числа скандалів, тероризм, дії мафії підкреслювали рівень корумпованості політичного, адміністративного, судового, поліцейського та фінансового апаратів.

Наприклад, у період роботи парламенту восьмого скликання обидві палати були змушені провести розслідування деяких справ, таких як вбивство Альдо Моро, скандал з Сіндона (який у березні 1986 року закінчився трагічно, коли банкір був знайдений отруєним у своїй камері), справа масонської ложі Пі-2. Деякі з розслідувань набули такого масштабу, що розслідування затяглося на довгі роки, та навіть за цих умов допит сотень осіб не завжди призводив до цілковито переконливих результатів. Наприклад, справу Пі-2, яка набула такого розголосу, було тихесенько згорнуто, але жодних висновків не було зроблено і жодних заходів не ужито (незважаючи на бурхливі протести Італійської комуністичної партії). Крім того, існування цих комісій створює певні делікатні проблеми стосовно їхніх стосунків із судовою владою, проблеми, що лише частково були вирішені прийняттям Конституційним судом у 1975 році рішення № 231. Суд вирішив, що комісії повинні погоджуватися на передачу судовим органам всіх зібраних свідчень та інформації за винятком тих, які, на їхню думку, потрібно держати в таємниці аби комісії були здатні виконувати свої обов'язки. Поза тим, усе більш кримінальний характер справ, які розглядають ці комісії, висуває проблему гарантій для осіб, які дали свідчення. Стосовно цього дійшли до згоди, що допитувані у справах, які можуть спричинити карні вироки для них, мають право вимагати правового захисту, однак у той же час комісія зможе арештувати свідка у випадку кривоприсяжництва або відмови співпрацювати. Такий перехід з області політичної до судової є ризикованим, оскільки добра судова система потребує спокою, норм, а також гарантій, які комісії з розслідування можуть забезпечити тільки частково, якщо взагалі можуть це зробити. Проте розвиток подій в Італії підкреслює значення, якого набули комісії з розслідувань, взявши за взірець модель з американської традиції.

<b>ПРЕЗИДЕНТИ І УРЯДИ </b>

Хоча всі політичні системи демократичних країн можуть грунтуватися на загальних принципах, таких як розподіл влад і забезпечення народного представництва через парламент, між процедурами, встановленими для досягнення цих цілей конституційними механізмами різних країнах, існують істотні відмінності. <b>Прикладом найбільш довершених і в той же час цілком протилежних систем є політичні системи Великобританії та Сполучених Штатів. Великобританія репрезентує модель парламентської системи, а Сполучені Штати - модель президентської системи. </b> Між цими двома крайніми точками у конституційній класифікації, на превелику втіху фахівців з питань типології, подибуємо значну кількість проміжних варіантів. Коли врахувати всі глибокі організаційні та структурні відмінності, які впадають у вічі навіть за побіжного ознайомлення, то спроба порівняння урядових інститутів може видатися ризикованою справою. Проте спостерігач, окрім усіх помітних відмінностей між цими інститутами, обов'язково відзначить і той факт, що провідна роль функцій уряду фактично є універсальною.

Це однаковою мірою справедливо як для первісних, так і для найрозвинутіших суспільств, для країн з ліберальнодемократичним устроєм, і для більшості кривавих диктатур. Не можна назвати жодного іншого політичного інституту, який би більшою мірою був властивим всім політичним системам: уряд є, як і раніше, самим втіленням влади. Анрі Лефевр говорив про "вселенську" природу держави, підкреслюючи вражаюче поширення цієї особливої форми організованої влади, а Жан Блондель, у свою чергу, вказує на надзвичайну "універсальність феномену уряду". Фактом є те, що попри існування у різних країнах різних інститутів всюди виникає фундаментальна потреба у відданні наказів і у примусі, навіть якщо на Заході реалізація цієї потреби призвела до дифференціації органів влади і до обмеження їхньої компетенції (розподіл влад і повноважень). Абстрагуючись від відмінностей, породжених різною історією та культурою країн, можна, здається, справді виявити існування спільних цілей і функцій.

