ПЕРЕДМОВА
Часто моніторингові компанії інститутів громадянського суспільства попри добре висвітлення в засобах масової інформації та красиві звіти не справляють реального впливу на зміну порядку денного української політики. Скільки разів вже ми отримували відповіді від влади: «Дякуємо за Ваші пропозиції. Вони обов’язково будуть враховані в роботі». А далі що ? Владі, як кажуть, «своє робить», аінституту громадянського суспільства треба шукати новий грант та ресурси для існування, а споживачам (тобто громаді) залишається розчарування в спроможності впливати на рішення органів влади. На жаль, імітація антикорупційної діяльності характерна не лише для влади, але й для третього сектору.
Скільки разів Вам доводилося з боку редакторів та журналістів ЗМІ чути м’яко кажучи не зовсім толерантні висловлювання відносно «гранітоїдів» та їх неспроможності зробити щось реальне. Так у вас же «грант», і це звучить як вирок Вам як людині, громадянину тагромадському активісту.
В матеріалі Ви знайдете оцінки методології громадського моніторингу конфлікту інтересів та декларування доходів чиновниками, що лягли в основу роботи 2-х коаліцій громадських організацій:
1. Коаліції громадських організацій «За доброчесну публічну службу», яку очолює Фундація «Відкрите суспільство» www.osf.org.ua
2. Коаліції, що її очолює Transparency International Україна (ТІ-Україна), яка працює в рамках Національної моніторингової кампанії «Майнові декларації без декорації» http://ti-ukraine.
Матеріал має на меті стимулювати публічну та експертну дискусію щодо підвищення продуктивності та ефективності громадського антикорупційного моніторингу, та сприяти уникненню помилок на початку моніторингових компаній.
Автор статті та методології, що підготовлена Фундацією «Відкрите суспільство», має значний досвід розробки та реалізації різноманітних проектів в антикорупційній сфері, зокрема під час роботи консультантом Ради Європи, пропонує розпочати публічну дискусію з питання інституційної спроможності третього сектору. Щоб реально впливати на порядок денний української політики треба мати «зуби», і як казав український класик «лупати цю скалу» так, щоб щось мінялося, а не для того щоб чимось займатися.
—–
Не зважаючи на формальний прогрес в оприлюдненні декларацій, реальний стан доходів топ-чиновників має мало спільного із цифрами зазначеними в офіційних документах. Проблема декларування доходів та конфлікту інтересів у публічному секторі віднедавна опинилась в полі уваги громадських організацій. 19 червня 2013 року Коаліція громадських організацій «За доброчесну публічну службу» презентувала у Верховній Раді України інноваційну методику комплексного аналізу соціальних мереж публічних посадовців, а днем пізніше Transparency International Україна (ТІ-Україна) оголосила про старт Національної моніторингової кампанії «Майнові декларації без декорації».
Суть методології Коаліції «За доброчесну публічну службу» полягає в комплексному аналізі пов’язаності соціальних мереж публічних посадовців із прийняттям тих чи інших нормативно-правових актів, які впливають на розподіл цінних державних та громадських активів та ресурсів (формування бюджетів, здійсненні закупівель за бюджетні кошти, використання земельних ділянок, нерухомості та ін.). Важливими індикаторами корупційних ризиків в рамках даної методології є опис та документування матеріальної та нематеріальної вигоди від прийняття тих чи інших нормативно-правових актів та пов’язання вигоди із членами соціальних мереж чиновників. Такий підхід дає змогу ідентифікувати та описати корупційний ризик. Дана методологія аналізу конфлікту інтересів та декларування доходів була апробована в 2012-2013 роках на рівні Чернігівщини в рамках проекту «Громадська варта» https://www.facebook.com/profile.php?id=100005648104774. Вона ґрунтується на підходах Ради Європи до ідентифікації та опису корупційних ризиків та включає напрацювання провідних українських та іноземних дослідників соціальних мереж.
