Місія «Донбас 2015» – моніторинг низки міст сходу України

Моніторинг здійснювався на підставі Угоди про співробітництво https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/historyczne-porozumienie.html , укладеної між Najwyższa Izba Kontroli (NIK)  http://www.nik.gov.pl , ГО «Інформаційний центр Майдан Моніторинг» (ММ) https://maidan.org.ua  та «Stowarzyszenie 4 Czerwca» (S4C) http://s4c.org.pl/

Основою для організації місії моніторингу був пункт 1.4 угоди, ухваленої на засіданні вказаних сторін в м. Варшава 17 жовтня 2014 року.

Фінансування місії здійснювалося частково за рахунок NIK, частково за рахунок проекту «Українська миротворча школа» http://peace.in.ua, який впроваджується за підтримки Посольства Великої Британії в Україні, частково власним коштом ММ.

Від NIK в «Місії» взяв участь експерт Пьотр Кульпа, від ММ – Наталія Зубар, Олександр Шевченко, Віталій Овчаренко, від S4C – Збігнев Буяк.

Міста та села, що були об’єктом моніторингу:

Дніпропетровщина: м. Дніпропетровськ

Донеччина: м. Красноармійськ, с. Олександро-Калинове, м. Костянтинівка, м. Дружківка, с. Олексієво-Дружківка, м. Краматорськ, м. Слов’янськ, м. Святогірськ, м. Красний Лиман, с. Крива Лука, с. Прелесне.

Харківщина: м. Барвінкове

Мета місії полягала у виявленні основних проблем і механізмів функціонування: влади (як центральної, так і нижчих рівнів), громадських організацій, незалежних медіа, державних контрольних служб, контрольних служб органів місцевої влади.

Місія тривала 7 діб – з 1 по 7 липня 2015 року. Учасники мали зустрічі з представниками органів місцевої влади м. Красноармійськ, (м. Селидове, м. Димитров, м.Родинське  – ми не були в тих містах, але зустрічалися з їх мешканцями), с. Олександро-Калинове, м. Костянтинівка, м. Краматорськ, м. Слов’янськ, с. Крива Лука; активістами громадських організацій всіх населених пунктів, зазначених в списку; керівниками штабу АТО; керівниками ДОВЦА в м. Краматорськ. На оцінку ситуації також мали вплив також розмови з іншими особами, що виявили зацікавленість нашим візитом, з якими ми мали незаплановані зустрічі.

Нижче перераховані основні виявлені проблеми. Порядок їх викладення не завжди відповідає їхній важливості і актуальності для даного регіону.

1.     Право власності (особливо – право власності на сільськогосподарські землі)

Специфіка захисту сільськогосподарських земель виникає внаслідок яскраво помітної і  поширеної практики експлуатації цих земель виснажливими, з точки погляду сільсько-господарських технології, культурами, наприклад – насіння соняшнику та рапсу. Орендарям-фермерам така практика забезпечує більший прибуток, але при цьому вбиває ґрунти. Система оренди земель не спонукає орендаря дбати про підтримку якості ґрунту.

Іншим чинником є дуже сильне засадниче переконання, що українські чорноземи є винятково цінними.

Тому механізм приватизації цих земель і правила, що регулюють права власності і торгівлю землею, вимагають обережного підходу. Обережність також пов’язана з тим, що розмір існуючого в світі капіталу дозволяє монополізувати власність на землі сільськогосподарського призначення в будь-якому масштабі.

Слід додати, що російський капітал може бути використаний як додатковий інструмент гібридної війни проти України для викупу землі і зменшення сільськогосподарського потенціалу України.

Попереднє загальне вивчення проблеми земельної власності показує, що ця проблема широка, а також складна і комплексна з юридичного погляду.

Підлягають вивченню і вирішенню питання права власності на землі, якими розпоряджуються:

1. Підприємства (державні, приватні, ТзОВ, акціонерні товариства, кооперативи тощо)
2. Державні спеціальні служби (ЗСУ, МВС, СБУ, спеціальні служби, як прикордонна, митна, та їхні виокремлені підрозділи, тощо)
3. Органи врядування (міністерства, місцеві ради та їхні виокремлені підрозділи, тощо )
4. Укрзалізниця та залізничне полотно (державне і недержавне)
5. Автомобільні дороги (національний рівень, регіональний рівень, муніципальний рівень, внутрішньобудинковий рівень)
6. Муніципалітети (територіальні громади, або їхня комунальна власність)
7. «Громадські» організації, успадковані з радянських часів (профспілки, організації “піонерів”, ветеранські спілки тощо)
8. Великі фермерські господарства (сільськогосподарські землі).
9. Малі родинні фермерські господарства (сільськогосподарські землі).
10. ОСББ, ОСН та житлові кооперативи
11. Церкви
12. Навчальні заклади
13. Наукові заклади

Відсутність законодавчого врегулювання питання про власність на землю буде однією з найсерйозніших перешкод на шляху розвитку економіки України, як держави, її окремих регіонів та міст, і сільськогосподарських теренів. У той же час відсутність урегульованості і унормованості цього питання породжує корупцію, яка стримує і навіть перешкоджає розвитку чесного бізнесу. Неврегульоване право власності на землю залишається джерелом підживлення організованої злочинності. Прибуток від спекуляцій в цій сфері може досягати сотень мільйонів доларів.