Крім того, не слід перебільшувати значення різниці між існуючими інститутами у різних системах на Заході, оскільки часто-густо їм властивий формальний, а не реальний характер, і вони мають тенденцію ставати все менш помітними в результаті взаємного "зараження" однієї системи іншою. Більш того, можливе одночасне існування подібних конституційних структур (наприклад, у Західній Німеччині, Італії та Великобританії), хоча політична практика у кожній з них істотно відрізняється. Таким чином, тільки за допомогою детального аналізу ми можемо охопити все розмаїття характерних рис, які відрізняють органи виконавчої влади європейських країн одні від одних, або навпаки, зближує їх між собою, а отже зрозуміти роль, яку вони відіграють у відповідних політичних системах. ВИКОНАВЧА ВЛАДА Не існує загальноприйнятного терміну для визначення функції уряду. Монтеск'є вживав вираз "виконавча влада", але після Руссо весь блиск цього виразу був затьмарений французькими революціонерами, які замість нього вдалися до антропоморфних порівнянь, уподібнивши виконавця до простого ката: законодавча влада була головою системи, а роль виконавчої влади було зведено до ролі руки, яка виконувала її накази. У Сполучених Штатах термін "виконавча влада" застосовують до президента і його апарату, однак де Голль наполягав на тому, що прикметник "виконавчий" стосується виключно уряду. У Великобританії слово "виконавчий" звичайно пов'язують не тільки з власне урядом, але й з підпорядкованою йому адміністрацією. З іншого боку, термін "уряд" можна рівною мірою прикладати до усього комплексу інститутів, правил і процедур, за допомогою яких відбувається управління країною. Тому французькому слову "gouvernement" або італійському "governo" найбільше відповідає слово "кабінет".

Однак ні у Франції, ні в Німеччині, ні в Італії не існує жодного виразу, який би адекватно відбивав двоїсту природу виконавчої влади, яку ділять президент і голова уряду. У парламентських системах двоїстість виконавчої влади є кінцевим продуктом повільної еволюції, в ході якої прерогативи монарха було передано урядові і прем'єрміністрові. Трансформація ролі монархії, яка ставала все більше символічною і формальною, зробили можливим перехід до системи, у якій глава держави уособлює в собі наступництво uu та її інститутів, але не має ні влади, ані засобів для вироблення або здійснення своєї власної політики. Більше того, уникнення навіть формальної концентрації влади в руках єдиного номінального лідера з виконавчими функціями дозволяє поєднати в такій двоїстій моделі як політичні, так і конституційні переваги, чим і пояснюється її успіх у таких європейських демократіях, як Греція, Іспанія і Португалія, які нещодавно постали на уламках диктатур. Глава держави Користуючись словами Мішеля Дебре, у 1958-1962 роках прем'єр-міністра за часів президента де Голля, можна сказати, що глава держави є наріжним каменем інститутів французької П'ятої республіки.

У контексті формально парламентської форми правління значущість його функцій являє собою до певної міри аномалію. Справедливим буде навіть сказати, що з 1958 до 1986 року (саме у цей період почалося "співіснування" правих із соціалістами, яке тривало до 1988 року) жоден із західних глав держав або прем'єр-міністрів - навіть президент Сполучених Штатів - не мав таких широких повноважень. Вагомість цих повноважень було підсилено тим фактом, що після реформ 1962 року французький глава держави обирався безпосередньо народом на основі загального виборчого права, що надавало йому більшої легітимності, ніж її мав будь-який інший політичний діяч, і яка була рівнозначною легітимності самих Національних зборів. Справді- бо, виборчий механізм було свідомо розроблено так, щоб посилити цю легітимність. Кандидатів мають висувати 500 "спонсорів" від 30 департаментів (депутати або місцеві виборні посадові особи). У першому турі кандидати вільно конкурують між собою. Проте для того, щоби бути проголошеним переможцем, необхідно здобути абсолютну більшість голосів. Коли жоден з кандидатів не отримає такої більшості (а з 1965 року так і було), то до другого туру виборів можуть пройти тільки ті два кандидати, що очолюють список. Це запорука того, що за будь-яких результатів виборів переможця буде обрано абсолютною більшістю поданих голосів.

У Франції політична злагода занадто крихка, і було б політично неприйнятним дозволити собі мати Президента, обраного меншістю (у Сполучених Штатах відомі такі випадки), або Президента, обраного невеликою частиною населення. Президент П'ятої республіки, який спирається на свій престиж (у випадку з де Голлем), або є "освячений" голосуванням, має значні повноваження, хоча не несе політичної відповідальності і обраний на дуже великий термін перебування на посаді (сім років), що може пояснюватися лише традицією, встановленою за часів Третьої республіки. Конституція надає йому численних повноважень: він призначає прем'єр-міністра, головує на засіданнях Ради міністрів, підписує декрети та укази, призначає трьох членів Конституційного суду (в тому числі його голову), а також "(і(e державних службовців. Та на додаток до цього він ще є верховним головнокомандувачем збройних сил і головою дипломатичної служби. Він має право оголошувати референдум і розпускати Національні збори. Нарешті, за надзвичайних обставин (війна або заколот) стаття 16 надає йому право на встановлення чогось на зразок "законної диктатури": на час, який він визнає за потрібне, він може взяти на себе всі повноваження, необхідні в умовах ситуації, що склалася. (Ці заходи вочевидь викликані неспроможністю президента Лебрена керувати подіями у 1939-40 роках, коли де Голль, зі свого боку, проголосив про намір продовжувати боротьбу з Лондона). Вже обсяги наведених вище повноважень є достатньо вражаючими. Та необхідно зауважити, що в період 1958-1986 років їх було розширено ще більше завдяки двом факторам: "домовленостям", укоріненим практикою де Голля і його наступників, та поєднанням, протягом майже тридцяти років, президентської більшості з парламентською.

