Можна довго сперечатися про критерії краси. Але той факт, що сьогодні Польща є далекою від будь-якого ладу в громадському та природному просторах, не викликає сумнівів ані в прийдешніх урядів, ані в громадян.
ПРАВО НА КРАСУ
Право на красу міст і краєвидів, які є нашим спільним благом, має стати предметом суспільної дискусії. Потребуємо громадський проект урбаністично-забудовного кодексу, оскільки юристи і політики не змогли цю сферу врегулювати таким чином, щоб це задовольняло громадян та фахівців. Кодифікаційна Комісія, по двох роках, не змогла завершити свою роботу, і урядовий проект досі не дійшов до Сейму. Це не є ідеологічною, партійною чи світоглядною проблемою, але це є естетичною проблемою, питанням етики. Дозволений мерзотний несмак розбещує всіх нас.
Хаос та смітник
Незважаючи на розвиток будівельних технологій і зростаючі архітектурні стандарти, Третя Реч Посполита (сучасна Республіка Польща) є урбаністичним хаосом, а іноді і просто смітником. Проте, все ж не так важко оцінити, який суспільний простір є красивим, де тобі приємно, а де некрасиво і огидно. Поляки надають перевагу середньому місту в Тоскані, ніж деяким містам в Малопольскому воєводстві, чи, тим більше Мазовецькому. З такою оцінкою згодні всі. Хоча причину зла бачить по-різному. Ті, хто керує нашими просторами, скаржаться на свавілля громадян і – звичайно – діючі процедури, які водночас, самі ж вони й створюють. Архітектори та урбаністи скаржаться на естетичні смаки співвітчизників і неадекватність норм законів. Інвестори озлоблені на смугу перешкод, яку влаштувалидля них політики з армією чиновників. Я гадаю, що це найкращий час для створення громадського проекту урбаністично-забудовного кодексу, що слугуватиме здоровому глузду, просторовому ладу, і, нарешті, – не біймося цього слова – красі. Цей текст має на меті ініціювати дебати з цього приводу.
Після вивченняпозицій всіх сторін, що сперечаються про форму закону, який регулює всі інвестиційні процеси в будівництві, я звернувся до польського будівельного права 80-річної давнини. Воно визначало, які є плани (поділ на загальні та специфічні), як розумітизасади забудови, у чому сутність планування та зонування (розподіл земельних ділянок під різну забудову). Коли ми порівняємо дисципліну в дефініціях і конкретність того права з просторовим ладом, що залишила по собі Друга Реч Посполіта, ми можемо легко зрозуміти, чому в нашій Третій Речі Посполитій панує хаос та несмак. Отож і законотворці з Кодифікаційної Комісії, і їх критики плавають в загальних поняттях, рідко і вибірково торкаючись конкретики. Відтак на практичні проблеми ми маємо лише загальні описові відповіді. Фундаментальні терміни, що визначають основу сучасного кодексу взагалі не визначені. У словнику термінів неможливо знайти слів: “Дільниця”, “Вулиця”, “Лінія забудови” або “простір”. Потрібні просторові терміни і поняття – також не вимірні і не визначені – на противагу тому праву, яке було 80 років тому.
А понад те все, маємо речі дотичні до фізичного простору, який має свої критерії вимірювання. Вулиці в урядовому проекті кодексу не мають визначення ширини, об’єкти або місця заповідні – критеріїв визначення цих об’єктів. Там немає чисел, що визначають демографічне поглинання, чи чисел жителів на гектар забудованої території. Поряд з тим є брак визначення співвідношень між зонами громадськими (дороги, двори, газони, сквери і т.д.) та зонами забудови. До війни (ІІ Світової) для громадських цілей призначалося 25 відсотків від новоурбанізованих районів, і сьогодні ця цифра ледве досягає два-три відсотки. Впроваджена – в інших випадках справедливо – процедура мовчазної згоди в питаннях другорядних, але не віднесене чітке посилання до Адміністративно-процесуального кодексу.