Прийнятні моделі вирішення проблеми можна знайти в Європі. Ми маємо спиратися на практики і досвід країни, яка мала найбільш бурхливий і різноманітний досвід, водночас м’яко і успішно розв’язала проблему власності на землю. Найбільш корисним є німецький досвід, особливо об’єднання німецьких земель в дев’ятнадцятому столітті. Це і регулювання права власності в результаті воєн (з Францією та Данією) у дев’ятнадцятому столітті. І вирішення проблеми земельної власності в містах (і не тільки), зруйнованих під час Другої світової війни (у зв’язку з реконструкцією). А також вирішення проблеми власності (в тому числі сільськогосподарських угідь) в колишній Східній Німеччині після возз’єднання.

Історія Німеччини наводить приклади, які можуть бути зразком для вирішення проблем, що виникають внаслідок складної історії України. Велике значення має факт багатовікової традиції використання Магдебурзького Права в частині України.

Під час врегулювання питань власності на землю (в тому числі на землі сільськогосподарського призначення) має бути серйозно зауважений той факт, що цей процес супроводжуватиметься дуже сильним емоціональним фоном і приверне дуже велику увагу, а в деяких питаннях і спротив, громадян. Тому будь-які реформи в цій сфері мають впроваджуватися на основі найширшого соціального діалогу.

На наш погляд, вирішення проблеми вимагає:

1. Реалізації професійного і повного аудиту даної проблеми для всієї України. Аудит може і має бути виконаний новою реформованою українською Рахунковою Палатою (польський аналог – NIK) за участі експертів (аудиторів) з інших країн (Німеччина, Польща, Великобританія)
2. Складання юридичного звіту (звітів), що вказуватиме правничі методики вирішення виявлених проблем.
3. Проведення публічних дебатів з обговоренням усіх виявлених проблем та напрацювань з усіма зацікавленими сторонами (фермери, підприємці, муніципалітети і т.д.). Метою дискусії має бути “Суспільний договір” за значимістю рівня Конституції. Кінцевим результатом має бути закон (закони) і додаткові пов’язані нормативні акти (закони або правила), які регулюють додаткові (супутні) питання (наприклад, “земельний кадастр/реєстр”) та їхню прозорість.

Місцеві органи влади зацікавлені у врегулюванні прав на муніципальну власність, тому що це їхній основний капітал, який є найбільш ефективним інструментом для фінансування місцевих бюджетів. Муніципальна власність дозволить забезпечити інвестиційну привабливість. У той же час перед муніципалітетами стоїть ключове завдання – визначити (погодивши це питання з сусідніми муніципалітетами) власні точні кордони (у багатьох районах, містах та селах межі міжмуніципальних кордонів чітко не визначені). Там, де є конфлікт інтересів, має бути створений механізм врегулювання суперечок. Такий механізм (чи інституція) також може бути адаптованим (розширеним) для врегулювання інших місцевих суперечок і конфліктів. Потреба в механізмі врегулювання суперечок на найнижчому рівні державного управління може бути початком створення судового органу за зразком британського (обраного народом) «Мирового Судді»

2.     Необхідність створення системи допомоги в реконструкції знищень, завданих війною.

Війною знищені численні державні і муніципальні, приватні та кооперативні будівлі, лікарні та школи, громадські центри, будинки культури, культурні об’єкти та ресторани. Були знищені дороги і мости, приватні будинки, офісні будівлі та будівлі, що належать всім рівням влади, водогони та газогони, електричні та телекомунікаційні мережі.

Серед громадян, активістів громадських організацій, посадових осіб місцевої влади шириться занепокоєння і питання про те, хто, як і де приймає рішення про допомогу у відновленні зруйнованих територій.

На першому етапі потрібно приймати швидкі рішення, які будуть захищати пошкоджені об’єкти від подальшого руйнування (ремонт дахів, вікон, дверей).

На другому етапі необхідно вирішити проблеми реконструкції інфраструктури (доріг, мостів, водопостачання, газопостачання, електропостачання).

На третьому етапі існує нагальна потреба в інвестиціях в об’єкти комунальної власності та суспільно значимі об’єкти (школи, громадські центри, будинки культури, бібліотеки). Треба брати до уваги, що відновлений будинок культури чи бібліотека може використовуватися, як місце громадських зустрічей, дискусій, дебатів з питань про стратегію подальшої відбудови міста чи цілого регіону. Отже, це також впроваджуватиме нову культуру і спосіб управління. Вводячи таку практику, слід в першу чергу відновити, відбудувати об’єкт саме з цією метою.

Паралельно необхідно розробити систему підтримки громадян, що зазнали збитків, з окремою програмою підтримки бізнесу (малого, середнього та сімейного бізнесів). Пряма підтримка громадян та їх бізнес-проектів має розглядатися на конкурсній основі в якості основної стратегії підтримки для України. На цьому рівні ми спостерігали високий рівень цілісності, тобто, ведення бізнесу на основі принципу взаємної довіри (це означає низьку витратність на транзакції). Саме малий і середній бізнес, як і раніше, продовжує підтримувати воююче військо, допомагає біженцям та організовує ГО.

