Передмова “ДНЯ”
Декілька днів тому в ЗМІ з’явилася інформація, що київська влада хоче заборонити проведення акцій біля держустанов. Мовляв, урядовці й депутати злякалися воїнів-афганців, які знесли загородження під Верховною Радою та штурмували вхід до ВР. Утім, згодом з’ясувалося, що проект ухвали КМДА і штурм ВР між собою не пов’язані.
Глава КМДА Олександр Попов тут же запевнив, що Київська адміністрація не прийматиме ухвал, які хоч якось порушуватимуть демократичні принципи. «Я подивлюся цей проект, і ми його скасуємо навіть як проект, якщо там є якийсь наступ на демократію», — пообіцяв він. У свою чергу прес-секретар глави КМДА Наталя Ільницька підкреслила, що проект ухвали стосується лише проведення різних мистецьких акцій, а не мітингів чи демонстрацій.
Утім, уже відомо, як наша влада вміє «упорядковувати» різні акції. Чудовим підтвердженням цього є нещодавні події на вулиці Володимирській. Коли влада з абсолютно незрозумілих причин заборонила мирну ходу громадян на День Незалежності.
Або інший зовсім свіжий приклад. Буквально вчора Окружний адміністративний суд Києва заборонив проведення масових заходів у центральній частині міста 22—23 вересня. Суд аргументував свою ухвалу тим, що, згідно з повідомленням про проведення мирних зборів, кількість учасників перевищує 50 тисяч осіб, а це може призвести до конфліктів і порушення громадського порядку. Нагадаємо, що на четвер анонсувалося проведення акції «Заборонимо рекламу сигарет», а на п’ятницю — «Знищений Хрещатик. Ми пам’ятаємо!».
Представники громадської організації «Всесвіт» Наталя Зубар і Олександр Северин провели масштабний моніторинг щодо того, як у різних регіонах України реалізовується право громадян на мирні збори. Їхні висновки, на жаль, невтішні…
Право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, закріплене в статті 39 Конституції України, є їх невідчужуваним і непорушним правом, гарантованим Основним Законом України.
(Із рішення Конституційного Суду України №4-рп від 19.04.01)
ДИСПОЗИЦІЯ
Серед засадничих громадянських прав, реалізованість яких визначає становище народу у взаєминах із державою, право на мирні зібрання є, «може, і не першим, але і не другим». Стаття 39 Конституції України встановлює, що «громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження реалізації цього права може встановлюватися і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку — з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей».
При цьому конституційні норми є нормами прямої дії та мають найвищу юридичну силу.
Більш того, 1997-го року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод (Європейську конвенцію з прав людини), відповідно до ст.11 якої «Кожен має право на свободу мирних зібрань і свободу об’єднання з іншими особами. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб».
При цьому відповідно до ст.9 Конституції України та Закону «Про міжнародні договори України» «міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України», а «якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору».
Тож не треба бути фаховим юристом, щоби зрозуміти і перекласти це «простою мовою»: право на мирні зібрання гарантовано нам Основним Законом і може бути обмежене тільки судом, тільки відповідно до закону і тільки якщо таке обмеження є необхідним в демократичному суспільстві для досягнення певної шляхетної мети.
Але не треба бути і фаховим дослідником чи то правозахисником, щоби розуміти, що на практиці з правом на мирні зібрання в України не так все просто: чи не щодня ми чуємо і читаємо про судові заборони на проведення вуличних акцій, про втручання владоохоронних структур, затримання учасників акцій тощо.
ПОСТАВЛЕННЯ ПИТАННЯ
Тож ми поставили (у формі письмових інформаційних запитів) перед усіма міськими радами обласних центрів України та міст Сімферополя і Севастополя (усього 26 респондентів), запитання про те, як вони сприяють (якщо сприяють) реалізації права громадян на мирні зібрання, а саме:
1. Чи існує затверджений міською радою порядок розгляду повідомлень громадян, громадських організацій, політичних партій про проведення мирних зборів, мітингів, демонстрацій та інших масових заходів (ст.39 Конституції України)?
