ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за конституційним поданням 59 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 22 Закону України „Про вибори народних депутатів України“ стосовно рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва
Справа № 1-17/2012
м. К и ї в
4 квітня 2012 року
№ 7-рп/2012
Конституційний Суд України у складі суддів:
Головіна Анатолія Сергійовича – головуючого,
Баулiна Юрiя Васильовича,
Бринцева Василя Дмитровича,
Вдовiченка Сергiя Леонiдовича,
Винокурова Сергія Маркіяновича,
Гультая Михайла Мирославовича,
Запорожця Михайла Петровича,
Кампа Володимира Михайловича,
Колоса Михайла Івановича,
Лилака Дмитра Дмитровича,
Маркуш Марії Андріївни,
Овчаренка В’ячеслава Андрійовича,
Пасенюка Олександра Михайловича‚
Сергейчука Олега Анатолійовича,
Стецюка Петра Богдановича,
Стрижака Андрія Андрійовича,
Шаптали Наталі Костянтинівни – доповідача,
Шишкіна Віктора Івановича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 59 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 22 Закону України „Про вибори народних депутатів України“ від 17 листопада 2011 року № 4061–VI стосовно рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва (Відомості Верховної Ради України, 2012 р., № 10–11, ст. 73) (далі – Закон).
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України „Про Конституційний Суд України“ стало конституційне подання 59 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України „Про Конституційний Суд України“ є твердження суб’єкта права на конституційне подання про неконституційність положень частини другої статті 22 Закону стосовно рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва.
Заслухавши суддю-доповідача Шапталу Н.К. та дослідивши матеріали справи, в тому числі позиції, висловлені Президентом України, Головою Верховної Ради України, Міністром юстиції України, науковцями Національного університету „Юридична академія України імені Ярослава Мудрого“, Національного університету „Одеська юридична академія“, Донецького національного університету, Національної академії внутрішніх справ, громадських організацій „Інститут виборчого права“ та „Лабораторія законодавчих ініціатив“, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб’єкт права на конституційне подання – 59 народних депутатів України – звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення статті 22 Закону, які передбачають, що закордонні виборчі дільниці утворюються Центральною виборчою комісією при закордонних дипломатичних установах України, у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України, з рівномірним віднесенням до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва.
Народні депутати України вважають, що вказані положення Закону, котрими передбачено рівномірне віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва, порушують конституційні принципи рівного, вільного виборчого права, права громадян обирати і бути обраними, не забезпечують рівності можливостей кандидатів у народні депутати України, які балотуються в одномандатних виборчих округах, та рівності юридичної ваги голосів виборців, а отже, не відповідають положенням статті 1, частини другої статті 5, частини першої
статті 38, статей 69, 71, частини першої статті 76 Конституції України.
2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, виходить з такого.
Україна відповідно до Конституції України є суверенна, незалежна, демократична, правова держава (стаття 1); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша
статті 8); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (частина друга статті 3); громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (частина перша статті 24).
Згідно з Основним Законом України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5); громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (частина перша статті 38); народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (стаття 69); право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років; не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними (стаття 70); вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування; виборцям гарантується вільне волевиявлення (стаття 71).
Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент –Верховна Рада України; конституційний склад Верховної Ради України – чотириста п’ятдесят народних депутатів України, які
обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років (стаття 75, частина перша статті 76 Конституції України).
У Рішенні від 26 лютого 1998 року № 1-рп/98 (справа про вибори народних депутатів України) Конституційний Суд України зазначив, що „основоположні принципи загального, рівного і прямого виборчого права, вільне і таємне волевиявлення громадян України на виборах народних депутатів України становлять конституційну основу правового регулювання виборчого процесу“ (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини).
Згідно з частиною третьою статті 77, пунктом 20
частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюються виключно законами України.
Відповідно до частин першої, третьої статті 1 Закону народні депутати України обираються громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування за змішаною (пропорційно-мажоритарною) виборчою системою. За Законом з 450 народних депутатів України 225 народних депутатів України обираються за пропорційною системою в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у народні депутати України від політичних партій, 225 – за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах (частини друга, третя статті 1).
