Микола Глотов: Проведення мирних зібрань врегулюють?!

В своїй статті «Мирні зібрання по-рівненськи» я вже розповідав про особливості врегулювання питання проведення мітингів, пікетів, інших мирних зібрань у Рівному.

Оскільки в четвер 04 липня 2013 року у Верховній Раді України кількома народними депутатами було зареєстровано проект Закону про свободу мирних зібрань №2508а , то я вирішив продовжити писати на цю тему.

Отож…

05 липня 2013 року народний депутат Андрій Шевченко (один із співавторів законопроекту №2508а) у своєму блозі на Українській правді написав: «Ми зареєстрували в Раді складний і неймовірно важливий закон – “Про свободу мирних зібрань”. Чому він важливий? Бо це наш шанс зберегти для скривджених і обкрадених людей одне з останніх прав, що все ще залишаються, – вийти на вулицю…», а також зазначив «…Нам життєво важливо у цьому законі якісно виписати кожну кому. Тому чекаємо на зауваження, з якими скрупульозно працюватимемо до другого читання…».

Отож…, відповідаючи на заклик депутата про долучення до обговорення вищевказаного законопроекту №2508а, хочу висловити і власні міркування щодо нього.

«Планові» та «спонтанні» мирні зібрання

Законопроект №2508а передбачає, що у залежності від того, чи планували організатори проведення мирного зібрання, чи ні, такі зібрання є «плановими» (про їх проведення слід повідомити владу в письмовій формі) та «спонтанними».

Звичайно, на відміну від «спонтанного мирного зібрань», визначення якому наведено у п. 5 ч. 1 ст. 1 законопроекту №2508а, поняття «планове мирне зібрання» законопроект не містить. Та його насправді й не потрібно!

Різниця між вищевказаними різновидами мирних зібрань полягає у строках протягом яких організатори повинні попередити владу про їх проведення, а також в способах і формах повідомлення.

Зокрема, планове мирне зібрання, фактично є звичайним мирним зібранням про проведення якого його організатори знали наперед, а отже завчасно й могли про це повідомити владу. Ч. 1 ст. 7 законопроекту №2508а вказується, що передбачає, що про намір проведення такого мирного зібрання організатор повинен повідомити письмово відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування не пізніш як за (48) сорок вісім годин до його початку. Подібне письмове повідомлення може бути подано особисто, надіслано по пошті рекомендованим листом, телеграмою чи по електронній пошті (ч. 2 ст. 7 законопроекту №2508а).

В той же час спонтанне мирне зібрання – це «мирне зібрання, яке є засобом невідкладного реагування суспільства чи групи людей на певну подію, та про яке неможливо було повідомити у строк, встановлений цим Законом» (п. 5 ч. 1 ст. 1 законопроекту №2508а). І через його спонтанність (завчасну незапланованість) про таке мирне зібрання потрібно буде повідомляти не у письмовій, а в довільній формі. При чому таке повідомлення в силу ч. 1 ст. 15 законопроекту №2508а може бути зроблене як до початку мирного зібрання, так і під час його проведення представникові органу внутрішніх справ в усній формі.

На мою думку, запропонований у законопроекті №2508а підхід до особливостей повідомлення про проведення спонтанного мирного зібрання є абсолютно прийнятним.

У той же час, пропонований строк повідомлення про наміри проведення мирного зібрання, яке не є спонтанним, а саме «за 48 годин до початку мирного зібрання», на мою думку, є надміру великим, а тому неприйнятним.

Переконаний, що з огляду на мету запровадження цього інституту «повідомлення організаторами про заплановане проведення мирного зібрання» достатнім буде, якщо організатори мирного зібрання повідомлятимуть про його проведення орган влади чи місцевого самоврядування не пізніше як за 12 (дванадцять) годин до початку мирного зібрання. Це дозволить владі спланувати заходи по підтриманню громадського порядку в процесі проведення такого заходу, скоординувати роботу комунальних служб і служби швидкої медичної допомоги. Наприклад, щоб під час мітингу, який буде відбуватися у спекотний день, біля місця його проведення чергували автомобілі швидкої допомоги.

Якщо ж окремі представники влади вважають, що 12 годин їм не достатньо. То іншим можливим варіантом є запровадження 24-годинного строку. Тобто, щоб був обов’язок повідомити владу про заплановане мирне зібрання не пізніше як за 24 години до його початку. Переконаний, що якщо за 24 години влада не зможе скоригувати власні дії та створити умови для безпечного і спокійного проведення мирного зібрання, то таким чиновникам «гріш ціна». Оскільки сьогодні такий час, що ті менеджери, які сидять у владних кабінетах, повинні вміти оперативно приймати рішення, розподіляти обов’язки та завдання, визначати відповідальних і т.д. Хоча, не заперечую, що з цим часто є проблеми. Яскравим прикладом була ситуація із сніговим колапсом у Києві взимку цього року та інших містах.