Створення ефективного інструменту для вирішення цих проблем свідчитиме про ефективність держави та місцевих органів влади. Це стане фактором інтеграції місцевого суспільства і сприятиме розвитку української ідентичності, як творчої сили на противагу феномену «сепаратизм», московської агентури і пропаганди.

Неспроможність до вирішення цієї проблеми у держави та місцевих органів влади сприятиме збереження явища «сепаратизму» і навіть розвитку тероризму. Для оцінки ефективності державного управління на всіх рівнях мають бути розроблені критерії оцінки їхньої діяльності – “Кодекс належних практик”. «Кодекс належних практик» має вказувати такий спосіб ухвалення рішень державними органами, який трансформує методи співпраці влади  з громадянським суспільством та заохочує громадян до співпраці та спільної відповідальності за рішення на місцевому рівні.

Відбудова знищень мусить відбуватися з урахуванням козацьких традицій. Союзниками в цьому процесі можуть стати громадські організації. Їх участь необхідна особливо там, де можна і потрібно будувати спільний простір у відповідності з останніми європейськими (а не радянськими) моделями і досвідом. У цьому сенсі маємо скористатися фактом воєнних знищень, як можливістю перебудови міст, селищ і сіл за кращими сучасними практиками урбаністики і досягненнями в галузі будівництва та архітектури (високі температурні норми, сучасні технології енергопостачання, сучасні системи управління відходами та технології їх переробки тощо).

Набутий при цьому досвід мусить бути використаний у наступній стадії реконструкції постіндустріальних занедбаних територій (часто в самому центрі міста) та промислових звалищ, полігонів та териконів (така діяльність вимагатиме екологічної експертизи, бажано міжнародної).

Терикони, звалища, полігони можуть бути цінним ресурсом, тому що, як правило, містять мінерали і велику концентрацію різних корисних матеріалів, що дозволяє цим об’єктам бути дуже економічно ефективними з погляду вторинної переробки.

Механізми реконструкції руйнувань, завданих війною, добре зарекомендували себе в Берліні. Важливим елементом цього досвіду було вміле залучення громадян у процес прийняття рішень, стратегічне планування, створення інститутів і механізмів фінансування.

Відбудова інфраструктури мусить бути взята під контроль мережею “Громадських Рахункових Палат”. Які можуть бути створені на зразок польських «Регіональних Рахункових Палат» (RIO).

3.     Переселенці (ВПО/IDP). Диференціація потреб і моделей роботи з ВПО.

Міста, селища і навіть села, близькі до районів проведення АТО повні людей, які втeкли зі своїх будинків і квартир в страху за свої життя та життя їхніх родин. В окремих містах тисячі, навіть десятки тисяч біженців.

Серед наших зустрічей були зустрічі з людьми, що самостійно дають собі раду в новій ситуації. Вони знайшли місця, щоб жити, працювати, організовувати бізнес-діяльність на новому місці життя, і не планують повертатися (перша група).

Також є значна кількість людей, що справляється з новою ситуацією самотужки, знаходить роботу, адаптується до нових спільнот, але вони готові повернутися, як тільки дозволять обставини (друга група).

Дуже велика група тих, хто живе, користуючись гуманітарною допомогою (третя група). Часто вони живуть зі знанням, що їхній будинок, квартира зруйнована. Обладнання, меблі та інше рухоме майно втрачене. На місці переселення годі й шукати роботу. Їх поточна модель життя базується на патерналістській політиці колишнього керівництва та роботодавців Донбасу. Нова ситуація вимагає від них підприємливості, яка їм чужа культурно і емоційно.

• Перша з зазначених груп є дуже цінною, тому що ці люди наочно демонструють, що в новій ситуації можна нормально жити, працювати і створювати сталу перспективу для себе і родини. Варто і треба розробити програму підтримки типу “Новий шлях” для цієї групи ВПО. Це можуть бути класичні моделі, орієнтовані на малий і середній бізнес. Їхній успіх буде позитивним прикладом для інших. А у майбутньому такі люди можуть бути корисні в «засипанні окопів», які сьогодні відокремлюють регіон конфлікту від решти України.
• Друга група особливо цінна, тому що може бути безпосереднім містком між суспільством вільної України та суспільствами окупованих територіях. Цей зв’язок має важливе значення, щоб впоратися з наслідками російської пропаганди, якій піддаються жителі окупованих територій. Ці люди мають бути підготовлені до обіймання управлінських посад на майбутніх звільнених територіях і у звільнених містах.

Для польських учасників місії дуже дивною виявилася сильна прихильність та прив’язка до місця проживання. Саме тому переважна більшість ВПО хочуть залишитися якомога ближче до власного будинку / квартири. Багато з них дуже рідко, а то й навіть ніколи в житті, не виїжджали за межі області, регіону або навіть свого міста. Цей факт частково пояснює феномен ефективності інформаційної війни.