Глава держави мав, отже, загалом слухняну більшість у парламенті, а також уряд, який цілком був у його розпорядженні, що дозволяло йому дуже широко тлумачити свої повноваження. Практично ніщо не обмежувало президента у виборі проблем, до яких він міг звертатися: переговори з питань сільського господарства у Брюсселі, фінансово-бюджетна політика, рішення стосовно тих чи інших питань. Мабуть, немає жодної іншої країни на Заході, де б президент міг мати останнє слово у визначенні маршруту регіональної лінії метрополітену (де Голль), або у прийнятті рішення про будівництво культурного центру (Помпіду), музею у Парижі (Жіскар д'Естен), або у розробці цілої низки проектів будівництва важливих громадських споруд (Міттеран). Фактично Єлісейський палац настільки часто виступав як підміна Матіньйона (місце перебування уряду), що технічні радники й керівники президентських представництв мали систематичний доступ до документів кожного міністерства, а нерідко й останнє слово у прийнятті рішень з відповідних питань. Однією з характерних рис французької системи є те, що emіnences grіses (вищі чиновники у різних міністерствах, тобто апарати президента, прем'єр-міністра та інших міністрів) часто мають більші вплив і владу, ніж той політичний і адміністративний персонал, який у принципі відповідає за накреслення і розробку політики.

Таку квазі-монархічну і надзвичайно тонко влаштовану систему було підірвано перемогою правих на парламентських виборах 1986 року, коли Франсуа Міттерану, президентусоціалісту, залишалося два роки до закінчення його президентського мандату у 1988 році. Це було початком того періоду, який журналісти і політики назвали періодом "співіснування". За П'ятої республіки така ситуація виникла вперше і здавалася вибухонебезпечною, оскільки в минулому стосунки між більшістю та опозицією традиційно складалися не найкращим чином. Від 1789 року ціла низка урядів зазнала краху або раптово припинила своє існування в результаті державних переворотів або громадянських воєн, не спромігшися перетворити текст конституції на політичний або соціальний устрій. Втім, як виявилося, перспектива неминучих президентських виборів і той факт, що обидва головних суперники були потенційними кандидатами, дало можливість цьому конституційному експерименту пройти свій шлях майже без зривів. Якщо порівняти з тим, як працювали ці інститути у період існування домовленості між президентом і національними зборами, то можна зауважити, що "співіснування" значно скорочує повноваження глави держави. Варто президентові доручити пост прем'єра представникові опозиційного "табору", і він змушений буде лишити йому великий ступінь свободи у виборі своїх міністрів.

Між 1958 і 1986 роками склад урядів більше залежав від вибору президента, ніж від пропозицій, які надходили від прем'єрміністра. Але в період співіснування прем'єр-міністр формує свій уряд великою мірою за власним розсудом (як і повинно бути згідно з конституцією). А проте було помітно, що в уряді Ширака, сформованому у березні 1986 року, призначення двох міністрів, а саме міністра закордонних справ і міністра оборони, стало результатом консенсусу, якого дійшли президент і прем'єр-міністр - факт, який пояснюється широкими повноваженнями, наданими конституцією президенту у цих двох сферах.

Крім того, в періоди співіснування, коли уряд і Національні збори перебувають в опозиції до президента, йому важко вимагати проведення референдуму або ініціювати перегляд конституції, оскільки глава держави може приймати ці два рішення тільки тоді, коли коли уряд або парламент запропонує йому це зробити. Якщо не брати до уваги передбачене статтею 16 право розпускати парламент та право подати у відставку, президент у період співіснування таким чином втрачає більшу частину можливостей для маневру, які у нього були в період домовленостей, тому що він позбавлений підтримки більшості у Національних зборах та уряду, призначеного значною мірою ним самим.

За таких обставин є всі підстави сказати, що саме уряд, спираючись на свою більшість у парламенті, "визначає і направляє політику нації"(стаття 20 конституції). В інших парламентських системах конституційний і політичний вплив глави держави значно слабший. У Великобританії глава держави, який є також главою англіканської церкви, призначається згідно з правилами первородства. У Західній Німеччині та Італії президент республіки обирається згідно з процедурою, яка засвідчує як загальнонаціональну, так і федеральну або регіональну природу політичної системи. У Західній Німеччині колегія виборців складається з членів бундестагу і такого ж числа делегатів, обраних на основі пропорційного представництва від різних ландтагів. Кожна земля обирає делегатів пропорційно до кількості свого населення, але, на відміну від системи виборів до бундесрату, де представники земель представляють існуючі уряди, на президентських виборах делегати представляють різні політичні сили (ХДС, СДПН і b.д.). Таким чином, вирішальним фактором є сила партій, навіть якщо він пом'якшується тим, що голосування провадиться таємно. Однак ні в Німеччині, ні в Італії внутрішні партійні розбіжності ніколи не впливали на очікувані результати: вони могли, щонайбільше, примусити боротися за більшу кількість голосів. В Італії можна виявити ті ж тенденції, що і в Німеччині, хоча способи, за допомогою яких там робиться вибір, дещо інші.

