20 червня 2013 року український парламент попередньо схвалив законопроект №2049, яким передбачається розширити сферу компетенції Рахункової палати.
Подія, на перший погляд, незначна. Але насправді роль Рахункової палати у здійсненні парламентського контролю за рухом бюджетних коштів настільки важлива, що будь-яка зацікавленість з боку політиків до зміни її статусу привертає увагу. Рахункова палата є органом контролю, що утворюється Верховною Радою і має незалежний статус, на відміну від інших органів фінансового контролю, що є складовими органів виконавчої влади.
Варто зазначити, що розширення компетенції РП розглядається у контексті підготовки до підписання угоди про асоціацію між Україною та ЄС. У Плані першочергових заходів щодо інтеграції України до Європейського Союзу на 2013 р. (від 13 лютого 2013 року) йдеться про намір “вдосконалити здійснення фінансового контролю”. Ухвалення відповідного закону одночасно означає і дотримання плану дій з євроінтеграції у вказаній позиції.
У чому ж полягає шукане “вдосконалення”?
Згідно з поточною редакцією Конституції, на Рахункову палату покладено функцію контролю тільки за використанням коштів Державного бюджету. Зауважимо, що хоча РП утворюється парламентом, сама Верховна Рада безпосередньо, тобто, поза Рахунковою палатою, може здійснювати контроль за виконанням бюджету.
У разі підтримки законопроекту проекту двома третинами голосів на осінній сесії, яка почнеться 3 вересня 2013 року, Рахункова палата зможе здійснювати контроль також і за надходженням коштів до бюджету держави. Уже є в наявності відповідний висновок Конституційного суду від 21 травня 2013 року, яким визнається, що законопроект не обмежує гарантовані Конституцією права і свободи людини і громадянина та не спрямований на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності країни. Незабаром Рахункова палата отримає нові можливості для здійснення парламентського контролю у фінансовій сфері.
Підстав думати, що законопроект провалиться, наразі немає. Попередньо він зібрав 351 голос, що вказує на консенсус у парламенті з питання підтримки президентської законопроектної ініціативи. А дві третини депутатських голосів потрібні тому, що цим законопроектом вносяться зміни до Конституції.
У законопроекті №2049 пропонується викласти 98 статтю Конституції наступним чином: "Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата. Організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначаються законом". Наразі вона звучить так: "Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата".
Власне, йдеться не про щось нове, а про відновлення контрольної функції палати щодо бюджетних надходжень, втраченої в ході політичної реформи 2010 року. Конституцією в редакції 2004 року Рахунковій палаті вже було надано аналогічну можливість, а норма звучала наступним чином: “Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата”. У 2010 році повернення до первинного тексту Конституції від 28 червня 1996 року призвело до того, що набуті палатою в 2004 році повноваження щодо контролю за дохідною частиною Державного бюджету були втрачені.
Для чого зміни з розширення компетенції?
Унормування на рівні Конституції та законодавства розширеної компетенції Рахункової палати, безумовно, важливе. Свого часу, пояснюючи таку необхідність, Василь Симоненко, тоді голова Рахункової палати, вказав: “Наші державні чиновники лобіюють не стільки витратну частину бюджету, що є загальноприйнятим фактом, скільки дохідну. Це відкриває перед ними можливості розширювати пільги для комерційних структур чи галузей, яким вони протекціонують. Саме відсутність всеохоплюючого контролю на етапах формування і витрачання коштів і “стимулює” запровадження тих чи інших схем незаконного використання державних коштів та власності. Адже не секрет, що саме за допомогою таких схем і були “зароблені” всі статки нинішніх мільйонерів і мільярдерів у період первинного накопичення капіталу” (див.: газ. “Демократична Україна”, № 138 від 28 жовтня 2004 року).
Із таким аргументом знаного спеціаліста щодо потреби цілісного контролю бюджетного процесу складно не погодитися. Але в центрі уваги сьогодні два важливих питання. Перше – чим має забезпечуватися незалежність Рахункової палати? Друге – як досягти дієвості рішень Рахункової палати?