Якщо так — надати копію такого акту.
Якщо ні — надати інформацію, чим конкретно (якими правилами і критеріями) керується міська влада при визначенні наявності підстав для звернення до суду щодо обмеження права на мирні збори.
2. Кількість звернень міської влади до суду щодо заборони мирних зібрань (обмеження права на мирні зібрання), кількість рішень суду про заборону мирних зібрань протягом цього року.
Відповіли всі. Дніпропетровська міськрада надала відповідь тільки на повторний запит.
Дані про кількість звернень до суду відмовилися надати Одеська та Харківська міські ради. Одеська — з посиланням на неясний часовий інтервал, їм був надісланий повторний запит. Харківська міськрада заявила, що окремий облік позовів щодо обмеження права на збори не ведеться, на них було подано судовий позов за ненадання інформації.
У ході дослідження виявилося, що, наприклад, в Севастополі заявки на проведення мітингів вимагають подавати в РДА, а не в міськраду, нам відомо, як мінімум, про один випадок судової заборони мітингу за зверненням РДА, при цьому міськрада показує нулі в відповідях про заборонені мітинги.
СУД ЯК ULTIMA RATIO ВЛАДИ
Усього за поточний рік у містах України (без Києва, Харкова і Одеси) міськради подали в суд на заборону 64 мітингів. У 53 випадках суд задовольнив ці позови (82%).
Київська міськрада надала дані за 2009— 2011 роки, без розбивки по роках. У суд було подано 48 разів, позови задоволені — 35 разів (72%).
Багато міськрад відповіли, що не подавали до суду на заборону мітингів (чи то пак обмеження права на мирні зібрання). Однак ці відповіді можуть значити те, що і в Севастополі (заявки подаються РДА), або те, що міськради взагалі не утруднюють себе судовими позовами, як у Луганську, коли міськвиконком без усякого рішення суду заборонив (http://gorod.lugansk.ua/index.php?newsid=5047) усі масові заходи під час візиту патріарха РПЦ. Тому ми можемо говорити про те, що наше дослідження дає мінімальну оцінку стану з реалізацією права на мирні зібрання.
Стверджують, що не зверталися в суд по заборону мітингів міськради міст Вінниця, Житомир, Івано-Франківськ, Кіровоград, Луганськ, Рівне, Ужгород, Хмельницький, Чернівці, Севастополь. Рекордсменом за зверненнями до суду (окрім Києва, де природньою є і найбільша кількість мітингів і спроб їх заборони) є міськрада Дніпропетровська, далі йдуть Запоріжжя і Сімферополь. Треба відзначити, що всі три міста не є центрами протестної активності, і такий пік заборон там статистично ніяк не виправданий.
ПІДСТАВИ ДЛЯ ПОДАННЯ ДО СУДУ
Відповіді на запитання «про підстави для подання до суду щодо заборони мирних зібрань» надали тільки 14 міськрад із 26. Тільки 2 послалися на ст. 39 Конституції, найчастіше підставою називалася «загроза інтересам національній безпеки та громадського порядку» — 9, «у випадку наявності кількох повідомлень стосовно реалізації права на мирні зібрання в одному і тому ж місці» — 3, «якщо кількість учасників заходу перевищує можливості території» — 2, на невідповідність місцевому порядку проведення зібрань, прийнятому радою чи то виконкомом, послалися 2 міськради.
Однак наш моніторинг показує, що підстава для звернення до суду «у випадку наявності кількох повідомлень стосовно реалізації права на мирні зібрання в одному і тому ж місці» є найпоширенішою. У нас є документи про рішення судів на підставі таких подань із Харкова, Дніпропетровська, Донецька, Сімферополя, Одеси та інших міст. Саме ця практика дозволяє владі за потреби заборонити будь який мітинг. Робиться це так — у відповідь на заявку неугодної організації подається заявка на той самий час і місце від провладної організації, і міськрада подає в суд на заборону обох мітингів. Суди такі подання найчастіше задовольняють. Ця практика є незаконною, в таких випадках влада має не забороняти мітинг, а запропонувати заявникам різні місця для проведення, тобто — розвести їх. У Харкові зроблено спробу оскаржити таку заборону, однак поки що неуспішну (справа «футболиться» між інстанціями).