Президент Італії обирається на спільному засіданні обох палат під головуванням голови палати депутатів. До цих депутатів приєднуються по три делегати від кожної області (від Валле д'Аоста лише один), з яких, як правило, принаймні один не належить до більшості у цій області. В усіх трьох країнах особливості приходу до влади обумовлюють масштаби і природу пов'язаних з нею відповідальності та функцій. Ці останні можна звести до <b>трьох категорій: символічної, забезпечення конституційних гарантій та підтримання рівноваги.</b>

<b>1. Символічна функція</b> може видатися найменш важливою, але насправді вона, ймовірно, становить один з найважливіших елементів повноважень глави держави, оскільки саме вона дозволяє і узаконює її або його втручання до таких сфер, де у принципі його повноваження є лише номінальними. Глави держав, що мають найширший простір для маневру, це ті, які спромоглися з найбільшим успіхом стати символом єдності країни, уособленням усіх громадянських і громадських чеснот своїх народів. Саме така ідентифікація дозволяє британському монархові символізувати єдність і сталість держави (корони), незважаючи на всі політичні розбіжності. Королева настільки цілком нейтральна, що, виголошуючи свою промову, написану діючим прем'єр-міністром, вона виступає як рупор лейбористської або консервативної партій. ЄЄ становище набагато вище партійного або парламентського антагонізмів: уряд її величності повинен співіснувати з опозицією її величності. ЄЄ міжнародний престиж - це те, що забезпечує собою тонкий, проте міцний зв'язок між різними учасниками Співдружності націй, яким притаманні глибокі відмінності. Вона є також главою англіканської церкви. Всі ці атрибути поєднуються таким чином, що роблять британського монарха взірцем для всіх інших монархів і навіть для глав держав парламентського типу. У таких республіканських країнах, як Італія та Західна Німеччина, місія президента республіки є ідентичною, але підлягає додатковим обмеженням. В умовах, коли партії відіграють таку важливу роль в обранні глави держави, політична приналежність кандидата і того, хто займе посаду, неминуче послаблює до деякої міри його позицію як символа національної єдності. Кожний новообраний президент змушений намагатися стерти в пам'яті людей свою колишню відданість партії. Цю вимогу далеко не завжди можна легко задовольнити, особливо коли минуле обраного президента дає підставу для полеміки (Любке у 1967-68 роках, Леоне у 1978 році, а також Вальдхайм, обраний президентом Австрії у 1986 році). Особистість глави держави і його загальні здібності є складовими моментами у створенні іміджу президента. Перший президент Західної Німеччини Теодор Хейсс та популярний в Італії Сандро Пертіні - це два яскравих приклади президентів, які змогли створити імідж сильного президента.

<b>2.</b> У парламентських демократіях глави держави являють собою також <b>гарантів існування інститутів країни</b>. Ця функція до деякої міри компенсує їхню роль основного центру влади, яка поступово підупадає. Це можна проілюструвати на прикладі П'ятої республіки у Франції, де ця функція опікуна інститутів країни матеріально забезпечується заходами, що гарантують перебування глави держави на посаді впродовж довшого терміну, ніж той, на який обрано інші інститути, зокрема парламент. Президент Італії обирається на сім років, а обидві палати тільки на п'ять; президент Західної Німеччини обирається на п'ять років, в той час як бундестаг - лише на чотири. Британська монархія являє собою найбільш ідеальне втілення сталості й наступництва, образною квінтесенцією яких є вигук: "Король помер! Хай живе король!". Якщо взяти до уваги слабкість їхніх повноважень, доречно запитати, чи дійсно глави держав ефективно гарантують сталість держави. У світлі військової катастрофи Франції у 1939-40 роках і позиції Лебрена на той час, відповідь де Голля на це питання після Визволення, була негативною; у 1958 році Рене Коті, у свою чергу, доклав руку до дій, спрямованих на зміни в політичній системі, не захищаючи Четверту республіку, яка, слід визнати, вже доживала свого віку. Однак, позиції французьких президентів з 1939 до 1958 року, а також неспроможність деяких з них виконувати свою основну місію, не могли самі по собі бути підставою для наділення президента широкими повноваженнями.