В цьому є також цінна вказівка на майбутнє. Будь-які інвестиції в освіту цих людей, у зустрічі та обмін досвідом з іншими громадянами України, громадськими діячами, підприємцями, економістами і з інших регіонів України допоможуть інтеграції Луганської та Донецької областей з рештою України. Особливо перспективними є поїздки дітей підліткового віку.

Підтвердження цієї тези є численні описи історій зміни ставлення ВПО до інших українців, наприклад, із Західної України, яких вони сприймали, як фашистів, «кривавих бандерівців», злочинців. Успіхи організацій громадянського суспільства з Харкова чи Дніпропетровська мусять бути використані для розвитку програм обміну, крос-контактів, навчальних програм, художніх майстер-класів тощо. Численні навчальні курси, організованих ГО «ІЦ Майдан Моніторинг» доводять необхідність і ефективність такого роду заходів. На додаток до користі самих заходів, лекцій і семінарів, учасники (особливо з Луганської та Донецької областей) розповідали, що найбільшою цінністю для них було те, щоб зустрітися і поговорити з активістами з інших регіонів України.

Допомогу ВПО здійснюють громадські організації. Їхнє глибоке знання проблем,  їхня прозора система фінансування є дуже добрими. Також дуже добре працює система громадського контролю за їхніми операціями, система обліку і звітності за зібрану грошову та матеріальну допомогу. Таким чином, вони мусять бути безпосередніми отримувачами будь-якої гуманітарної та іншої допомоги з закордону.

Партнерами в проектах підтримки ВПО можуть і мають бути українські та іноземні організації навчання лідерів, бізнес-школи, місцева влада центральної та західної України. Велику роль можуть зіграти також європейські муніципалітети. Попередній досвід організації “S4C”, показує, що навчальні та спостережні візити з моніторингу органів місцевого самоврядування є дуже ефективним методом заохочення та навчання методам урядування в міста, менеджменту органів місцевого самоврядування та державних служб(поліції, контрольних органів).

4.     Моніторинг фінансування армії.

Збройний захист території України від зовнішньої агресії триває вже понад рік. З самого початку учасниками та організаторами цього захисту були військові формування добровольців та організації громадянського суспільства, які організували забезпечення цих військових формувань продовольством, медикаментами, засобами гігієни, одягом і т.д. Ця система працює і сьогодні. Вона, як і раніше, є важливою складовою оборони України. Підпорядковані ЗСУ і МВС військові формування, як і раніше, мають проблеми з постачанням та матеріальним забезпеченням. Як серед активістів, які підтримують військовиків у боротьбі на фронтах, так і серед громадян можна побачити розчарування, що викликане недостатнім постачанням солдатів з боку держави. Це розчарування супроводжується вірою, що проблеми з постачанням можуть бути результатом порочності, що спостерігалася в управлінні армією за часів урядів Януковича, і яка все ще має місце.

Критика Міністерства Оборони та Генерального Штабу є дуже поширеним явищем. Це супроводжується впевненістю, що ця війна може закінчитися швидко, вірою у можливість звільнення окупованих територій, якщо тільки поліпшити військове керівництво. Збереження і підживлення таких думок є дуже небезпечним явищем для української держави. Це один з елементів її внутрішньої нестабільності, яка насправді є однією з головних цілей політичної та військової агресії Російської Федерації проти України. Збереження і підживлення таких думок також призводитиме до деморалізації та нехлюйства в лавах ЗСУ та МВС до рівня, коли зі зменшенням довіри до командування знижується боєздатність бойових підрозділів. Такий стан може заохочувати Російську Федерацію до нового наступу на території України.

Абсолютний обов’язок і завдання як командування ЗСУ і МВС, так і організацій громадянського суспільства, що займаються підтримкою військ, – побудова довіри до системи управління, командування військами і всього Генерального Штабу. Першою і найважливішою дією в цьому плані може і має бути впровадження системи публічного моніторингу фінансування армії.

Громадські організації, що займаються постачанням підрозділів, що воюють, уже сьогодні мають відмінне знання того, що потрібно на передовій і в тилу. Вони також мають відмінне розуміння цін на необхідне обладнання та ефективні механізми для тендерів та переговорів щодо ціни поставок. Ці знання та навички в поєднанні зі знанням військового командування потреб фронту дозволяє побудувати ефективний механізм для створення системи моніторингу фінансування армії та механізми ефективного постачання необхідних товарів та обладнання.

Польський NIK має дуже добрий професійний досвід у сфері контролю за фінансами та системою менеджменту Міністерства Оборони. Таким чином, цей інститут є дуже добрим партнером в побудові моделі моніторингу і в підготовці професійних кадрів для виконання цього завдання. Існуюча угода про співпрацю між NIK та ГО «ІЦ Майдан Моніторинг» дозволяє запустити відповідний проект без зайвих зволікань.

Польські учасники місії відмітили, що ГО «ІЦ Майдан Моніторинг» користується високою довірою серед бійців і командирів на фронті. Просування проекту мілітарного журналу “МИРОТВОРЕЦЬ” створює тим самим затребуваний бійцями та активістами інструмент впливу на громадську думку.