Згідно з частинами першою, другою статті 18 Закону вибори народних депутатів України проводяться у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, який включає в себе всю територію України та закордонні виборчі дільниці, та у
225 одномандатних виборчих округах, що утворюються Центральною виборчою комісією та існують на постійній основі; одномандатні виборчі округи утворюються в межах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя з приблизно рівною кількістю виборців в кожному окрузі; орієнтовна середня кількість виборців в одномандатних виборчих округах визначається Центральною виборчою комісією виходячи з відомостей Державного реєстру виборців; відхилення кількості виборців в одномандатному виборчому окрузі не може перевищувати дванадцяти відсотків орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних виборчих округах.
Закордонні виборчі дільниці призначені для організації та проведення голосування виборців, які проживають або на день проведення голосування на виборах народних депутатів України перебувають на території іноземної держави, та утворюються при закордонних дипломатичних установах України, у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України,
„з рівномірним віднесенням до всіх одномандатних округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва“ (частини перша, друга статті 22 Закону).
3. Суть однієї зі складових активного виборчого права полягає в тому, що кожен виборець на виборах має однакову кількість голосів.
Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України принцип рівного виборчого права забезпечується не тільки рівними для всіх громадян засадами участі у виборах та наявністю у них рівної кількості голосів, а й юридично рівним впливом цих голосів на результати виборів (абзац перший пункту 13 мотивувальної частини Рішення від 26 лютого 1998 року № 1-рп/98).
Згідно з Законом одномандатні виборчі округи утворюються Центральною виборчою комісією з урахуванням територіального чинника в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці України та кількісного чинника, який передбачає, що кількість виборців в одномандатному виборчому окрузі становить орієнтовну середню кількість виборців відповідно до відомостей Державного реєстру виборців.
За змістом положень Закону, якими встановлені строки, порядок і послідовність дій щодо утворення одномандатних виборчих округів та виборчих дільниць, у тому числі закордонних, Центральна виборча комісія повинна утворити закордонні виборчі дільниці з наступним (після утворення одномандатних виборчих округів) їх рівномірним віднесенням до всіх одномандатних виборчих округів, утворених на території столиці України – міста Києва (підпункти 2, 3, 4 пункту 6 розділу XV „Прикінцеві та перехідні положення“).
Таким чином, Центральна виборча комісія повинна утворити в межах столиці України – міста Києва одномандатні виборчі округи виходячи з кількості виборців, які на момент утворення цих округів включені до Державного реєстру виборців у місті Києві, та з урахуванням дванадцятивідсоткової межі відхилення від визначеної орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних виборчих округах, не беручи до уваги кількість виборців, зареєстрованих у Державному реєстрі виборців, які проживають або перебувають за кордоном.
За таких обставин встановлена частиною другою статті 22 Закону вимога щодо рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва, з урахуванням співвідношення кількості виборців, які проживають або перебувають за кордоном, та виборців у місті Києві не узгоджується з частиною другою статті 18 Закону, якою визначено певну межу відхилення кількості виборців в одномандатному виборчому окрузі, а саме – до дванадцяти відсотків від орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних виборчих округах.
Рівномірне віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва з урахуванням кількості виборців в місті Києві, зумовлює значне збільшення кількості виборців, які не пов’язані з територіальною громадою міста Києва.
Отже, застосування положень Закону, за якими виборці, які проживають або перебувають за кордоном, голосують за кандидатів у народні депутати України в одномандатних виборчих округах, що утворюються в столиці України – місті Києві, не забезпечує відображення волевиявлення тих виборців, які проживають на території міста Києва.
4. Основний Закон України гарантує виборцям вільне волевиявлення на виборах до органів державної влади та органів місцевого самоврядування на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування (стаття 71).
Конституційний принцип рівного виборчого права зобов’язує державу створити рівні умови для реалізації активного та пасивного виборчого права на всіх стадіях виборчого процесу, а також рівні можливості для їх захисту в порядку, передбаченому законом. Таку ж правову позицію, згідно з якою „всім виборцям і всім кандидатам у народні депутати України Конституція надає і гарантує рівні правові можливості для реалізації своїх виборчих прав“, висловив Конституційний Суд України в абзаці першому пункту 10 мотивувальної частини Рішення від 26 лютого 1998 року № 1-рп/98.
Однак положення Закону щодо рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів на території столиці України – міста Києва не забезпечують рівних правових можливостей кандидатів у народні депутати України, які балотуватимуться в одномандатних виборчих округах у місті Києві, щодо реалізації їх права бути обраними народними депутатами України, оскільки обмежуються можливості таких кандидатів формувати вільне волевиявлення виборців, які проживають або перебувають за кордоном.