Справді, досвід Німеччини та Італії у період між двома світовими війнами повинен бути пересторогою проти подібних намірів. Ні значні повноваження, ні сильний вплив глав держави в часи Веймарської республіки і італійської монархії не змогли запобігти розкладові політичних систем цих країн і приходу до влади Гітлера й Муссоліні.

<b>3.</b> Глави держав мають ще третю, не менш делікатну місію, а саме, <b>виступати в ролі арбітра</b>. В Британії до цієї функції вдаються нечасто, хоча за складних обставин монарх може дати відчути свій вплив. Це може трапитися у випадку, коли загальні вибори нікому не принесли абсолютної більшості, а іноді й за інших обставин, але в дуже оборежний спосіб. Наприклад, у 1945 році Еттлі діяв згідно з "порадою" Георга VІ і призначив міністром закордонних справ Бевіна, а не Х'ю Делтона; у 1986 році британська преса висловила припущення, що, можливо, королева, як глава Співдружності, зробила спробу переконати Маргарет Тетчер зайняти жорсткішу позицію щодо Південної Африки. Ця роль підтримання рівноваги з використанням особистого впливу, яку, як часто стверджували, брав на себе за часів Четвертої республіки президент Франції Bенсан Орйоль, також більше залежить від особистості глави держави, ніж від якихось особливих повноважень, наданих йому конституцією.

Наприклад, перший президент Італійської Республіки Луїджі Ейнауді зміг створити для поста президента, який не мав жодного прецедента в історії, автономний політичний "простір", надто коли йшлося про призначення членів Конституційного суду, розпуск парламенту і навіть вибори голови Ради міністрів. (Наприклад, Пелла було обрано без будь-яких консультацій). Між 1948 і 1955 роками у партій була нагода оцінити важливість поста президента, і, поза всяким сумнівом, саме це стало причиною спалаху гострої боротьби за одержання контролю над цим постом. Гронкі зробив невдалу спробу якомога більше наблизити подвійний пост глави держави і голови Ради міністрів до поста президента, який існує у Сполучених Штатах, в той час як обрання Сеньї, президента з 1962 по 1964 роки, було тією ціною, яку ліве крило християнських демократів (що прихильно ставилося до лівоцентристського уряду) змушене було заплатити консервативному крилу партії. Саме з цієї причини, а також тому, що він не підтримував існуючі коаліції, Сеньї, за два коротких роки перебування на посаді, частіше, ніж будь-хто з його попередників використовував право глави держави відмовитися від ратіфікації ухвалених законів, якщо для їхнього застосування не передбачено асигнувань.

Його наступник Джузеппе Сарагат (1964-71) сприйняв свою роль гаранта лівоценристської формули настільки серйозно, що спрямовував формування всіх урядів за цією моделлю, тим самим виходячи за жорсткі рамки свого мандату. Наступне обрання Джованні Леоне (1971-78) позначило нове посилення правого центру і в той же час - більш обережне тлумачення ролі президента. Леоне був змушений подати у відставку за шість місяців до закінчення терміну дії своїх повноважень (через компрометацію у зв'зку зі скандалом з компанією Локхід), але за час свого перебування при владі він досяг успіхів у зменшенні значення поста президента, що більше відповідало моделі, окресленій у конституції. Обрання Пертіні означало повернення до активної ролі президента і незалежності глави держави. Пертіні, що був обраний спільно усіма партіями конституційного спектру (тобто, партіями, які постали з Руху опору), виявився, як і Ейнауді, надзвичайно незалежним від впливу будь-якої з політичних партій.

На відміну від першого президента Італійської Республіки він, одначе, міг спиратися на свою широку популярність. Він маніпулював недовірою громадськості до політичних партій на свою власну користь, часом навіть у демагогічний спосіб, експлуатуючи своє минуле як учасника Опору, а також свій похилий вік. Він прямо висловлювався проти таких речей, про які жоден інший політик не наважувався навіть словом обмовитися. Він робив нагінки як урядові, так і політичним партіям, картав лівих і правих і виконував роль "батька нації/батька родини" під час усіх численних спроб політичних вбивств, катастроф і національних лих, які переслідували Італію. Політики потай дратувалися цією незручною фігурою, чия виняткова популярність дозволяла їй грати роль людини, що бореться із забобонами, і почали відчувати занепокоєння перспективою обрання на другий термін (чому були неспроможні запобігти) перестарілого й непоступливого президента, який продовжуватиме свою бурхливу діяльність. Та Пертіні зглянувся над ними і поступився своїм постом перед Коссігою, прибічником політики замирення з Італійською комуністичною партією, саме в той час, коли в моді були історичні компроміси.