Чим забезпечити незалежність зовнішнього аудиту?
Представники опозиції вже висловили занепокоєння припустивши, що покладання функції контролю за надходженням до бюджету перетворить РП на фіскальну структуру. За словами Наталі Агафонової (фракція партії УДАР), “окрім Міністерства доходів і зборів з’явиться ще один контролюючий орган – Рахункова палата, який точно так же зможе приходити на підприємства, установи, організації, як до великого бізнесу, так і до малого, і не тільки до державних підприємств. Замість одного монстру… буде монстр із двома головами. Ви спочатку проведете податкову з перевіркою, а потім зустрінете Рахункову палату, яка теж буде перевіряти податки, які сплачує підприємство” (див. Стенограму ранкового засідання Верховної Ради від 20 червня 2013 року. (Сайт Верховної Ради України. Доступ http://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr/show/5016.html).
Її думку підтримує депутат від “Батьківщини” Віктор Швець. Визнаючи, що “законопроект посилить контрольні позиції Верховної Ради”, він водночас зауважує, що “у подальшому парламентська більшість може внести зміни до закону “Про Рахункову палату” і створити фіскальний орган із безпрецедентними повноваженнями”. Він остерігається, що багато чого в її діяльності “буде залежати від того, в чиїх руках опиниться Рахункова палата” (див.: Коммерсантъ, №83, 2013 р). Такі побоювання не можна визнати безпідставними.
Але чомусь у протидії ймовірності перетворення РП на фіскальний орган опозиція обмежується ініціативою надати їй законодавче право відігравати головну роль при формуванні складу РП. Представник “Батьківщини” Андрій Пишний вказує: “Опозиція наполягає, що головну роль у формуванні складу Рахункової палати повинна відігравати парламентська опозиція, хто б нею не був. Саме це слід записати у фундаментальних змінах закону, який визначатиме діяльність Рахункової палати. Лише таким шляхом можна забезпечити незалежність цього органу і підвищити контроль за використанням державних коштів” (див.: сайт Кореспондент.net, 18 квітня 2013 р., доступ http://blogs.korrespondent.net/celebrities/blog/pyshnyy/a105065). Щоправда, депутат не деталізував, у чому саме мусить, на його думку, виявлятися “головна роль опозиції у формуванні складу”. Чи мусить це бути право першочергового подання кандидатур до складу палати, чи першочергового голосування у парламенті щодо цих кандидатур, чи подана опозицією кандидатура має очолювати палату тощо.
Дискусія стосовно особливих прав опозиції щодо Рахункової палати не нова. Вона точиться з часу, коли в парламентській політиці закріпилося поняття “опозиція”, а сталося це за наслідками виборів 2006 року, що проводилися за пропорційною системою і були першими після конституційних змін 2004 року. Але ідея надання таких прав була відкинута ще у 2007 році, коли в центрі уваги політиків перебувало питання законодавчого врегулювання прав парламентської опозиції. Формальною підставою для відмови стала несумісність процедур формування парламенту (за тодішньою редакцією Конституції, каденція складу Верховної Ради тривала 4 роки, а члени Рахункової палати обиралися на 7 років, тому зміна складу парламенту потенційно може порушити правило, за яким склад РП є квотою опозиції). Також не знайшло позитивного розв’язку питання щодо того, яким чином фракції опозиції у ході формування складу РП мають узгоджувати між собою “свої” кандидатури. Загалом, навряд чи лише законодавче право опозиції формувати склад чи керівництво РП здатне протидіяти наділенню РП фіскальними повноваженнями, проти чого застерігає опозиція, або здатне гарантувати опозиції силу.