Вказаний потенціал є достатнім, щоб побудувати систему моніторингу фінансування армії та для зміцнення довіри до системи державного управління обороною та власною армією.

Звичайно, російська агентура буде використовувати весь свій вплив і засоби, щоб запобігти створенню ефективної системи моніторингу фінансування та забезпечення армії України.

5.     Побудова системи внутрішньої безпеки

Однією з цілей гібридної війни є руйнування внутрішньої системи безпеки України. З цією метою російські агенти були інфільтровані і паралізували силові системи держави. У всіх східних регіонах України ми стикнулися з вкрай негативним ставленням до місцевої міліції. Хоча й дуже чисельна (всього по Україні міліція налічує більше 300тис.осіб), вона вела себе дуже пасивно у супротиві сепаратистам та їхнім діям. В дуже багатьох випадках люди скаржаться на співпрацю місцевої міліції з сепаратистами і найманцями з Росії.

У разі агресії Російської Федерації на будь-яку частину України є реальною загрозою те, що “стара міліція” стане інструментом в руках загарбників. На додаток до міліції є обґрунтовані підозри щодо можливої співпраці з загарбниками органів прокуратури, судів, старих чиновницьких кадрів та депутатів місцевих рад; посадовців установ, що обслуговують та керують стратегічними об’єктами (теле-радіоцентри, залізниця, енергетичні об’єкти, водопроводи, каналізація, тощо).

Система внутрішньої безпеки вимагає фундаментальної реконструкції. Поліція мусить відповідати за виявлення злочинів та попередження правопорушень, а також за профілактику правопорушень.

Будівництво належної системи внутрішньої безпеки вимагає передусім  реформи української міліції, а також реформи місцевого самоврядування. Воєнний час мусить бути використаний для проведення такої реформи.

Дії влади, що ми спостерігаємо, у сфері реформи міліції, ми оцінюємо як крок у вірному напрямку. Батальйони “нової міліції”, як «Харків-1», складаються з добровольців з дуже високим рівнем моралі. Посадові особи та бійці даного батальйону мають добрі знання і належні підходи до ролі поліції в демократичній державі (поліція прагне захистити безпеку громадян, а не апарату і представників влади). У новій міліції велика кількість службовців мають потрібні професійні навички і освіту, в тому числі часто мають вищу освіту в різних областях. Це дуже важливий чинник сприяння громадянами реформи і ефективності нової міліції. Це сприятиме зміцненню довіри і відносин між зреформованою службою та громадянами.

Важливим фактором у структурі реформованої міліції буде її цивільна адміністрація. Цю роль можуть виконувати підготовлені активісти і волонтери.

Співробітники нової міліції та громадські організації, які їх підтримують, потребують освітніх програм та контактів в країнах Європейського Союзу. Ці контакти необхідні сьогодні для обох сторін. Поліція в європейських країнах має знання, навички та обладнання, відповідно до завдань, які ставить цивільна влада (у тому числі в боротьбі з тероризмом). Важливим є їхня система команд, логістики і принципи міжнародного співробітництва. У свою чергу, нова міліція  вже має власний досвід роботи в умовах гібридної війни. Сепаратисти і найманці застосовують терор (закладка вибухових пристроїв) на всій території України. Гібридна війна демонструє, що внутрішня політика безпеки потребує переосмислення її принципів та інструментів цієї. Потрібно визначити завдання поліції, армії, національної гвардії, спеціальних підрозділів, а також цивільної влади на всіх рівнях і громадських організацій в умовах гібридної війни.

Міста Харків і Дніпропетровськ є прикладами дуже ефективного захисту проти дій сепаратистів. Змогли захистити себе і всі інші території, прилеглі до окупованих територій. Ці позитивні приклади мають бути предметом дуже глибокого міжнародного аналізу.

В Україні спостерігаємо дуже складну працю з розбудови системи територіальної оборони. Важливим елементом є усвідомлення того, що територіальна система оброни на основі участі в ній громадян може бути ефективним інструментом, щоб регулювати доступ громадян до вогнепальної зброї, її реєстрації та обмеження величезної на поточний час “сірої зони”.

Великою проблемою є чинний апарат міліції, які, як результат змін, зазнає дуже радикального скорочення (від 300 тисяч до кілька десятків тисяч).

6.     Реформа місцевого самоврядування і контроль над місцевої владою

В Україні немає муніципального самоврядування в розумінні самоуправління громади (як об’єднання громадян), де муніципалітет виступає розпорядником в управлінні спільним майном (земля, нерухоме та рухоме майно), регулятором місцевих податків, має статус юридичної особи. На цю невизначеність у статусі і дозвільно-контролюючих функціях накладається пост совєцька сітка “районів”.

Консервація цього стану буде блокувати інші реформи. Без реформи місцевого самоврядування неможливо створити систему внутрішньої безпеки, неможливо реформувати управління освітою, культурою, охороною здоров’я, неможливо запровадити цивілізований ринок землі (в т.ч. сільськогосподарського призначення) та нерухомості.