Нинішній президент, обраний 1985 року, значно рідше виступає як посередник, внаслідок чого зросла загроза відновлення партіями раніше втрачених позицій. На таку думку наштовхує так звана угода La Staffeta (передача з рук у руки), за якою християнські демократи і соціалістична партія 1985 року домовились між собою замінити соціалістичного прем'єра Краксі християнським демократом. В усій цій справі президент республіки, теоретично відповідальний за добір і призначення голови Ради міністрів, мав радше такий вигляд, ніби він був присутнім лише для того, щоб дізнатися про доконаний факт. Досвід Західної Німеччини також окреслює як межі, так і потенціал ролі глави держави як конституційного арбітра.

Як реакція на надмірну кількість повноважень, яку мали президенти Веймарської Республіки, формальні повноваження західнонімецького президента були значно зменшені, а політична еволюція Західної Німеччини більшою чи меншою мірою відвертала можливість будь-якого неофіційного перегляду цих обмежень. Справді, спостерігається радше зворотна тенденція. Наприклад, в принципі глава держави повинен добирати кандидата на пост канцлера і пропонувати його бундестагу. Але на практиці він подає до бундестагу кандидатуру, запропоновану йому партійною або коаліційною більшістю. Те саме відбувається з призначенням міністрів та інших вищих посадових осіб. Коли Генріх Любке зробив спробу усунути Герхарда Шредера з поста міністра закордонних справ у 1965 році, його втручання майже одностайно було засуджене усіма як некоректне і таке, що суперечить конституції. Так само повноваження президента обмежені, коли йдеться про розпуск бундестагу. У цій сфері повноваження президента, надані йому згідно зі статтями 63.4 та 68 конституції, фактично підпорядковуються рішенням, прийнятим партіями і (у випадку статті 68) канцлером. Так, 1983 року, коли канцлер Коль організував штучну кризу для того, щоб виборці могли підтримати новий альянс між християнсько-демократичним і християнсько-соціальним союзом з одного боку і партією вільних демократів - з іншого, президент висловив свої побоювання стосовно того, що можна було вважати порушенням передбаченої конституцією процедури, але кінець-кінцем поступився вимогам канцлера.

Таким чином, глава держави у Західній Німеччині може грати впливову роль тільки під час кризи. Президенти Західної Німеччини загалом гідно виконували свої функції. (Найбільше критичних зауважень викликав Любке, який пішов у відставку за кілька місяців до закінчення свого терміну перебування при владі, мовляв для того, щоб розвести в часі президентські й парламентські вибори, але насправді через те, що його поведінка під час другої світової війни видавалася все більш сумнівною). Втім, їхня головна роль полягала у тому, що вони уособлювали державу. З цього погляду і в такій обмеженій перспективі президенти Західної Німеччини виконували свої функції цілком коректно. Але щоб з'ясувати, хто ж, власне, має реальну владу, ми повинні звернутися до додаткового елемента системи, тобто уряду та його керівника, відомого як прем'єрміністр або (в Італії) - голова Ради міністрів. Уряд : добір та призначення міністрів Процес добору і призначення міністрів в парламентських системах більш складний, ніж в американській президентській системі, оскільки для цього спершу слід пройти один суттєвий етап - вибір прем'єр-міністра главою держави. Та вираз "вибір" неоднозначний, тому що свобода вибору у глави держави до певної міри обмежена і залежить від конституції країни, існуючих політичних обставин тощо.

На сьогодні ситуація, коли глава держави має повну автономію у вирішенні питання добору прем'єр-міністра, може розглядатися як виняток, і таких прикладів можна навести небагато. Аж до середини вісімнадцятого сторіччя британські монархи дійсно добирали таких прем'єр-міністрів, які були їм до вподоби. Та у 1746 і 1757 роках Георг ІІ, незалежно від своїх симпатій чи антипатій, був змушений вдатися до послуг Пітта, який був лідером більшості. Через 120 років у Франції Макмагон на собі міг пересвідчитися в існуванні обмежень у повноваженнях глави держави в умовах парламентської системи. Король Віктор-Еммануїл ІІІ в Італії та Гінденбург в Німеччині не скористалися можливістю протистояти підйому фашизму та нацизму і доручили формування урядів лідерам відповідних рухів - факт, який їм пізніше поставлять на карб. Сьогодні жоден глава держави не має дискреційних повноважень у виборі прем'єр-міністра, оскільки обмеження, які на нього накладаються, становлять головний принцип парламентської системи, який полягає у заміні довільного вибору однієї особи волевиявом народу, що уособлюється парламентською більшістю. У цьому відношенні показовою є історія П'ятої республіки.