Беззаперечно, що передумовою відсутності політичної підпорядкованості дій Рахункової палати, як і будь-якого органу з аналогічним статусом (наприклад, Центральної виборчої комісії, омбудсмана, Конституційного суду) виступає правова держава і неформально зрозуміла демократія. Між тим, вимір політичної культури в Україні виразно виявляється у схильності парламентарів ігнорувати регламентні і конституційні процедури, якщо рішення доконечно потрібно ухвалити. Всі прекрасно пам’ятають засідання частини складу Верховної Ради поза сесійною залою і голосування поза системою електронного обліку, що його спікер парламенту Володимир Рибак назвав “нарадою депутатів Верховної Ради, які бажають працювати” (див. сайт “Українська правда”, 4 квітня 2013 року). Тому, навряд чи більшість зупиниться перед можливістю провалити кандидатури, запропоновані опозицією, якщо вважатиме за потрібне. Тому в питанні формування керівництва Рахункової палати потрібно шукати рішення, яке поєднає в собі приписи норм із можливостями політичних домовленостей і – головне – дотриманням цих домовленостей. Крім того, підходи до вирішення кадрових питань аж ніяк не вичерпують собою проблему незалежності якогось із органів.
Кому корисні дані Рахункової палати?
Така незалежність формується і посилюється через перетворення рішень та експертиз РП на інструмент дієвого впливу. Викривати “злочинну владу” було би набагато зручніше за допомогою активнішого використання даних РП. У цьому сенсі навіть в умовах браку консенсусу опозиція може достатньо зробити, хоча не стільки для особливого впливу на формування палати, скільки для того, щоб у законі про Рахункову палату дотримувалися визначені Конституцією правила щодо РП, а також, щоб пропозиції палати враховувалися в рішеннях парламенту.
Немає жодного звіту РП, в якому б не вказувалося на величезні обсяги та джерела порушень під час використання публічних коштів, втрат коштів громадян. Один із прикладів, коли опозиція скористалася даними РП, стосується даних про стан державних закупівель у ході підготовки держави до фіналу чемпіонату Європи з футболу. У пресі було поширено інформацію, здобуту депутатом від “Батьківщини” Павлом Петренком від звіту Рахункової палати, про “непрозоре, неефективне та безконтрольне використання державних коштів. Нацагентство з питань Євро-2012 в 2011-2012 роках погодило 304 закупки, проведені за неконкурентною процедурою “в одного учасника”, на загальну суму 18,8 млрд грн” (див. блог П. Петренка на сайті “Українська правда”. Доступ http://blogs.pravda.com.ua/authors/ppetrenko/510a904e1cee0/). Опозиція могла би зробити свої зуби гострішими, якби ефективно використовувала цю інформацію, формуючи громадську думку, роблячи запити до правоохоронних органів та стимулюючи їх діяльність з прокурорсько-судової перевірки.
Але основна робота парламенту – розробляти й ухвалювати закони, і не будь-як аби як, а утверджуючи в них права і свободи громадян, у даному контексті – прозорі процедури державного управління публічними коштами. Якщо у звіті Рахункової палати (див.: Звіт РП про результати аналізу стану державних закупівель в Україні у 2011 та поточному роках”. Сайт “Наші гроші”. Доступ: http://nashigroshi.org/2013/05/13/17-pokraschen-tenderiv-chasiv-yanukovycha/) йдеться про те, що “величезний сегмент економіки, пов’язаний з підготовкою та проведенням чемпіонату “Євро-2012″ з футболу в Україні, законодавчо вилучений із прозорого, конкурентного середовища”, чи про те, що “у 2011-2012 роках до закону про державні закупівлі було внесено 17 змін та доповнень, які призвели до суттєвого викривлення принципів конкуренції, ефективності використання коштів і прозорості процедур закупівель”, то чи не є це приводом взятися до роботи над 18-ю зміною? Але такою, що приведе до якісного законодавства та прозорих процедур у сфері публічних коштів.
Опозиції є до чого докластися. Вона може допомогти суспільству дізнаватися правду про те, як використовуються його гроші, навчити суспільство стежити за цим, вона має перетворити дані Рахункової палати на інструмент змін. У цьому є значна потреба, зважаючи на розгул корупції в Україні та неефективне використання і величезні втрати коштів громадян, заведених в державний бюджет. Зрештою, чи не така діяльність набагато більшою мірою, аніж порожня мітинговість, здатна політично посилити і саму опозицію?
Світлана Конончук, керівник Програми демократизації політичних інститутів УНЦПД