Законотворці думають про кінцевий стан, але не дозволяють собі питання, як так сталося, що призвело до поточного абсурду. Які правила, процедури, економічні механізми привели нас до нинішньої кризи польського простору? Побудувати в ньому щось змістовне з думкою про цілісність (не кажучи вже про великі проекти або навіть зони скоординованого інвестування, на зразок французьких ZAC (Unezoned ‘aména gement concerté) є чимось майже недосяжним.
А врешті як це сталося, що практика побила всі теорії? Причина проста: щоб з частин зробити цілісність, треба, по-перше, майбутню цілісність раціонально розділити на частини таким чином, щоб вони, цю майбутню цілісність, не унеможливили. А потім визначити пропорції і розмір забудованого до незабудованого. На тому було зосереджене довоєнне право, що мало стосунок до управління простором, і для того воно пов’язувало простір з раціональним управлінням нерухомістю, з правильним зонуванням, розподілом ділянок землі для інвестицій. Крізь віки дійшов до нас той малюнок, що на ньому без ускладнень можемо прочитати, в який спосіб в процесі побудови міста плаский двовимірний план перетворювався на цілу просторову систему.
Генетичним кодом житлового масиву чи міста є його суспільний чи громадський простір. Довоєнне право визначало горішньою межею десять будинків, як сукупності, що мала бути спроектована, спланована, забороняло будівництво будинків без благоустрою вулиць. Досить подивитися на Польщу на карті Google, щоб переконатися, що протягом останніх чверті століття ці прості правила ігноруються. Якби голови сільських та міських громад, президенти знали цифри, що відомі в середовищі урбаністів, вони б не призначали би стільки квадратних кілометрів землі для будівництва. Потрібно чверть мільярда громадян, щоб ті райони заселити! Якщо ми закладемо раціональну інтенсивність забудови, то на одному гектарі земель для будівництва брутто (з дорогами, майданами, зеленими зонами тощо) можуть замешкати 40 осіб при забудові приватній і 200 осіб відповідно при забудові багатоквартирній. Тільки цифри надають певним термінам зміст. Урбаністично-забудовний кодекс, який говорить вам, що робити і що враховувати, не визначаючи в деталях “як”, вводить нас в оману.
Громадський урбаністично-забудовний кодекс мусить:
В Розділі 1. Вказати предмет регуляції: його сутність, основні поняття і принципи. Хоча б для того, щоб уникнути хвороби правового позитивізму; де закон нічого не каже буквально, посадовець наполягає, що він не має права приймати рішення з цього приводу. Той набутий синдром браку опору абсурдові має своє джерело не тільки в практиці, але і в самій конструкції законів.
Розділ 2. Має описувати права та обов’язки учасників інвестиційного процесу, покладаючи на їхні плечі відповідальність за речі, які посадовці не в стані виконати.
Розділ 3. Має визначити чим є планове управління простором через опис конкретних інструментів, способів адміністрування, а також прав інвесторів. Основним правом громадянина стає отримання необхідних рішень з дотриманням Кодексу адміністративного судочинства. Список вимог до проектувальників та інвесторів має бути вичерпним та чітко визначеним. Не лише для інвестицій в громадській сфері, а й для всіх інвестицій, – уряд має бути зобов’язаний приймати заінтегровані рішення: якщо посадовець очікує узгодження інвестиційного проекту з іншою інституцією, відповідний вищий орган влади мусить скоординувати проект самостійно.
Розділ 4. Кодекс повинен опікуватися нерухомістю, принципами її розподілу, злиття і процедурами примусового викупу. Основою просторового ладу є лад майновий. Поділ на ділянки під забудову та ділянки підтримки інфраструктури є тією елементарною операцієюз майном, яка визначає, що з частки постає цілісність.