Багато говорилося й писалося про те, що президент може добирати того, кого хоче. Це зауваження справедливе з огляду на природу політичної системи (не цілком парламентської), а також практику наступництва глав держави: обраний прем'єр-міністр ніколи не бував лідером більшості, але ставав ним. Іноді його обирали до парламенту, але і це не було обов'язковим, про що свідчать приклади Жоржа Помпіду 1962 року і Раймона Барра у 1976 році. Однак, ця свобода вибору ставала можливою тільки за умови збігу президентської і парламентської більшості, а також завдяки тому факту, що обраний прем'єр-міністр був загалом прийнятний для існуючої більшості. Більше того, не можна було порушувати деякі табу. Так, після своєї поразки на виборах 1967 року Кув де Мюрвіль не був призначений прем'єр-міністром. А у 1978 році Валері Жіскар Д'Естен дав зрозуміти, що у випадку перемоги лівих запропонував би Міттерану пост прем'єр-міністра. У 1986 році альтернативи не було.

Попри "невизначеність", викликану сивіллиними пророцтвами глави держави, не встигли ще оголосити про перемогу коаліції Об'єднання на підтримку республіки і Союзу за французьку демократію, як Міттеран призначив прем'єром Жака Ширака, лідера провідної політичної групи. Таким чином П'ята республіка знову повернулася до суворих канонів класичного парламентаризму. Певна річ, Міттеран міг би призначити і когось іншого, але тільки з ризиком, що пропозиція зайняти цю посаду буде відхилена самим обранцем, або, гірше того, новою більшістю. Протилежну екстрему являє собою позиція глави держави, який не має ніякого простору для маневру, але змушений призначати прем'єр-міністра, практично обраного іншими.

Найбільш яскравий приклад такої залежності глави держави дає Великобританія, де "вибір" монарха зводиться до затвердження результатів подвійного процесу попереднього добору, тобто, спочатку партією, яка обирає свого лідера, а потім - виборцями, які віддають перевагу тій чи іншій партії разом з її лідером. Проте на брак автономності глави держави впливає також збіг характерних обставин, а саме наявність лідера, чия позиція є незаперечною, та перемога на виборах, яка не підлягає сумніву. Коли відсутній один або обидва цих фактори, глава держави знову набуває деякі з своїх старих монарших повноважень, що дають йому можливість впливати на події.

Наприклад, коли у 1923 році прем'єр-міністр Бонар Ло вимушений був піти у відставку за станом здоров'я, Георг V запропонував очолити уряд Стенлі Болдуїну, хоча очікувалося, що він призначить лорда Керзона. В 1931 році Георг V знову відіграв істотну роль у виборі Рамсея Макдональда, який був лідером лейбористів, і, таким чином, став прем'єр-міністром уряду меншості. Коли він подав у відставку в результаті незгод всередині самої лейбористської партії, де виникли розбіжності щодо заходів, необхідних для подолання економічної кризи, король порадився з консервативними та ліберальними лідерами і вирішив запропонувати Рамсею Макдональду створити уряд національної єдності. Це "класове співробітництво" викликало кризу лейбористської партії. Та у жовтні 1935 року країна підтвердила цей вибір, надавши 554 місця прибічникам уряду національної єдності, тоді як кандидати від Лейбористської партії-прихильники "твердої" лінії", одержали тільки 52. Втім, загалом роль британського монарха дуже обмежена, і король може впливати на призначення прем'єр-міністра тільки за виняткових обставин.

У Західній Німеччині в цьому відношенні ситуація дуже схожа на ту, з якою має справу суверен Об'єднаного королівства. Кожну партію очолює лідер, який у разі перемоги своєї політичної групи на виборах, природно, має стати канцлером. Альфред Гроссер підкреслює цей момент, пропонуючи '# $ b(, як у 1959 році Аденауер, підштовхуваний бажанням завадити шансам свого віце- канцлера Людвіга Ерхарда, якого він недолюблював, раптово висунув свою кандидатуру у президенти республіки. Ідучи у відпустку, Аденауер сказав журналістам, що його настільною книжкою буде конституція, у якій - іронічно зауважує Гроссер - він без сумніву знайшов гірку правду, а саме, що коли він стане президентом, він не зможе більше нав'язувати свого обранця на пост канцлера. Накладання таких обмежень на роль президента спричинене невдалим досвідом Веймарської Республіки. Як реакція на те, що фон Байме називав "алергією на Гінденбурга", а також щоб не допустити перетворення канцлера на президентського "козла відпущення" (за словами Гордона Сміта) та уникнути повторення несвоєчасних втручань президента і розпусків парламенту у стилі Веймарської республіки, у конституції Федеративної Республіки наголошується, що канцлер повинен бути обраний бундестагом, полишаючи за президентом чисто формальну роль.