Фокус методології кампанії «Майнові декларації без декорації» зосереджений на виявленні суперечностей між задекларованою та ринковою вартістю житла, автомобілів, відпочинку, навчання та хобі публічних службовців. Підозра щодо тіньових доходів виникає в разі існування суперечності між задекларованими статками та доходами хоча б у 2 рази, що відповідно дає підстави для громадськості та журналістів для пошуку фактів, які б пояснювали цю невідповідність.
Як виявити корупційні ризики, пов’язані із конфліктом інтересів та приховуванням статків або що може і не може зробити громадськість?
В рамках аналізу ситуації на рівні Чернігівщини, та з огляду на результати численних журналістських розслідувань «Української правди» в 2007-2011 рр. (серія матеріалів «З життя державної, біло-блакитної, помаранчевої та комуністичної еліти»), телевізійні розслідування на каналі ТВі та в регіональних Mass Media, можна описати існуючі проблемні місця підходу ТІ-Україна, що ґрунтується на порівнянні формальних декларацій та фактичних доходів (статків) публічних посадовців (чиновників). Відповіді на публічні звинувачення у прихованні доходів з боку чиновників звично є стандартними: розбіжність між доходами пояснюється доходами успішних в соціальному плані членів сімей та родичів. Наприклад, дружина (сімя) віце-прем’єра Юрія Бойко заробляє в 13 разів більше доходу віце-прем’єра, а саме, 4,676 млн грн. порівняно із задекларованими 345,482 тис. грн. доходами віце-прем’єра. Подібною є ситуація на місцевому рівні.
Міський голова Чернігова Олександр Соколов не маючи в декларації про доходи за 2012 рік автомобіля був помічений в 2012 році за кермом представницького автомобіля Мерседес-Бенс МL (орієнтовна вартість приблизно 700 тис. грн.). Його заступник запевнив громадськість, що автомобіль не належить меру. Кому належить даний автомобіль досі достовірно невідомо. За існуючою неофіційною інформацією, автомобіль належить чоловіку доньки мера Чернігова, який є соціально успішною людиною і може собі дозволити такий транспортний засіб.
Декларація Президента України Віктора Януковича за оцінками виконавчого директора ТІ-Україна Олексія Хмари має невідповідність між ринковою вартістю нерухомості та задекларованими доходами приблизно в 5 разів, що дає підстави припустити наявність тіньових доходів у Президента. Але є одне але, яке не враховано в рамках даного методологічного підходу. У Віктора Януковича є успішний син-бізнесмен Олександр Янукович, який легко може допомогти батькові у будівництві їх родової резиденції в Міжгір’ї. Чи були факти використання службового становища Віктором Януковичем задля отримання матеріальної чи нематеріальної вигоди ним самим чи його сином – це вже інше питання, на яке до речі, можна отримати відповідь, але не в рамках методології запропонованої ТІ-Україна.
Таким чином, співставлення формальних декларацій та стилю життя публічних службовців без аналізу вигодоотримувачів та відповідних нормативно-правових актів, які лобіювалися публічними особами в їх інтересах є непродуктивним. Більше того, формальний опис суперечностей між задекларованими доходами і реальними витратами, дасть змогу описати лише те, що лежить на поверхні, але не надати вагомі підстави для відповідного реагування органам влади та зміни нормативно-правового регулювання. Для забезпечення підстав для відповідного реагування органів влади необхідні факти використання службового становища задля отримання вигоди та ідентифікація і опис власне вигодоотримувачів як пов’язаних осіб.
Результатом зазначених недоліків такої методології моніторингу може стати дискредитація зусиль інститутів громадянського суспільства в цій важливій сфері, дублювання роботи журналістів, а також відсутність реального впливу на усунення конфлікту інтересів та ситуацій із прихованням доходів на публічній службі. Що ж робити громадськості ?