Розділ 5. І останній розділ кодексу має визначати характер і масштаби проектування, будівництва та експлуатації будівель, роль інституту будівельного нагляду й способів фіксації фактів в інвестиційному процесі.
Нова парадигма
Фахове середовище не має сумнівів яка модель інвестиційного процесу може бути основою хорошого законодавства. Першим кроком до просторового ладу є регуляція в сфері планування, що забезпечуватиме визначеність та певність для інвестування. Другим кроком – урбаністично-забудовний кодекс як результат якості найважливішого рішення – інвестиційного консенсусу. Третім – технічний проект, що є набором будівельних інструкцій, на які треба отримати дозвіл перед початком будівництва. Аби кодекс був дієвим, мусимо визначити інструменти регулятивні, проектувальні та будівничі в термінах, зрозумілих усім учасникам цього процесу. Не можна досягти просторового ладу без закріплення міського планування в ринковій економіці. При цьому – запозичення західних правових норм нічого нам не дасть. Ніхто і ніколи не руйнував там власність і не роздував там планування до таких жахливих розмірів, як у нас. Те, що протягом кілька десятків років на території Польщі, крім приватного сектора, не справлялася земельна рента, а влада мала право на все, призвело до того, що сьогодні, наприклад, громада Варшава може бути водночас найбільшим власником чи адміністратором земель під забудову, гравцем на ринку нерухомості та регулятором правил гри. Навколо станції метро «Вілановська» в інфраструктурному вузлі розкинулися гектари нерозвинутої занехаяної громадської землі потенційно придатної для центру Мокотова. Ми всі платимо за це.
В основі нашого будівельного права і просторового планування є помилкові теорії і дурні практики. Таким чином, маємо в суспільній дискусії досягнути згоди про парадигму просторового планування та методи адміністрування забудови міст і сіл. Той факт, що не все може бути заплановане, не означає, що нічого не треба планувати. Право власності на нерухомість не означає, що можна її використовувати як заманеться і будувати там що заманеться. Нерухомість відрізняється від рухомого майна тим, що в понівеченому пейзажами просторі маємо жити протягом багатьох років, і того образу неможливо просто так відкинути. Проект урбаністично-забудовного кодексу має бути ініціативою тих, хто розуміє чому сьогодні відповідно до нинішніх норм виграє хаос та несмак. У галузі адміністрування культури маємо позитивний приклад. Польський кінематограф почав відроджуватися, коли професіонали проштовхнули закон, що регулює фінансування польських фільмів. Урядовий проект закону був кроком у вірному напрямку, але не гарантував навіть мінімальної ефективності, незважаючи на його амбіції на вичерпність всього предмету регуляції. Він мав аж десять розділів, більше ста сторінок, однак як тільки торкався практичних питань, відразу з’являлися посилання на майбутні розпорядження міністерств. Проект кодексу нагадував, так само як і діючі положення, поліфонічний роман-повість. Практики знають, що вже етап підготовки має дух «Manuscrittrouvé à Saragosse» Яна Потоцького або “Замка” Кафки. При відкритті дверей в надії отримати відповідь і дозволу на майбутню забудову, посадовець направляє проектувальника і інвестора в інші двері; стикаємося з наступним бюрократом щоби наступну річ узгодити. Процесуальні вимоги встановлюють не тільки міністри від різних відомств. Чиновники самі виробляють право, що зветься їхніми потенційними жертвами «правом ручним. Не тільки громадянин, підприємець чи інвестор, але й справний посадовець, що приймає рішення, є Йозефом К. з “Процесу” Франца Кафки. Він упевнений, що рано чи пізно буде підозрюваним.