Органи самоврядування громад (термін «громада” використовується тут як загальна назва для міст, селищ і сіл) мають мати статус юридичної особи, правову незалежність, бути господарями свого терену, визначати місцеві податків і збори, бути розпорядником нерухомості, що належить громаді. Тільки тоді громада можна ефективно вирішувати місцеві проблеми та брати участь у спільних національних проектах та проектах за участі кількох громад. Місцеве самоврядування є також реалізацією конституційного в ЄС принципу субсидіарності. Цей принцип говорить про те, що кожна державна задача, яка може бути реалізована на нижчому рівні державного управління, має бути передана до цього рівня. Місцеве самоврядування є найкращим прикладом такої децентралізації.

Законодавство про місцеве самоврядування має враховувати велике різноманіття, що закладене в традиції окремих регіонів України. Ці традиції включають в себе досвід міст, заснованих на магдебурзькому праві (в основному правобережна Україна) та міст з традицією, що походить від козацьких фортець та поселень.

Ці різноманітні традиції містять в собі цінності, яку необхідно зберегти. Ця різноманітність вимагає різних підходів і механізмів вирішення проблем. Наприклад, це різні проблеми урбаністики, архітектурні, мережі комунікацій, що існують в містах заснованих на магдебурзькому праві і на козацьких традиціях. Окремі інші завдання також матимуть муніципалітети, що межують з Росією, з погляду системі безпеки держави. Ці відмінності мають бути проаналізовані і прийняті до уваги. Висновки, що випливають з цього аналізу, мають стати імпульсом до формування ідентичності членів громад.

Триваюча війна з Росією сприяє побудові такої ідентичності. Це очевидно, виходячи з загально поширеної участі громадян у наданні допомоги біженцям, армії, будівництві оборонних споруд і т.д.

Ситуація, коли треба забезпечувати єдність держави, реалізацію оборонних завдань, координувати інвестиції в інфраструктуру тощо, вимагає наявність регіональних (обласних) органів державної влади. Їхнє створення і надання їм відповідних повноважень вимагає окремої суспільної дискусії.

У містах, селищах і селах (села – це часто багатотисячні територіальні об’єднання) проявляється індивідуальна господарська активність людей. Такі малі фірми мають стати насінням, з якого виросте ширше і потужніше виробниче та торгівельне підприємництво. Підтримка в цій сфері має бути скерована в райони Луганської та Донецької областей. Сьогодні це може і має означати допомогу ВПО в сферах організації та управління малим та середнім бізнесом, сімейним бізнесом і т.д. Окрім вишколу і навчань, потрібна система мікрокредитування, що буде підтримувати цей підприємницький рух, включно зі стартапами.

Одразу по закінченню війни мають бути розпочаті програми відбудови, які сприятимуть залученню підприємств малого та середнього бізнесу до відновлення місцевої інфраструктури.

На рівні органів місцевого самоврядування (міст, селищ, сіл) ми стикаємося з великою кількістю невирішених проблем. Вони включають в себе питання власності та землекористування, містобудування та архітектурного управління, управління відходами, охорони історичних пам’яток та культурного надбання, захисту природно-заповідних територій, догляд за деревами у парках і вздовж транспортних мереж, охорону сільської місцевості і сіл як самоцінності та інших.

Вирішення цих проблем вимагає фінансування. Управління міським бюджетом потребуватиме нових прозорих процедур закупівель, контрактів та замовлень. Такі процедури можуть стати ефективним інструментом у боротьбі з корупцією, але, водночас, відсутність ефективного контролю торує шлях для подальших зловживань владою. Тому необхідна система контролю на найнижчому муніципальному рівні.

Місцеве самоврядування нерозривно пов’язане зі створенням власної системи внутрішнього контролю (аудиту). Має бути створений інститут контролю, як організація незалежна від інших систем, наприклад, від державного органу влади «Рахункова Палата». Уже зараз існуючі громадські організації, що забезпечують армію, допомагають ВПО, показали, що вони здатні представляти інтереси та звітувати перед донорами, громадянами ефективно і надійно.

Контроль місцевої влади вимагає набагато вищої кваліфікації. Кожна вказана вище проблема є унікальною і не може бути вирішена за допомогою однакової процедури прийняття рішень, однакового шляху переговорів. Це важливо, однак, що на сьогодні громадяни та їхні організації здатні до прозорої діяльності та самоконтролю. Саме вони можуть і мають створити Громадські Рахункові Палати.

У Європейському Союзі, а також в Канаді, США та інших країн євро-атлантичного регіону можна навчитися і пройти вишкіл для створення та застосування “Кодексу належних практик дій місцевого уряду». Такий «Кодекс», адаптований до потреб і конкретних проблем муніципалітетів в сьогоднішній Україні, буде дуже потужним інструментом для реформ і боротьби з корупцією.

7.     Проблеми сіл і малих міст. Роль «метрополії».

Якість життя в маленькому містечку або в селі, як показала наша моніторингова місія, є вкрай низькою. Існує інфраструктура або громадські центри, бібліотеки, музеї. Їхня діяльність, однак, обмежена колом місцевих активістів. Місцеві митці (художники, скульптори, музичні та танцювальні ансамблі) потребують більш широких контактів і можливостей охвату ширшої аудиторії.