Таким чином, вважаю, що строк повідомлення про намір проведення мирного зібрання «за 48 год. до його початку» має бути скорочено до «12 год. до його початку» або ж «24 год. год. до його початку».

Щодо повідомлення поштою про зібрання

Ч. 3 ст. 7 законопроекту №2508а містить норму, яка вказує, коли повідомлення про проведення мирного зібрання вважається поданим. Зокрема, воно вважатиметься поданим (якщо норму не буде змінено) у день його надходження до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Проте із таким положенням я не погоджуюсь. В моїй практиці як правозахисника траплялись випадки, коли органи влади відмовлялися у людей (під час здачі документів до канцелярії чи приймальні) приймати документи. Тому, якщо організатори запланованого мирного зібрання захочуть провести мирне зібрання і про це підуть повідомляти до міської ради, плануючи через приймальню подати своє повідомлення, а в них його не приймуть, то, доки вони в прокуратуру чи ще кудись будуть скаржитись, проведення зібрання може втратити свою актуальність.

Тому, я вважаю, що ч. 3 ст. 7 законопроекту №2508а після абз. 1 потрібно доповнити новим абз. такого змісту: «Повідомлення про проведення мирного зібрання, направлене телеграмою або з допомогою електронної пошти вважається поданим у день його відправки до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування». Впевнений, що відображення у законі подібної норми в майбутньому дозволить уникнути масових зловживань з боку чиновників органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Що таке відкрита для вільного доступу територія?

В п. 2 ч. 1 ст. 1 законопроекту №2508а наводиться поняття «публічне місце». Під ним розуміється «відкрита для вільного доступу територія, будівля чи споруда або їх частина». Хоч це і не принципово, але на мій погляд в законопроекті варто визначити коло ознак за наявності яких у сукупності територія, будівля чи споруда або їх частина не вважається відкритою для вільного доступу.

Оскільки, з одного боку, будинок культури в селі – це, на мою думку, відкрита для вільного доступу будівля. Однак, якщо Іван орендував зал в приміщенні клубу для проведення певного мирного зібрання і при вході до залу поставив охорону, яка пускає лише «своїх», то чи можна такий зал (частину клубу) вважати відкритою для вільного доступу частиною будівлі. Думаю, що це питання спірне.

То ж, оскільки я прихильник застосування під час законодавчого регулювання принципу «юридичної визначеності», то впевнений, що або в законопроекті №2508а слід конкретизувати поняття «публічне місце» або ж доповнити законопроект положеннями про коло ознак за наявності яких у сукупності територія, будівля чи споруда або їх частина не вважається відкритою для вільного доступу.

Чи необхідно врегулювати зустрічі людей з політичними «гравцями»

Левову частку мирних зібрань, які відбуваються в Україні, складають якраз зібрання людей під час яких відбуваються їх зустрічі з кандидатами у депутати або Президенти. Як видно із п. 3 ч. 2 ст. 2 законопроекту №2508а планується, що дія вказаного закону не буде поширюватися на суспільні відносини, пов’язані з організацією і проведенням … зустрічей виборців з кандидатами у депутати та обраними депутатами, кандидатами на пост Президента України…

Особисто я з таким підходом не погоджуюся. Вважаю, що це питання є дуже складним і має деякі особливості. Нижче про це:

Приклад 1. Зустріч із кандидатом у депутати / обраним депутатом / кандидатом на пост Президента України відбувається не у публічному місці (наприклад, кандидат Іван орендував зал в будинку культури чи ін. і туди запросив своїх прихильників – активістів агітаторів та ін., а для решти вхід було в цей зал зачинено чи не пускає чужих охорона). Справді на таке мирне зібрання дію відповідного закону не потрібно поширювати.

Приклад 2. Зустріч із кандидатом у депутати / обраним депутатом / кандидатом на пост Президента України відбувається у публічному місці (наприклад, на майдані Незалежності в м. Рівне). Впевнений, що саме у такій ситуації має застосовуватися той механізм повідомлення про намір проведення мирного зібрання, який передбачає законопроект №2508а. Тому вражаю, що ст. 2 згаданого законопроекту потрібно доопрацювати з огляду на вказане зауваження. Більше того, я впевнений, що у разі, якщо цього зроблено не буде, то під час виборів на місцях окремі чиновними будуть намагатися видумати різні «положення», «правила» та ін. для регулювання кандидатів з виборцями. А це є абсолютно неприйнятно.