Одноманітність багатоквартирних планових забудов
Не потрібно й надалі латати діряві закони за допомоги інтегруючих правничих приписів. Що необхідно, перш за все, так це визначення і розмежування громадської і приватної сфер. Громадський простір, громадський транспорт та інфраструктура є спільним благом. Громадянин і інвестор мають знати межі, в яких на свій страх, ризик і відповідальність можуть будувати, використовуючи свої ресурси та майно. При місцевому плануванні головною упорядковуючою силою має бути визначення лінії забудови вулиць, майданів і зелених зон – тобто таке упорядкування майном, аби з тих зон та кварталів заповнювалася здорова «тканина» міста. Функціональність – при виключенні суперечностей – може призначити ринок. Але форму не призначає. Наші міста розширяються (і це аж ніяк не нетрі) в передмісті. Розмивається межа між містом і селом. Не можна постійно збільшувати будівництво доріг та інфраструктури, коли цей процес випереджає урбаністична катастрофа. Кількакратне перевищення кількості забудованих теренів відносно потреб є плодом того законодавства, яке не регулює те, що є найбільш важливим, але стосовно багатьох речей звільняє від відповідальності, а багато забороняє. Предмет, якого уникають урбаністи та архітектори, є парадигмою планування, якій віддавали данину протягом цілого ХХ століття модерністи і функціоналісти. Цей предмет призвів – особливо там, де державний устрій дозволяв – до привласнення особистого простору державою і диктату умовно виписаних процедур, про які говорив певний припис в плані. Захід не пізнав тієї хвороби, тому що ніколи і ніде там власність не була там повністю домінована диктатом держави над економікою. Ті, кому мариться роль планування в період Польської Народної Республіки, мають згадати одноманітність та монотонність багатоквартирних планових забудов, ігнорування ренти на оренду земель, що вело до марнотратства, свободи фактично привласнення за безцінь чи блокування приватних земель, що відводилися під нереальні соціальні проекти. Міста наліплено зі спальних районів, протягом багатьох десятиліть позбавлених громадської інфраструктури. Однією з причин такого стану справ була планова децентралізація забудови (не плутати з децентралізацією). Ледве в певній щільності забудови і заселення з’являються сфера послуг і торгівля – це відповідь на ефективний попит. Будь-який експерт з міського життя бачить зв’язок між великою пропозицією та інтенсивністю руху потенційних клієнтів. Вулиці багатьох поселень з часів Польської Народної Республіки перестали бути смугами між багатоповерхівками, деконцентрація забудови досягла більш високого рівня. Але і в процесі інтенсифікації мають бути межі. Третя Реч Посполіта метнулася від однієї крайності до іншої, втілюючи нелюдські параметри щільності забудови, які генерують неминучі сусідські конфлікти. Сьогодні і фахівці, і юристи, і громадяни повинні узгодити нову (хоча насправді – традиційну) парадигму обмеженого планування та обмеження свободи дій на ринку. Це включає в себе як ринок нерухомості – ринок землі, а також фіскальної політики міст і держави – вона не може бути націлена на простий зиск. Приватні інтереси мають, звичайно, право прагнути до максимізації своїх прибутків, одначе їм треба поставити раціональні рамки. Роль державних і місцевих органів влади в тому, щоб захищати суспільний інтерес, у тому числі – спільні блага, яким є приязне, врівноважене довкілля, вільне від хаосу і несмаку. Це стосується в рівній мірі як штучного рукотворного довкілля, побудованого нами, так і природного довкілля, яке не може вважатися заповідником, а є частиною загального світу, який ми ділимо з рослинами і тваринами.
Є дві основних цілі планування і два його основні інструменти. Я визначаю цю формулу як «2 + 2». По-перше, запобігання розпорошенню будівництва та захисту відкритих просторів (як у міських районах, так і в сільській місцевості). По-друге: обмеження права власності використання землі та обмеження, аж до цілковитої заборони, забудови тієї землі. Кодекс, який (після років планувальної розпусти в ПНР та років легковаження будь-яким плануванням в Третій Речі Посполитій) не включає в преамбулу формулу 2 + 2, буде беззубим законом, колекцією добрих намірів і складнопідрядних процедур.