Методологія соціальних мереж близьких осіб чиновників або дивимося кому це вигідно
Зробити справжній прорив у темі громадського моніторингу конфлікту інтересів можна за допомогою методології аналізу соціальних мереж близьких осіб чиновників шляхом опису вигоди, що отримують близькі чи підставні особи/організації від прийнятих нормативно-правових актів. Цей методологічний підхід дає змогу чітко ідентифікувати та описати корупційні ризики, отримувачів вигоди та їх пов’язаності з відповідним чиновником, що може надати вагомі підстави для відповідного реагування для органів влади, а отже, і говорити про ефективність громадського моніторингу. Прикладом, може слугувати ситуація з корупційними ризиками на рівні Чернігова. В Чернігові весь ланцюжок корупційних ризиків пов’язаних із конфліктом інтересів вдалося описати у формі ряду типових прикладів. Зокрема, отримання земельної ділянки в Чернігові та недоплата до міського бюджету 630 тис. грн. податків ТОВ “Автомобільна компанія “Сівер-Авто” виявилося дивним чином пов’язаними із фактом пожертви автомобіля “Тойота Камрі” (орієнтовна вартість 425 тис. грн.) обласній громадській організації Спілка ветеранів-афганців, яку до останнього часу очолював міський голова Чернігова, а зараз очолює його заступник який належить до соціальної мережі мера. Далі цей автомобіль був переданий в безкоштовну позичку міському голові Чернігова. Показово, що саме “Сівер-Авто” надала не менш як 50 тис. грн. знижку на автомобіль “Тойота Корола”, що був закуплений комунальним підприємством (КП) міськради без тендеру по процедурі до 100 тис. грн. (ціна аналогічного автомобіля на сайті Тойоти – 156 до 223 тис. грн.). Як виявилося, придбаний автомобіль був не потрібен КП і зразу ж був переданий міській раді. Показово, що саме це КП очолює депутат міськради А.Стах, якого в минулому році за наполяганням Прокуратури рішенням суду, було звинувачено в хабарництві. Також було зафіксовано і інші факти конфлікту інтересів. Всі із вищезазначених корупційних ризиків стали публічно відомими, однак лише недоплата до міського бюджету 630 тис. грн. податків ТОВ “Автомобільна компанія “Сівер-Авто” досі є предметом ревізії правоохоронних органів. По всім іншим зазначеним вище випадкам – фактів корупційних правопорушень не виявлено, а конфлікт інтересів у міського голови був формально усунутий (його заступник очолив місцеву громадську організацію ветеранів-афганців).
Щоб бути успішним громадський моніторинг конфлікту інтересів та приховання доходів має включати опис та документування інформації в рамках 3-их складових:
- Отримана вигода членами соціальної мережі чиновника в результаті прийняття нормативно-правових актів завдяки зусиллям публічного службовця
- Використання службового становища чиновником у власних інтересах чи в інтересах членів соціальних мереж чиновника (звично це пов’язані особи/організації)
- Оцінка задекларованих та фактичних доходів (статків) чиновників та членів їх соціальних мереж із пов’язанням суперечностей з 1-ю та 2-ю складовими.
Саме на цих 3-х складових ґрунтується методологія навколо якої об’єдналася коаліція «За доброчесну публічну службу». Також необхідно брати до уваги, що факти виникнення конфлікту інтересів у окремих сферах владно-службової діяльності часто важко, а іноді навіть і неможливо виявити законними методами громадського контролю (через брак відповідної інформації та складність її отримання), а тому якісне методичне забезпечення громадського контролю в цій сфері відіграє ключову роль.
Також треба бути свідомими того, що більшість активів зареєстровані на офшорні компанії та на близьких чи підставних осіб, а правоохоронна та судова системи України переважно будучи залежними від політичних рішень не в змозі відігравати незалежну ролі і відстоювати справедливість та верховенство закону, як це можуть собі дозволити прокурори, судді та поліцейські в тій же Чехії чи Італії.
Інститути громадянського суспільства можуть реально впливати на зміну порядку денного антикорупційної політики в Україні лише шляхом підвищення ефективності громадського контролю, який має враховувати як вже існуючі методологічні напрацювання колег, так і кращий міжнародний досвід.
Іван Сікора,
директор Фундації «Відкрите суспільство»,
колишній консультант Ради Європи