Отже, рівномірне віднесення згідно з частиною другою
статті 22 Закону закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, утворених на території столиці України – міста Києва, не забезпечує рівного і вільного виборчого права виборцям, які проживають або перебувають за межами України і які за існуючою пропорційно-мажоритарною виборчою системою реалізовують таке право лише за пропорційною складовою змішаної виборчої системи.
Крім того, виборці, які проживають або перебувають за кордоном, як зауважив Європейський суд з прав людини у справі Хілбе проти Ліхтенштейну (1999), є „менш пов’язані, менш зацікавлені і менш обізнані із щоденними внутрішньодержавними подіями та процесами“, у зв’язку з чим він визнав за можливе позбавляти активного виборчого права таких виборців.
Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення частини другої статті 22 Закону щодо рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва, є такими, що суперечать частині першій статті 38, статтям 69, 71, частині першій статті 76 Конституції України.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України „Про Конституційний Суд України“, Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення „з рівномірним віднесенням до всіх одномандатних округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва“ частини другої статті 22 Закону України „Про вибори народних депутатів України“ від 17 листопада
2011 року № 4061–VI.
2. Положення частини другої статті 22 Закону України „Про вибори народних депутатів України“ від 17 листопада 2011 року
№ 4061–VI, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
3. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у „Віснику Конституційного Суду України“ та в інших офіційних виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
* * *
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Стецюка П.Б. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 59 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 22 Закону України „Про вибори народних депутатів України“ стосовно рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва
Суб’єкт права на конституційне подання – 59 народних депутатів України – звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення статті 22 Закону України „Про вибори народних депутатів України“ від 17 листопада 2011 року № 4061–VI (далі – Закон), які передбачають, що закордонні виборчі дільниці утворюються Центральною виборчою комісією при закордонних дипломатичних установах України, у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України, з рівномірним віднесенням до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва. Народні депутати України вважають, що вказані положення Закону, котрими передбачено рівномірне віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва, порушують конституційні принципи рівного, вільного виборчого права, права громадян обирати і бути обраними, не забезпечують рівності можливостей кандидатів у народні депутати України, які балотуються в одномандатних виборчих округах, та рівності юридичної ваги голосів виборців і, на їхню думку, не відповідають положенням статті 1, частини другої статті 5, частини першої статті 38, статей 69, 71, частини першої статті 76 Конституції України.
У Рішенні від 4 квітня 2012 року № 7-рп/2012 (далі – Рішення) Конституційний Суд України визнав „такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення „з рівномірним віднесенням до всіх одномандатних округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва“ частини другої статті 22 Закону України „Про вибори народних депутатів України“ від 17 листопада 2011 року № 4061–VI“ (пункт 1 резолютивної частини), зазначивши, що „положення частини другої статті 22 Закону України „Про вибори народних депутатів України“ від 17 листопада 2011 року № 4061–VI, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення“ (пункт 2 резолютивної частини Рішення).
На підставі статті 64 Закону України „Про Конституційний Суд України“ вважаю за необхідне висловити окрему думку стосовно Рішення.
1. Відповідно до Основного Закону України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України (частина перша статті 150); закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (частина перша статті 152). Приймаючи рішення про неконституційність правових актів, Конституційний Суд України повинен, насамперед, керуватися принципом верховенством права, повно і всебічно розглянути справу та належним чином обґрунтовувати своє рішення (стаття 4 Закону України „Про Конституційний Суд України“). Отже, зробивши висновок, що „положення частини другої статті 22 Закону щодо рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва, є такими, що суперечать частині першій статті 38, статтям 69, 71, частині першій статті 76 Конституції України“, Конституційний Суд України мав би показати в чому саме полягає така „суперечність“.
Однак, у Рішенні такого обґрунтування стосовно будь-якого з указаних конституційних положень (частина перша статті 38 – „громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування“, статті 69 – „народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії“, статті 71 – „вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення“ та частини першої статті 76 – „конституційний склад Верховної Ради України – чотириста п’ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років“) не наведено.