Кодекс доброго простору
Громадський кодекс має бути простим за структурою і написаним зрозумілою мовою. Він встановлює правила будівництва, способи прийняття рішень, однозначні заборони і однозначні приписи. Учасники інвестиційного процесу і арбітри суперечок мають мати ясність, хто і що може, хто що має, а що не має робити, задля збереження просторового ладу. І це без розмивання та ігнорування реальних конфліктів інтересів. Ми не уникнемо вартої уваги критики. Ось приклад. Довоєнне будівельне право у двох статтях 337 і 338 [відповідно Кодексу], мовило як не спотворити міста та природні краєвиди. Важлива кількатижнева актуалізація закону відома як краєвидна на 25 сторінок не змогла вирішити того питання. Натомість, ми читаємо в ньому про «аудит краєвидів» і «пріоритетні краєвиди». Громадський проект кодексу, регулюючого просторовий лад – від виміру урбаністичного через архітектурний дотехніко-будівельного (зверніть увагу на порядок) – має бути побудований на загальних принципах і на основі спільної мови. Особи, які приймають рішення, адміністратори-практики та будівельники, проектувальники і забудовники мають віднайти верховенство закону, а не беззаконня. Тому що коли закон для посадовців, а не для громадян, коли панує сваволя чиновників, громадянин – незважаючи на те, що він хоче – не може поважати права і визнавати його суворість. Ми платимо податки в тому числі й для того, щоб за 30 або – у складному випадку – за 60 днів отримати рішення без сьогоднішніх звичайних трюків у вигляді «підвішених» рішень. Такі витівки польського уряду дало нам честь обіймати 162 місце у світовому рейтингу обтяжливого видання дозволів на будівництво. Кодекс не є збіркою побожних побажань. Він має на початку визначити як ми маємо розуміти просторовий лад, що таке суспільний простір, чим є зона, квартал забудови, доступ до спільної дороги і її параметри, розподіл, примусовий викуп на публічні потреби. Не можна також вказувати на діяльність або цілі без обмежень за часом або порогових параметрів. Коли ми тікатимемо від точності чисел в описових прикметниках, фермер з геодезістом будуть, як сьогодні, розподіляти свої ролі так, аби поставали агресивні забудови і периферії, що удають з себе місто. Кодекс має наказувати відповідним органам влади – як до війни – щоби невикористані землі Державної Скарбниці, що лежать в межі міської забудови, передавати громадам на потреби мешканців. Муніципальні влади не можуть враз погодитися на високу інтенсивність забудови окресленої ділянки або на збільшення орендної плати для муніципальних приміщень, ліквідовуючи необхідні мешканцям послуги, і, подекуди, блокувати розвиток територій, які заповнені громадським транспортом.
В Третій Речі Посполитій ми не змогли з нової забудови створити міста. Якісно і кількісно ми не змогли визначити де закінчується планування просторове і де починається урбаністика. Крім того, не обмежили ми масштаби завдання, яке кожного разу вирішує проектувальник, щоб це служило різноманітності архітектури.
Місто є не тільки явище концентрації людської активності, але і найбільшим пам’ятником людської цивілізації. Якщо витиснемо з нього лад і красу, будемо тільки фіксувати зниження нашої культури, шкода що у повазі до закону. Все ж сокіл на вершині Палацу Культури у Варшаві також загніздився там без усвідомлення Директиви ЄС про птахів. Ми, однак, стоячи біля підніжжя Палацу, мусимо знати, що хаос і несмак є продуктом хворого права і хворої практики. Польське візуальне забруднення є реальною загрозою для нашої культури і загалом не єднає нас – як говорить гасло на банері в самому центрі столиці – з Європою.
Чєслав Белецький http://bielecki.pl
Переклад Олександра Шевченка – оригінал статті польською PlusMinus_Prawo do piękna_CB
Матеріали до 1го фестивалю урбаністики в Бережанах в рамках Української миротворчої школи.