ЯКІ ОКУЛЯРИ?
На запитання: «Чим керуються при розгляді повідомлень про проведення мирних зібрань?» — не відповіли тільки Чернівці та Львів.
Відповіли, що керуються:
ст. 39 Конституцією України —13 міськрад;
рішенням КСУ від 19.04.01 — 8 міськрад;
Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» — 6 міськрад;
Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28.08.88 №9306-XI «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» — 5 міськрад;
ст.182 Кодексу адміністративного судочинства України — 3;
ст.11 Європейської конвенції з прав людини — 2;
законом «Про благоустрій населених пунктів» — 2;
положенням про загальні збори громадян за місцем проживання (постанова ВРУ від 17.12.93) — 1;
міжнародним пактом про громадянські та політичні права — 1.
Місцеві акти про порядок розгляду повідомлень про проведення мирних зібрань знайдені в 11 із 26 міст.
МІСЦЕВІ ДЕВІАЦІЇ
Місцеві акти (під різними назвами) про порядок розгляду повідомлень про проведення мирних зібрань знайдені в Дніпропетровську, Житомирі, Запоріжжі, Києві, Кіровограді, Луцьку, Рівному, Сімферополі, Сумах, Харкові, Херсоні.
Останнім часом громадяни оскаржили «Положення» в Житомирі, скасували через суд у Сімферополі, Чернівцях і Ужгороді.
Чинні норми доволі часто спрямовані на ускладнення організації та проведення мітингів. Наприклад, у Дніпропетровську і Рівному не дозволяються мітинг, якщо «статутом організатора не передбачено діяльності, пов’язаної з організацією заходів», у Житомирі «організатори зобов’язані укладати угоди з організаціями, рекомендованими виконкомом, щодо дотримання гром.порядку, безпеки руху, протипожежної безпеки, щодо дотримання санітарного стану території тощо», від організаторів вимагають повідомлення за 10 днів (Дніпропетровськ, Запоріжжя, Київ, Луцьк, Рівне, Сімферополь, Харків, Херсон) чи навіть за 30 днів (Івано-Франківськ). В Ужгороді було передбачено процедуру «узгодження» з від 4 до 11 інстанціями.
У Києві діє порядок, яким із 2005 року заборонено заходи в центрі міста, заборонено встановлення наметів, використання гучномовців, і який, цілком очевидно, застосовується вибірково.
Водночас відповідно до частини першої ст.144 Конституції України «органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території». Відповідно до підпункту 3 пункту 1 «а» ст.38 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.97 №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад належить: «вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку». На сьогодні в Україні відсутній закон (законодавчий акт), котрий регулював би питання проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій тощо, а згідно зі ст.39 Конституції України «громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку — з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей».
Отже, жоден закон не надає органам місцевого самоврядування та їхнім виконавчим комітетам права самостійно, без рішення суду, тим чи іншим чином обмежувати право на мирні зібрання — у тому числі і шляхом якогось «нормативного врегулювання» цього питання власними актами. Подібні рішення є виходом за межі легітимної компетенції та порушенням конституційного права громадян на мирні зібрання.
BACK IN THE USSR
Як уже зазначено, п’ять міських рад (це Вінницька, Івано-Франківська, Одеська, Тернопільська та Черкаська) прямо повідомили, що при розгляді повідомлень про проведення мирних зібрань керуються указом Президії Верховної Ради СРСР від 28.08.88 №9306-XI «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР», іще кілька ностальгуючих за совком рад (наприклад — Харківська) послалися на тей «порядок» у своїх власних нормативних актах, якими вони претендують (незаконно, як показано вище) регулювати відносини щодо проведення мирних зібрань.