Натомість, зроблені Конституційним Судом України припущення щодо можливого „не узгодження“ між собою положень частини другої статті 22 та частини другої статті 18 Закону (абзац шостий пункту 3 мотивувальної частини Рішення), а також про те, що „рівномірне віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва з урахуванням кількості виборців в місті Києві, зумовлює значне збільшення кількості виборців, які не пов’язані з територіальною громадою міста Києва“ і це, відповідно, „не забезпечує відображення волевиявлення тих виборців, які проживають на території міста Києва“ (абзаци сьомий та восьмий мотивувальної частини Рішення) – обґрунтуванням неконституційності частини другої статті 22 Закону не може вважатися з засади речі, оскільки побудоване на основі хибного уявлення щодо конституційної природи депутатського (парламентського) мандату в Україні. Народний депутат України, незалежно від того де і в який спосіб він обраний, „є повноважним представником Українського народу у Верховній Раді України, відповідальний перед ним, і покликаний виражати і захищати його інтереси“ (стаття 79 Конституції України, абзац п’ятий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року № 11-рп/98 у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України).
Не може, на мій погляд, вважатися достатньою аргументацією неконституційності вказаного положення Закону і теза про те, що положення стосовно рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів на території столиці України – міста Києва „не забезпечують рівних правових можливостей кандидатів у народні депутати України, які балотуватимуться в одномандатних виборчих округах у місті Києві, щодо реалізації їх права бути обраними народними депутатами України, оскільки обмежуються можливості таких кандидатів формувати вільне волевиявлення виборців, які проживають або перебувають за кордоном“ (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини Рішення). Адже первинним (головним) призначенням оспорюваної суб’єктом права на конституційне подання норми Закону є забезпечення активного виборчого права (права обирати) громадян України, які проживають або перебувають за кордоном, а названі Конституційним Судом України „обмеження можливостей“ кандидатів у народні депутати України у цьому випадку не що інше, як одна з особливостей організації виборчого процесу.
2. Конституцією України встановлено, що організація і порядок проведення виборів народних депутатів України визначаються виключно законами України (стаття 77, пункт 20 частини першої статті 92). Єдиним органом законодавчої влади в Україні, до повноважень якого належить прийняття законів є парламент – Верховна Рада України (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України). Верховна Рада України 17 листопада 2011 року прийняла Закон, який Президент України підписав 8 грудня 2011 року. Прийняття Закону голосами 366 народних депутатів України (більше 80 відсотків від конституційного складу парламенту) та його беззастережне підписання главою держави, на мою думку, засвідчує консолідацію всіх політичних сил не тільки у Верховній Раді України, а й у державі в цілому довкола врегулювання відносин, пов’язаних з організацією і порядком проведення виборів народних депутатів України.
Різносторонність та багатоаспектність правових відносин у сфері виборчого права обумовлює необхідність врегулювання парламентом окремих епізодів виборчого процесу в режимі так званої політичної доцільності. Такі нормативні положення, віднесені до питань політичної доцільності, не можуть бути предметом розгляду в єдиному органі конституційної юрисдикції, оскільки не належать до його компетенції (рішення та висновки Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 року № 1-рп/98, від 3 грудня 1998 року № 17-рп/98, від 27 червня 2000 року № 1-в/2000, від 30 січня 2002 року № 2-рп/2002, від 16 жовтня 2002 року № 1-в/2002). Рівномірне віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва, передбачене частиною другою статті 22 Закону, на мій погляд, є питанням політичної доцільності. Крім того, вбачається, що вирішення цього питання саме в такий спосіб законодавцем в умовах теперішнього стану національного виборчого законодавства відповідає також положенню статті 11 Конституції України, за яким „держава сприяє консолідації та розвиткові української нації“.
3. Повнота і всебічність розгляду справи як принцип діяльності Конституційного Суду України (стаття 4 Закону України „Про Конституційний Суд України“) означає також і комплексне (системне) врахування всіх (без виключення) положень Основного Закону України, а також раніше висловлених правових позицій єдиного органу конституційної юрисдикції. У Рішенні, на жаль, поза увагою залишилися такі важливі конституційні положення, як частина друга статі 22 („конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані“) та частина друга статті 24 („не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання (виділення моє – П.С.), за мовними або іншими ознаками“) Конституції України. Не враховано і той факт, що у свій час предметом конституційного контролю був весь текст Закону України „Про вибори народних депутатів України“ від 24 вересня 1997 року, відповідно до положень якого закордонні виборчі дільниці також приписувалися до одного із столичних виборчих округів (Рішення від 26 лютого 1998 року № 1-рп/98 у справі про вибори народних депутатів України).