Чи можливий конфлікт між ст. 183 КАС України та діючою ст. 2 КАС України?

Законопроектом, крім іншого, передбачається внести зміни до цілого ряду діючих нормативно-правових актів. І тут, на мій погляд, особливу увагу слід приділити тим пропозиціям, які стосуються внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України. Зокрема, в підп. 1 п. 2 розділу IVПрикінцеві положення законопроекту №2508а зазначається про викладення в новій редакції ст. 183 Кодексу адміністративного судочинства України. Проте, на мій погляд, пропонована редакція відповідної норми потребує змін.

Так, назва ст. 183 Кодексу адміністративного судочинства України в законопроекті №2508а звучить як «Особливості провадження у справах про усунення перешкод та заборону втручання у здійснення свободи мирних зібрань». Тобто йдеться про можливість подання згідно цієї статті до суду двох видів позовів: 1) про усунення перешкод здійснення свободи мирних зібрань; 2) про заборону втручання у здійснення свободи мирних зібрань. Переконаний, що справді перший вид позовів може мати місце.

Водночас я вважаю, що позов про заборону втручання у здійснення свободи мирних зібрань в порядку Кодексу адміністративного судочинства України взагалі подаватися не може. Адже, як на мене, це суперечить ч. 1 і ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, котра вказує, що: «Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку».

Тобто, мова йде про те, що Кодекс передбачає захист від порушень, виражених у формі, рішень, дій або бездіяльності, які допущено, а не наперед змушує органи влади чи самоврядування не допускати такі порушення. Відповідна позиція узгоджується і з практикою та правовою позицією Вищого адміністративного суду України. Так, абз. 2 підп. 10.3 п. 10 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» резолютивна частина рішення не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та зобов’язання його до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє. Підтверджують зазначене і положення п. 7 науково-практичного коментаря до ст. 2, викладені на арк. 37 книги Кодекс адміністративного судочинства України: науково-практичний коментар за заг. ред. Куйбіди Р.О. (видання друге, доповнене) – К.: Юстініан, 2009. – 976 с. Зокрема, у коментарі зазначається: “у переважній більшості випадків захист прав, свобод та інтересів осіб є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. В адміністративних справах за зверненням суб’єкта владних повноважень з позовом до фізичної чи юридичної особи… адміністративний суд надає упереджувальний захист правам, свободам та інтересам особи…”.

Вважаю, що можливість подання позову про заборону втручання у здійснення свободи мирних зібрань слід виключити із проекту назви та ч. 1 ст. 183 Кодексу адміністративного судочинства України в законопроекті №2508а. Це стосується слів ” заборони втручання у здійснення свободи мирних зібрань” також і в тексті окремих статей законопроекту №2508а (наприклад, ч. 2 ст. 19) . Оскільки, на моє переконання в таких справах абсолютно достатньо буде існування такого способу захисту як подання позову про усунення перешкод, які заважають здійсненню свободи мирних зібрань. Тому, що якщо такі перешкоди органи влади чи самоврядування будуть вчиняти, то і їх можна оскаржити. Проте спрогнозувати, що в конкретній ситуації суб’єкти владних повноважень будуть втручатися у здійснення свободи мирних зібрань дуже складно. Оскільки, організатори практично кожної акції можуть апелювати до того, що вони вважають, що влада буде їм перешкоджати. Проте довести в суді це, на моє переконання, буде практично неможливо. То ж норма про можливість подання позовів про заборону втручання у здійснення свободи мирних зібрань навряд чи зможе щось вирішити і допомогти у захисті прав людей на мирні зібрання.

Щодо можливості бути організаторами мирних зібрань осередків політичних партій

В ч. 1 ст. 4 законопроекту №2508а вказується хто може бути організаторами мирних зібрань. Проте у цьому переліку відсутні первинні осередки політичних партій. Так як вони не є юридичними особами, але складаються з певної кількості людей, то таким осередкам теж варто, на мою думку, надати можливість бути організаторами мирних зібрань.

На завершення.

Мої думки, висловлені у цій публікації, не претендують на унікальність і не відображають офіційної позиції РОГО «Комітет виборців України». Вони лише є власним моїм, як автора, поглядом на ті положення, які пропонуються законопроектом №2508а.

Іншу інформацію про даний законопроект і оцінки його різними фахівцями можна знайти за такими посиланнями:

Блог автора

Language switcher