Справді, верховнорадянські законодавці якось не поспішають скасовувати Постанову ВРУ від 12.09.91 «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР», в якій написано, що «до прийняття відповідних актів законодавства України застосовуються акти законодавства Союзу РСР із питань, які не врегульовані законодавством України за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України», проте:
а) із 1996 року питання проведення мирних зібрань в Україні врегульовано ст.39 Конституції України (актом прямої дії та вищої юридичної сили);
б) зазначений Указ суперечить Конституції України, оскільки передбачає дозвільний характер проведення мирних зібрань і взагалі каже про їх проведення у неіснуючій державі «СРСР», регламентуючи відносини неіснуючих громадян неіснуючого «СРСР» із так само неіснуючими «виконавчими комітетами рад народних депутатів», розглядаючи проведення зібрань крізь питання відповідності чи невідповідності «Конституції СРСР, конституціям союзних і автономних республік» — неіснуючих конституцій неіснуючих суб’єктів.
Та й взагалі, за ст.19 Конституції органи державної влади, місцевого самоврядування можуть діяти лише відповідно до Конституції і законів (а не постанов — хоч «президії ВР СРСР», хоч і власне ВРУ), а згідно із п.1 ст.92 Конституції права і свободи людини і громадянина, їхні гарантії визначаються, знову таки, лише законами.
Тож жодних підстав витягати зі смітника совєцький нормативний непотріб не існує, окрім звісно, депутатсько-чиновничої ностальгії за «совецькими» часами та рефлекторного прагнення владця, переляканого навіть примарою вільного суспільства, забороняти, забороняти і ще раз забороняти.
КОРОТКИЙ ВИСНОВОК
В Україні у місцевої влади нема єдиного підходу, єдиної практики реалізації права на мирні зібрання. При намаганнях громадян реалізувати це право влада часто порушує Конституцію. Надвисокий відсоток задоволених позовів місцевої влади щодо обмеження права на мирні зібрання навряд чи свідчить про неупередженість судів при розгляді таких справ.
ЩО ДАЛІ?
Як ліберали, до того ж достатньо обізнані з вітчизняною практикою законотворчості, за якою правові акти зазвичай виходять якимись не надто правовими, а натомість радше актами законодавства для розчавлення (чи то вихолощення) прав і свобод, ми дотримуємося думки про недоцільність прийняття окремого закону про мирні зібрання — Конституції і ратифікованих міжнародних актів достатньо. Єдиним винятком є питання визначення «завчасного сповіщення» про проведення мирних зібрань — саме це («визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо») лише і може бути відповідно до рішення Конституційного Суду України №4-рп/2001 від 19.04.01, «предметом законодавчого регулювання» — чи то в окремому законі, чи то в законодавчому акті, який регулюватиме загалом адміністративні відносини між владою і громадянином.
Натомість, на наш погляд, є доцільним ініціювати скасування у судовому порядку (визнання протиправними і нечинними) як самовільно прийнятих місцевими владами «порядків», так і одіозного «совєцького» релікта — указу давно спочилої в Бозі президії давно неіснуючого органу давно сконавшої тоталітарної держави. І якщо це хтось зробить швидше й ефективніше — ми лише за.
Окрім того, враховуючи цілковиту правозастосовчу кашу, можуть виникнути підстави («неоднозначне застосування») для звернення до Конституційного Суду України щодо тлумачення ст.39 Конституції в іншому, ширшому контексті, ніж це було зроблено у рішенні №4-рп/2001.
P. S. У ѓрунті речі, усяка нормальна (себто правова і демократична) держава є продуктом «зібрання громадян», проведеного в тій чи іншій формі для «уконституювання», легітимізації владних інституцій та визначення засад взаємовідносин у вісі «держава — громадянин». Натомість усяка влада, котра за мирних і ненадзвичайних обставин прагне обмежити це засадниче право, не лише самоделегітимізується, але і напрошується на зібрання громадян, котре поставить на такій владі хрест. Або осиковий кілок.
Наталка ЗУБАР, виконавчий директор Громадянського інформаційно-методичного центру «Всесвіт»,
Олександр СЕВЕРИН, кандидат юридичних наук
http://www.day.kiev.ua/216068#