4. Приймаючи Рішення про визнання таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення „з рівномірним віднесенням до всіх одномандатних округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва“ частини другої статті 22 Закону, Конституційний Суд України, не вказавши Верховній Раді України в порядку статті 70 Закону України „Про Конституційний Суд України“ на необхідність негайного внесення до Закону відповідних доповнень, фактично позбавив громадян України, які проживають або перебувають за кордоном, їхнього активного виборчого права в частині обрання народних депутатів України по мажоритарних виборчих округах. Такий підхід, на мій погляд, суперечить частині другій статі 22 та частині другій статті 24 Конституції України.
Підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що у Конституційного Суду України не було підстав для визнання такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положень „з рівномірним віднесенням до всіх одномандатних округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва“ частини другої статті 22 Закону України „Про вибори народних депутатів України“ від 17 листопада 2011 року № 4061–VI.
Суддя
Конституційного Суду України
П. СТЕЦЮК
* * *
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Шишкіна В. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 59 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 22 Закону України „Про вибори народних депутатів України“ стосовно рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва
Конституційний Суд України у Рішенні від 4 квітня 2012 року № 7-рп/2012 (далі – Рішення) визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення „з рівномірним віднесенням до всіх одномандатних округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва“ частини другої статті 22 Закону України „Про вибори народних депутатів України“ від 17 листопада 2011 року № 4061–VI (далі – Закон).
Своє Рішення Конституційний Суд України мотивував тим, що:
а) віднесення частиною другою статті 22 Закону закордонних виборчих дільниць до одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва (у виборах 1998 і 2002 років за змішаною пропорційно-мажоритарною виборчою системою було по дванадцять виборчих округів), з урахуванням співвідношення кількості виборців, які проживають або перебувають за кордоном, та виборців у місті Києві не узгоджується з частиною другою статті 18 Закону, якою визначено певну межу відхилення кількості виборців в одномандатному виборчому окрузі, а саме – до дванадцяти відсотків від орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних виборчих округах (абзац шостий пункт 3 мотивувальної частини Рішення), що не забезпечує реального відображення волевиявлення тих виборців, які проживають на території міста Києва (абзац восьмий пункту 3 мотивувальної частини Рішення);
б) віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів на території столиці України – міста Києва не забезпечує рівних правових можливостей кандидатів у народні депутати України, які балотуватимуться в одномандатних виборчих округах у місті Києві, щодо реалізації їх права бути обраними народними депутатами України, оскільки обмежуються можливості таких кандидатів формувати вільне волевиявлення виборців, які проживають або перебувають за кордоном (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини Рішення), а тим самим не забезпечує рівного і вільного виборчого права виборцям, які проживають або перебувають за межами України і які за існуючою пропорційно-мажоритарною виборчою системою реалізовують таке право лише за пропорційною складовою змішаної виборчої системи (абзац четвертий пункту 4 мотивувальної частини Рішення).
Керуючись статтею 64 Закону України „Про Конституційний Суд України“, висловлюю окрему думку щодо наведених позицій Конституційного Суду України.
1. Вказані твердження, які обумовили резолютивну частину Рішення, не є мотивованими. В мотивувальній частині Рішення не обґрунтовано, у чому саме положення частини другої статті 22 Закону суперечить статтям 38, 69, 71, 76 Конституції України. На якій підставі суд дійшов висновку, що частина друга статті 22 Закону не узгоджується з положенням частини другої статті 18 Закону, і навіть якщо уявити, що це так, то чому конституційність однієї норми Закону має оцінюватися через зміст іншої норми того ж Закону? Всі норми закону є рівнозначними. Які конституційні приписи було покладено в основу висновку, що оспорювані положення частини другої статті 22 Закону не забезпечують рівних правових можливостей кандидатів у народні депутати України, які балотуватимуться в одномандатний виборчий округ у місті Києві?
Варто зазначити, що абсолютного дотримання принципу рівності у визначенні кількості виборців у одномандатних виборчих округах для здійснення волевиявлення громадян при реалізації ними активного виборчого права досягнути apriori неможливо, тому що абсолютна рівність у такому разі передбачає однакову кількість виборців на день виборів у всіх 225 мажоритарних виборчих округах. Наведене твердження стосується також можливостей кандидатів у народні депутати України, які балотуватимуться в одномандатний виборчий округ у місті Києві. Саме тому в будь-якому законодавстві передбачено певну межу відхилення в кількості виборців у одномандатних виборчих округах. В Україні таку межу встановлено у статті 18 Закону, тобто допускається відхилення від кількісної рівності числа виборців як нездійсненного абсолюту. Якщо в Рішенні абсолютизується принцип рівності, то доцільно було б визнати неконституційними і положення статті 18 Закону, яка також передбачає відхилення від принципу рівності.