В разі незмінності цього стану буде продовжуватися відтік мешканців до великих міст. Депопуляція сільської місцевості та малих міст може мати катастрофічні наслідки для безпеки держави в багатьох областях (контроль і безпека кордонів, забезпечення продовольчої безпеки, розгортання людських ресурсів та військ у разі війни, стихійних лих і т.д.).

Зупинити процес депопуляції можливо, якщо великі міста будуть в змозі виконувати метрополітарні функції.

Сьогодні розвиток економіки, науки, культури відбувається майже виключно в добре функціонуючих мегаполісах. Добре функціонування означає, що влада метрополії створює умови для всілякої інтелектуальної діяльності, а водночас здатна побудувати комунікації з селами та містечками, що лежать в зоні впливу мегаполісу. Еліта міста, який має амбіції стати мегаполісом, повинна розуміти і вміти наповнити змістом ту роль служіння прилеглим до мегаполіса територіям з їхніми містечками, селами та їхніми мешканцями. Роль служіння – це діяльність, яка дає тим людям з прилеглих територій можливість представляти свої досягнення і конкурувати з іншими (виставки, конкурси, фестивалі, конференції і т.д.). Завданням метрополії є просувати досягнення на рівні країни, у її столиці, та за кордоном.

Сучасні методи комунікацій надають безмежні можливості реалізації метрополітарних функцій. Одна з них – це можливість розгортання і передачі завдань (місцеві уряди, функції, місць праці) до територій і місцевих громад цілого регіону. Це розгортання дає відмінні результати. Операційні витрати значно нижче за межами великого міста. Працівники, посадовці в такому випадку працюватимуть з більшою відданістю, чесністю і якістю. Ускладняється бюрократична змова і зловживання владою. Таким чином, мегаполіс постає реальним капіталом для всього регіону (області), що об’єднує громадян навколо спільних досягнень в різних сферах діяльності.

Реформа місцевого самоврядування неминуче тягне за собою необхідність активної метрополітарної політики. Помічені та проаналізовані проблеми регіонів, що стали територією активності «сепаратистів», треба трактувати, як результат відсутності належної політики метрополітарного розвитку.

Розв’язання проблем Луганської та Донецької областей (в тому числі їх післявоєнна реконструкція) вимагає створення належних метрополій з наділенням їх ресурсами та інструментами для здійснення ними активної метрополітарної політики.

8.     Необхідність і роль «Стратегічних планів розвитку територій»

Загальний моніторинг стану територіальних громад на сході України показує, що разом з реформою місцевого самоврядування вони беруть на себе нові завдання і успадковують невирішені проблеми, які часто становлять загрозу або навіть катастрофу для життя і діяльності громади. Одним з інструментів трансформації таких проблем є створення «Стратегічних планів розвитку територій» (далі – План).

Подібні Плани, якщо і створювалися в містах сходу України, то без реальних консультацій з громадянами.

Управління міським простором, або ж догляд і відповідальність за станом архітектурних споруд та інженерних комунікації, за належне розміщення і доступність інституцій публічного життя та простору (школи, дитячі садки, муніципальні управління, лікарні), офісних будівель та готелів, місць відпочинку та промислових територій, зрештою, збереження та модернізації існуючих забудов та розвитку нового простору для житлового будівництва має стати предметом публічних дискусій, відкритих для всіх членів територіальних громад. Результатом цього публічного діалогу має бути порозуміння у вигляді такого Плану.

Цей процес є дуже складний і вимагає залучення фахівців з різних галузей. У той же час цей План є необхідним елементом будь-яких майбутніх проектів, основою для ухвалення рішень інвесторами, як місцевими, так і закордонними.

Робота над Планами має стати імпульсом до співпраці з університетами та організаціями архітекторів і урбаністів, інститутами і організаціями, що займаються проектуванням інженерним мереж та плануванням безпеки руху, питаннями екології, культури, освіти, енергопостачання і так далі.

Такі Плани мають бути розроблені перед всіма іншими видами діяльності, такими як врегулювання прав власності.

В цьому питанні необхідна допомога ЄС. Партнерами цього проекту мають бути міста з руху міст-побратимів Європи. Цей європейська практика Планів є добре розроблена і цілком може бути використана в якості досвіду для умов України.

Дуже важливо не повторити помилки попередніх років і не підтримувати розробку таких планів без залучення всіх зацікавлених мешканців.

9.     Енергетична безпека на рівні територіальних громад.

Економіка міст, селищ Східної України дуже залежить від монополізованої системи енергопостачання. В відносно великих містах Донеччини часто існує одна централізована котельня для опалення з дуже дорогими і застарілими магістралями. Взимку цілі міста залишаються без опалення (страшна аварія трапилася взимку 2006 в Алчевську, в Красноармійську взимку 2015 не було опалення і води кілька тижнів).

Залишення цієї ситуації без змін в найближчому майбутньому неодмінно створить багато проблем. За відсутності вільного ринку і за відсутності конкуренції продовжуватиметься маніпулювання цінами та штучна підтримка їх на високому рівні, а також загрози техногенних катастроф.