Між цими двома можливими крайніми випадками існують і такі, коли глава держави, чи то згідно з конституцією, чи в результаті виникнення змін у політичній ситуації, одержує значні повноваження. Так, наприклад, було у Франції за часів Четвертої республіки, так нині є в Італійській Республіці, надто коли глава держави може покластися на підтримку громадської думки. Венсан Орйоль та Сандро Пертіні за відсутності політичної більшості використали свій особистий авторитет для того, щоб вплинути на вибір прем'єра. Для цього під своєю егідою вони провадили численні консультаціі, або висували кандидатуру можливого прем'єр-міністра, який міг би бути призначений за умови, що йому пощастить сформувати уряд. Така практика надавала можливість використовувати деяких потенційних але спірних кандидатів, перш ніж кінець кінцем зупинити свій вибір на тому, кому глава держави весь час таємно симпатизував. Але ситуація у Четвертій республіці дещо відрізнялася від тієї, яка мала місце в Італії принаймні до виборів Сандро Пертіні у 1978 році. На відміну від ситуації, яка складалась майже в усіх інших парламентських демократіях, у Франції президент Четвертої республіки ніколи не був зв'язаний жодним правилом, що заохочувало б за відсутності абсолютної більшості до вибору прем'єр-міністра (якого називали у той час головою Ради міністрів) з числа членів найбільшої партії, тобто партії, що має відносну більшість.

Картина, яку змалював Жан-Клод Кольяр у своєму дослідженні сучасних парламентських демократій, чітко показує, наскільки незвичною була французька ситуація: жоден з двадцяти одного голови Ради міністрів не належав до найбільшої політичної партії, а саме до Комуністичної партії, яка розглядалася як така, що виходить за межі можливого вибору. Кольяр коментує це так: "В інших країнах, як правило, чим вище перебуває партія (на класифікаційній шкалі у діапазоні від 1 до 8, що грунтується на відносній величині партій), тим більше в неї h -aів сформувати уряд. Коли ми розглядатимемо Четверту республіку, ми виявимо протилежну тенденцію, яка полягає в тому, що найбільш сприятлива позиція для того, щоб стати головою Ради міністрів, у членів невеликих партій, які посідають четверте - п'яте місця на цій шкалі."

З другого боку, в Італії, де, здавалося б, існує процедура "призначення" (presіdente іncarіcato), глава держави мав менше простору для маневру. До обрання Сандро Пертіні існувала домовленість, якої досі дотримувалися, про те, що прем'єр повинен бути обраний від партії, яка мала відносну більшість голосів, інакше кажучи, від християнських демократів. Та навіть за таких обставин руки у президента були зв'язані, за винятком того випадку, коли християнські демократи не змогли висунути які-небудь конкретні пропозиції. Можливість знехтувати цією домовленістю з'явилася лише тоді, коли виникнення більш хисткої ситуації (в результаті занепаду християнських демократів) збіглося з появою харизми президента Пертіні. Спочатку він зробив невдалу спробу запропонувати сформувати уряд республіканцеві Ла Мальфа, потім - соціалістові Краксі, і вже після цього глава держави звернувся до Джорджо Спадоліні, якому таким чином вдалося стати першим в Італійській Республіці прем'єрміністром, що належав до світської партії (хоча Паррі також належав до цієї категорії в період визволення). Після виборів 1983 року президент звернувся до Краксі, лідера невеликої соціалістичної партії, що мала 12% голосів, який з часом побив рекорд перебування на посаді голови уряду, подавши у відставку тільки у квітні 1987 року.

Може здатися дивним, що християнські демократи вісімдесятих років терпіли неповагу до конституційної домовленості, яка була їм настільки вигідною. Цьому існує два пояснення (крім сили особистості Пертіні). По-перше, християнські демократи розглядали цей відхід від центру політичної сцени як можливий період для гостро необхідного омолодження партії. По-друге, Італійська комуністична партія, наступаючи на п'яти християнським демократам, набувала сили і навіть виявилася лідером на виборах 1984 року до Європарламенту. Коли б така ситуація утвердилася, то в разі додержання конституційної домовленості було б необхідно обрати прем'єрміністра з числа членів Комуністичної партії. Замість того, щоб привертати уваги до домовленості, яка стала їм невигідною, християнські демократи віддали перевагу тому, що, як вони вважали, було не більше, ніж тимчасовим неуспіхом поки не повернуться кращі часи. У 1985-1986 роках генеральний секретар Християнськодемократичної партії де Міта вже наголошував на перевагах "ротації". Справді, угода "La Stafetta" передбачала перехід поста голови Ради міністрів до християнських демократів. Але цього досягли без маккіавеллівського маневрування Краксі і його пропозиції стосовно проведення в майбутньому референдумів. Це призвело до настільки глибокого розколу більшості, що наступні парламентські вибори довелося перенести на більш близький термін - червень 1987 року. Таким чином виявляється, що в парламентських демократіях, які ми розглядали, роль глави держави в обранні прем'єр-міністра стала мінімальною.

Виняток становить лише Франція. Та коли співіснування президента та парламента, де домінують погляди, що відрізняються від поглядів президента, почастішає, то П'ята республіка стане подібною до сусідніх демократій. У такім разі, як і в Великобританії, Західній Німеччині і Італії, добір мі