2. Відповідно до частини третьої статті 77 Конституції України порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється законом. Визначаючи в Законі механізм врахування волевиявлення громадян України, які перебувають за кордоном на виборах народних депутатів України, законодавець, мабуть, зважав на сукупність різних факторів (місце перебування виборця, комунікаційні, організаційні, фінансові можливості держави тощо) і діяв згідно зі своїми повноваженнями, визначеними у пункті 3 частини першої статті 85, пункті 20 частини першої статті 92 Конституції України.
Саме такого підходу до повноважень парламенту Конституційний Суд України дотримувався в рішеннях від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011, від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012, коли погоджувався з позицією Верховної Ради України щодо можливості надавати законом Кабінету Міністрів України право визначати порядок та розміри соціальних виплат виходячи з наявного фінансового ресурсу бюджету держави і Пенсійного фонду України. У вказаних рішеннях йшлося про права людини, які мають бути максимально захищені, а в цьому Рішенні було досліджено конституційність норм, що регулюють політичне право громадянина. Якщо ж орієнтуватися на європейські стандарти, то захисту людських прав має бути надано більший ступінь забезпечення порівняно з політичними правами громадян, що підтверджується змістом Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і практикою Європейського суду з прав людини. Чому ж у цьому Рішенні стосовно виборчого права порівняно із зазначеними рішеннями щодо соціальних прав людини змінено підходи?
3. Зміст пунктів 26–28 Пояснювального звіту до Кодексу належної практики у виборчих справах Європейської Комісії „За демократію через право“ (Венеціанська Комісія) дає розуміння принципу вільних виборів, що, зокрема, передбачає незалежне формування думки виборців та їх волевиявлення при голосуванні. Такі приписи є підставою для покладання на державу низки позитивних зобов’язань. У контексті розуміння цього принципу український Закон не встановлює неконституційних обмежень активного чи пасивного виборчого права, а закріплює достатні гарантії доступу всіх виборців на закордонних виборчих дільницях до інформації про кандидатів; передбачає для них, незалежно від місця реєстрації, можливість ознайомлення зі списками виборців; встановлює пряму заборону різних форм підкупу виборців, а також відповідальність за вчинення правопорушень у сфері виборчого законодавства.
4. Незрозуміло, на яких підставах зроблено висновок, що за наявності оспорюваних положень частини другої статті 22 Закону не буде дотримано приписів частини другої статті 18 Закону про дванадцятивідсоткову межу відхилення кількості виборців в одномандатному виборчому окрузі? Чому ж допущення такого відхилення не вважається порушенням принципу рівності? Припущення Конституційного Суду України фактично передбачає, що Центральна виборча комісія неналежним чином виконуватиме надані їй законодавцем повноваження і не зможе прийняти рішення з дотриманням положень статей 18, 22 Закону.
На підставі пунктів 71‚ 13 статті 17‚ пункту 17 статті 19 Закону України „Про Центральну виборчу комісію“ вирішення всіх питань, які пов’язані з утворенням одномандатних виборчих округів і виборчих дільниць, зокрема з належним виконанням приписів статей 18, 22 Закону, віднесено до повноважень цієї комісії, яка має відповідні механізми їхньої реалізації.
5. Недоречним, для обґрунтування тверджень Конституційного Суду України, є посилання на позицію Європейського суду з прав людини у справі 1999 року „Hilbe v. Liechtenstein“ (без конкретизації пункту), яка стосується допустимості обмеження виборчих прав громадян, які на день проведення виборів перебувають за кордоном, у національному законодавстві певних держав. Однак законодавство нашої країни такого обмеження не передбачає.
Крім того, посилання на зазначену позицію Європейського суду з прав людини є нелогічним, оскільки такий припис дозволяє нормотворцям деяких європейських країн обмежувати виборчі права вказаної категорії громадян, а зміст Рішення, навпаки, спрямовано в інший бік – положення Закону визнано неконституційним, тому, що воно, на думку Конституційного Суду України, обмежує виборче право громадян України.
Суддя
Конституційного Суду України
В.І. ШИШКІН