Монополісти (зав’язані на імпорт з Росії) можуть активно боротися з будь-якою спробою демонополізації та залученнями інвестицій у власні українські джерела нафти і газу, а також у інші системи видобутку енергії та енергозбереження. Монопольний контроль ринку енергії та енергетичної сировини є основним фактором, що підтримує олігархічну систему.

Запровадження ринкових цін на газ є першим важливим кроком до демонополізації та зцілення енергетичного ринку. Необхідна також одночасно політика підтримки технологій і виробників енергії на місцевому рівні. Ця політика має включати пільги для місцевих компаній, які локально видобувають газ, нафту, вугілля, виробників «зеленої енергії». Таку політику треба базувати на розвиненій структурі технічних навчальних закладів, на діяльності винахідників.

Діяльність інженерів і техніків є одним з найцікавіших феноменів на сході України. Це результат численних технічних навчальних закладів, розвинених високотехнологічних галузей (авіабудування, ракетобудування, космічної галузі, виробництва зброї, хімічної промисловості, інститут низьких температур і т.д.).  Багато з цих людей після втрати роботи, створили свої власні майстерні, лабораторії, невеликі підприємства.

Схід України був і має залишатися центром інновацій. Сьогодні це означає, що треба підтримувати “нові технології” системою кредитування і коштами на наукові дослідження.

10.  Місцеві медіа. Стан і завдання.

Проблеми, які були представлені нам в різних населених пунктах, не можуть бути ефективно вирішені без соціального діалогу, без залучення громадян.

Цей діалог неодмінно вимагає існування незалежних медіа, які представляють громадську думку. Не можна собі уявити Європу без місцевої незалежної преси, радіо, телебачення. Наприклад, в Польщі, одночасно з реформою місцевого самоврядування повстали не тільки місцеві медіа, а й організації та фонди, які підтримують їх розвиток і функціонування та забезпечують їхню незалежність. Епоха системних реформ зачіпає так багато сфер, що без їх професійного опису, коментарів та нагляду за місцевою владою буде важко уникнути помилок і шахрайства. Зараз існують також новітні засоби масової інформації та Інтернет. Тим не менш, не варто нехтувати традиційними засоби масової інформації. Їх ефективність дуже чітко і різко демонструється тим впливом, який вони здійснюють на населення окупованих територій.

Ключовим питанням є фінансова незалежність медіа. Для забезпечення цього необхідно залучити міжнародні інституції, щоб запустити програму, яка забезпечить фінансову незалежність місцевих медіа.

Ми вважаємо, що немає жодних шансів на успішність реформ в Україні без побудови незалежних медіа – не підконтрольних державному апарату та олігархічному бізнесу!

11.  Зміна системи судочинства.

Потреба в незалежній судовій владі настільки ж очевидна, необхiдна, як i важкa для реалізації.

Представники влади в різних містах презентували проблеми, що виникають у ході здійснення їхніх завдань. «Ми не можемо це зробити, бо нас можуть за це засудити».

Проблеми виникають через спосіб здійснення права. Конструкція існуючої системи права робить кожне рішення влади таким, яке може бути витлумачено як незаконне. Наслідком чого може стати покарання посадовця.

Посадовці всіх рівнів не розуміють права, як системи. Закон для них є сукупність приписів, зібраних у підзаконних актах, а не як «дух закону». Система права є “мудрою”, тому що вона знає, що робити, коли припис закону є неадекватний до ситуації (іноді навіть дурний), коли існує суперечка між різними приписами, якщо ситуація не має законодавчого визначення, а проблема має бути вирішена. Але таке розуміння “системи права”, здається, зовсім не знане серед посадовців, яких ми зустріли, не зрозуміле і навіть чуже.

Право, як система, може працювати тільки за нормальних умов трактування юристами, а в кінцевому підсумку, суддями. Якщо ми хочемо, щоб система влади на всіх рівнях ухвалювала рішення, вирішувала проблеми без страху бути звинуваченою у “незаконних дій”, має бути введена європейська інтерпретація культури застосування закону. Існуюча, зауважена в Україні практика – це просто продовження московської школи права, яка є результатом знiвечiння німецької школи юридичного позитивізму.

Питання реформи судової системи виходить за рамки нашого моніторингу. Тим не менш, ми наголошуємо на необхідності пошуку рішень, які дозволять місцевим органам влади діяти, не зважаючи на контраверсії у законах та їхньому тлумаченні.

Цікавим є, з цього погляду, принцип виборності суддів на місцевому рівні. Такий інститут відомий в історії європейських країн. У Великобританії – це мирові суди.

В козацьких традиціях та історії Російської Імперії існували подібні інституції, тому має бути дуже серйозний підхід до відновлення та адаптації таких традицій.

Необхідно вкрай серйозно розглянути питання відновлення принципу виборності мирових суддів Україні на рівні територіальних громад, як судової інституції, залежної від територіальної громади.

Автори звіту

• Збіґнєв Буяк
• Наталія Зубар
• Олександр Шевченко
• Віталій Овчаренко
• Сергій Петров
• Світлана Левішко
• Домінік Ригоровіч
• Віктор Гарбар

Репортаж про місію